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N.º 29, viernes 9 de febrero de 2007
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Tribunal Vasco de Cuentas Públicas
857
ACUERDO del Pleno del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas de aprobación definitiva del Informe de fiscalización económica, financiera y de legalidad de Bilbao Urban Circuit, S.L., 2005, adoptado en sesión de 19 de diciembre de 2006.
El Pleno del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas en sesión celebrada el día 19 de diciembre de 2006, ha adoptado el siguiente
ACUERDO:
Aprobar con carácter definitivo el Informe de fiscalización económica, financiera y de legalidad de Bilbao Urban Circuit, S.L., 2005, que figura como anexo al presente Acuerdo.
Disponer, de conformidad con lo previsto en el artículo 13.2 de la Ley 1/1988 del TVCP/HKEE, la publicación de sus conclusiones en los boletines oficiales correspondientes.
Vitoria-Gasteiz, de 19 de diciembre de 2006.
La Presidenta del TVCP,
M.ª ASUNCIÓN MACHO BERROYA.
La Secretaria General del TVCP,
BEGOÑA MARIJUÁN ARCOCHA.
ANEXO
FISCALIZACIÓN ECONÓMICA, FINANCIERA Y DE LEGALIDAD DE BILBAO URBAN CIRCUIT, S.L., 2005
I.– Introducción.
Este informe de fiscalización de la actividad económico-financiera del ejercicio 2005 de la sociedad Bilbao Urban Circuit, S.L. (en adelante BUC) se realiza conforme a la Ley 1/1988 del TVCP, y está incluido en el Programa Anual de Trabajo para el ejercicio 2006, a petición de la Comisión de Economía y Hacienda del Parlamento Vasco.
Los aspectos analizados han sido los siguientes:
– Contables: conformidad de las cuentas anuales con los principios contables que resultan de aplicación.
– Legales: cumplimiento de la normativa aplicable en el área de contratación de bienes y servicios, así como de las normas legales y estatutarias que le son aplicables.
Para la realización del trabajo se ha obtenido el informe de auditoría de las cuentas anuales del ejercicio 2005 de la sociedad, efectuado por una firma privada de auditoria, se han revisado los papeles de trabajo soporte de dicho informe y se han realizado las pruebas de auditoría adicionales que se han considerado necesarias. El análisis de la contratación ha tenido en cuenta todos los gastos contabilizados por BUC aun cuando hubieran sido contratados antes de su constitución por la sociedad de Promoción y Desarrollo de Bilbao, S.A. (en adelante Promobisa). Así mismo, se ha solicitado a distintas entidades públicas que podían haber incurrido en gastos relacionados con la organización del evento, que nos indicasen su cuantificación en caso afirmativo.
El TVCP en la realización de su informe no ha entrado a valorar el impacto que la carrera haya podido tener sobre los vecinos de Bilbao, ni en lo referente a los ingresos que se hayan podido obtener por actividades accesorias en forma de alquileres o similares, ni en relación con otros gastos o molestias.
La sociedad Bilbao Urban Circuit, S.L. se constituye por la Diputación Foral de Bizkaia y por Promobisa, sociedad pública participada en un 100% por el Ayuntamiento de Bilbao, el 3 de junio de 2005. El capital social inicial fue de 6.000 euros, ampliándose a 3.606.000 euros el 21 de julio de 2005, manteniendo cada socio un 50% del capital.
La sociedad tiene por objeto la organización y realización de espectáculos deportivos singulares, pruebas de automovilismo, motorismo, náuticos o aeronáuticos de relevancia internacional que contribuyan a la difusión de la actividad económica, tecnológica, cultural y turística y resulten beneficiosos para los intereses de la Villa de Bilbao, de Bizkaia y del País Vasco.
El 10 de enero de 2005 el Ayuntamiento de Bilbao, a través de su sociedad pública Promobisa, firmó un contrato con "RPM Racing, S.L." (en adelante RPM) y "Renault Sport Technologies, S.A.S." (en adelante RST), que establecía un periodo de 3 años para la celebración de la prueba automovilística "World Series by Renault" en Bilbao.
Hasta el momento de la constitución de BUC, la organización del evento corrió a cargo de Promobisa, empresa que adjudicó y firmó los contratos necesarios para el desarrollo de la carrera, y que efectuó los pagos necesarios hasta el 3 de junio. El 6 de junio de 2005 firmó con BUC un contrato de colaboración en la organización del evento, encomendándole su gestión.
La actividad desarrollada por BUC durante el ejercicio 2005 consistió en la organización de las carreras de coches "World Series by Renault" durante los días 15, 16 y 17 de julio, en un circuito urbano cuyo trazado discurría por las calles de Bilbao.
II.– Opinión.
II.1.– Opinión sobre el cumplimiento de legalidad.
1.– Servicios y suministros por importe de 1.403 miles de euros han sido contratados por BUC a 9 proveedores sin respetar los principios de publicidad y concurrencia a los que se debe ajustar la sociedad en su actividad contractual, tal y como establece la Disposición Adicional Sexta del TRLCAP.
En otro caso, por importe de 52 miles de euros, BUC había solicitado tres ofertas, aunque sin efectuar ningún tipo de publicidad previa y realizándose, además, la prestación del servicio por tiempo muy superior al incluido en las ofertas presentadas.
2.– Tres adjudicaciones realizadas por Promobisa para el suministro de distintos materiales, superiores a 236 miles de euros y por un importe total de gasto de 3.542 miles de euros, no han sido publicados en el DOUE, incumpliendo el artículo 78 del TRLCAP. La publicidad de las licitaciones ha consistido en la publicación de un anuncio en dos periódicos.
En estos concursos, los pliegos de cláusulas administrativas no establecen un presupuesto máximo de licitación, sino únicamente uno orientativo, que en uno de los casos es superado por todas las ofertas. Por otro lado, se incluyen criterios de selección de ofertas basados en la solvencia y experiencia de los proveedores que, de acuerdo con el artículo 15 del TRLCAP, solo pueden ser considerados en la fase de admisión, si ésta se ha establecido.
Además, en uno de ellos, el plazo concedido para la presentación de ofertas es de tan sólo 8 días.
En opinión de este Tribunal, excepto por los incumplimientos anteriores, las sociedades públicas Bilbao Urban Circuit, S.L. y Promobisa han cumplido razonablemente la normativa legal que regula su actividad económico-financiera, en la organización de la carrera "World Series by Renault", en el ejercicio 2005.
II.2.– Opinión sobre las cuentas.
Debido a las pérdidas originadas en el ejercicio 2005 la sociedad se hallaba incursa, al cierre del periodo, en la causa de disolución señalada por el artículo 104 de la Ley de Sociedades Limitadas. Para evitar la misma, la sociedad aprobó el 9 de enero de 2006 la aportación de 4 millones de euros por parte de los socios. Estas aportaciones han sido efectuadas en febrero y abril del ejercicio 2006.
1.– Gastos por importe de 564 miles de euros, directamente relacionados con la organización de la carrera, no han sido registrados en las cuentas de la sociedad, sino en las de Promobisa, cuando debieran haberse traspasado a BUC, al igual que se hizo con los ingresos, a la firma del contrato de colaboración entre las dos sociedades (Ver III.2).
2.– Se ha registrado como "Cuentas a cobrar por IVA" un importe de 1.107 miles de euros, cuando, de acuerdo con el informe de la inspección de Hacienda de la DFB, sería abonable un importe de 1.052 miles de euros. La diferencia entre estos dos importes, es decir 55 miles de euros, debería ser registrada como un mayor gasto de la actividad del ejercicio.
3.– El coste por la no ejecución de las carreras en futuros ejercicios, por importe de 150 miles de euros, no es imputable a la sociedad BUC, sino directamente al Ayuntamiento de Bilbao por ser quien ha tomado la decisión respecto a su no continuidad y dado que según el contrato firmado entre Promobisa y el Ayuntamiento, por un lado, y RPM y Renault Sport Technologies, por otro, es el Ayuntamiento quien se obliga a pagar la indemnización de 150 miles de euros.
En opinión de este Tribunal, excepto por las salvedades anteriores, las cuentas adjuntas expresan en todos los aspectos significativos la actividad económica del ejercicio 2005, así como la imagen fiel del patrimonio y la situación financiera al cierre de las mismas.
III.– Detalle de los gastos e ingresos generados directamente por la organización y celebración de la carrera y cancelación del contrato.
El resumen de los gastos e ingresos directamente imputables a la organización de la carrera "World Series by Renault" y a su posterior cancelación fue el siguiente:
Ingresos Miles de euros
Concepto Importe
Venta de entradas 1.001
Patrocinio 1.676
Intereses e ingresos asimilados 9
Otros Ingresos 222
TOTAL INGRESOS 2.908
Gastos Miles de euros
Concepto Importe
Gastos registrados en BUC (Ver III.1) 10.340
Gastos registrados en Promobisa (Ver III.2) 564
Gastos por IVA no recuperable 55
TOTAL GASTOS 10.959
III.1.– Gastos contabilizados por BUC.
El detalle de los gastos contabilizados por Bilbao Urban Circuit, S.L. es el siguiente:
Miles de euros
Concepto Importe
Materiales 353
Arrendamiento locales 273
Arrendamiento equipos 1.347
Obras de infraestructura 5.632
Servicios subcontratados producción 870
Servicios subcontratados administración 14
Transporte 15
Seguros 138
Difusión 995
Viajes, desplazamientos, hoteles 117
Material de oficina 2
Comunicaciones 44
Indemnizaciones 281
Gastos Varios 109
Indemnización por no repetición de la carrera 150
TOTAL 10.340
Entre los gastos registrados por BUC, se incluyen 150 miles de euros correspondientes a la indemnización a pagar por renunciar a organizar la carrera en futuros ejercicios, y 2.205 miles de euros, aproximadamente, de material adquirido para la organización que, de acuerdo con un criterio de prudencia valorativa, ha sido valorado a cero euros. Los ingresos que se pudieran obtener de su venta reducirían el coste antes señalado.
III.2.– Gastos contabilizados por Promobisa.
El detalle de los gastos incurridos por Promobisa en la organización de la carrera y que no han sido repercutidos a BUC es el siguiente:
Miles de euros
Concepto Importe
Elaboración del proyecto del circuito 127
Dirección de obra 34
Derechos, dietas y desplazamientos Fed. Int.
Automovilismo y RFEA 106
Secretaría técnica y asesoramiento 124
Comunicación y difusión 82
Videojuego y maqueta 57
Gastos Varios 34
TOTAL 564
IV.– Otros gastos generados por la organización, promoción y celebración de la carrera e impacto de la actividad.
De acuerdo con lo señalado por el Ayuntamiento de Bilbao, éste incurrió en gastos adicionales por importe de 381 miles de euros, como consecuencia de la celebración de las World Series, en concepto de labores de jardinería, limpieza, reparación de vía pública y seguridad.
En cuanto a los servicios de seguridad prestados por la Ertzaintza, éstos resultan difícilmente cuantificables. Según la comunicación del Departamento de Interior del Gobierno Vasco, el importe máximo sería de 38 miles de euros, que corresponden a los gastos adicionales incurridos durante los días 15, 16 y 17 de julio por la Comisaría de Bilbao, si bien parte de ellos son atribuibles a la actividad ordinaria de la misma.
Durante el año 2004 Promobisa contrató con RPM la colocación de publicidad en todos los circuitos en que se desarrollaron las carreras de las World Series, abonando por ello 113 miles de euros.
La concesión a Bilbao Urban Circuit, S.L. de la calificación de actividad de interés prioritario supone la desgravación a las empresas patrocinadoras de un 18% de las aportaciones realizadas. Esta desgravación puede alcanzar un máximo de gasto para DFB de 301 miles de euros.
V.– Cuentas Anuales del ejercicio 2005.
V.1.– Balance de situación al 31 de diciembre de 2005.
Miles-euros
ACTIVO AÑO 2005 PASIVO AÑO 2005
INMOVILIZADO 0 FONDOS PROPIOS (3.826)
Capital Suscrito 3.606
Pérdidas y Ganancias (7.432)
EXISTENCIAS 0 ACREEDORES A LARGO PLAZO 1.800
ACTIVO CIRCULANTE 1.342 ACREEDORES A CORTO PLAZO 3.368
Deudores 1.177 Deudas con empresas del grupo y asociadas 42
Acreedores comerciales 3.325
Tesorería 165 Otras deudas no comerciales 1
TOTAL ACTIVO 1.342 TOTAL PASIVO 1.342
V.2.– Cuenta de pérdidas y ganancias para el ejercicio terminado el 31 de diciembre de 2005.
Miles-euros
DEBE AÑO 2005 HABER AÑO 2005
TOTAL GASTOS 10.340 TOTAL INGRESOS 2.908
Aprovisionamientos 353 Ventas 1.078
Otros gastos de explotación 9.837 Otros ingresos de gestión 1.821
PÉRDIDAS DE EXPLOTACIÓN 7.291
Otros intereses e ingresos asimilados 9
RTDOS. FINANCIEROS POSITIVOS 9
PERDIDAS DE LAS ACTIVIDADES ORD. 7.282
Gastos extraordinarios 150
RTDOS. EXTRAORDINARIOS NEGATIVOS 150
PÉRDIDAS DEL EJERCICIO 7.432
ALEGACIONES FORMULADAS POR BILBAO URBAN CIRCUIT, S.L.
ALEGACIONES A LAS CONCLUSIONES DEL INFORME
ALEGACIÓN SOBRE EL APARTADO I. INTRODUCCIÓN
Los párrafos séptimo y octavo de la introducción afirman que el 10 de enero de 2005 el Ayuntamiento de Bilbao, a través de su sociedad pública Promobisa, firmó un contrato con RPM Racing y Renault Sport Technologies, SAS, así como que hasta el momento de la constitución del BUC, la organización del evento corrió a cargo de Promobisa.
Interesa aclarar que de la lectura del contrato de 10 de enero de 2005, se desprende con claridad que las partes firmantes son Promobisa y RPM, así como que Renault Sport Technologies, SAS actúa en calidad de testigo.
Respecto a las actuaciones previas a la constitución de BUC, S.L. se señala que Promobisa actuó en solitario en los inicios del proyecto, siendo más adelante cuando se decidió la creación de BUC, S.L. con participación de la DFB. Esta alegación se hace en atención a las que luego se realizan sobre el apartado II. 2. Opinión sobre las cuentas.
ALEGACIÓN SOBRE EL APARTADO II. OPINIÓN; II.1. OPINIÓN SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE LEGALIDAD. NÚMERO 1.
De acuerdo con el Informe de Fiscalización, se han contratado servicios y suministros a 9 proveedores por importe de 1.403 miles de euros sin respetar los principios de publicidad y concurrencia.
Tal como se señala en los Resultados de la Fiscalización, la observancia de dichos principios se preceptúa en la Disposición Adicional Sexta del TRLCAP. Sin embargo, esta Disposición no va más allá, quedando la concreción del cumplimiento de estas directrices en el ámbito de decisión de las empresas sometidas a él. Esta tesis es la misma que mantiene la Junta Consultiva de Contratación Administrativa (Informe 24/95):
"Sobre la sujeción a los indicados principios no pueden darse soluciones concretas pues será la propia Empresa la que deberá decidir la manera más adecuada de dar efectividad a los mismos, sin que para ello sea necesario, aunque sí posible, acudir a las normas concretas (plazos, supuestos de publicidad, procedimiento negociado, prohibiciones de contratar, etc.) que contiene la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas..."
Por otra parte, en el propio cuerpo del TRLCAP se regulan los distintos tipos y procedimientos de contratación (artículo 73 y ss.) La manera de cumplir los principios de publicidad y concurrencia es diferente en cada uno de los tres procedimientos existentes. En el procedimiento negociado se limita la publicidad y las posibilidades de concurrencia de manera extrema, ya que cuando se utilice el procedimiento negociado será necesario solicitar la oferta de empresas capacitadas para la realización del objeto del contrato, sin que su número sea inferior a tres, siempre que ello sea posible, fijando con la seleccionada el precio del mismo y dejando constancia de todo ello en el expediente (artículo 92 TRLCAP).
En concreto, los artículos 182 y 210 del TRLCAP regulan los supuestos de admisibilidad de los procedimientos negociados sin publicidad a cuya aplicación analógica se ha recurrido en este caso debido a la novedad, especificidad y magnitud del proyecto de organización de la carrera automovilística "Bilbao Urban Circuit".
Los nueve casos afectados por el primer párrafo de la opinión pueden considerarse incluidos en alguno de los supuestos de dicha regulación, y, señaladamente los siguientes:
– Instalación eléctrica general.
* La ejecución de la instalación eléctrica hacía necesario intervenir en la red general municipal para disponer de una instalación suficientemente preparada a nivel municipal. Por ello, se recurrió a la empresa adjudicataria del alumbrado público municipal, entendiendo la contratación de este servicio como una ampliación del adjudicado por el Ayuntamiento; debido a la especificidad técnica del proyecto, era obligado contar con dicho adjudicatario.
– Cobertura asistencia sanitaria.
* En este caso se recurrió a una entidad con una acreditada trayectoria de colaboración en eventos automovilísticos.
– Ropa deportiva promocional.
* Por motivos de urgencia se decidió contar con una empresa de reconocida solvencia en el diseño y confección de ropa deportiva de calidad, por entender que era la única que podía garantizar tanto la calidad del equipamiento como su plazo de entrega.
– La especificidad técnica y la urgencia fueron las razones para recurrir al proveedor de tapones para los oídos, siguiendo, además, las indicaciones de otras entidades gestoras de eventos similares.
– Así mismo, la perentoriedad de los plazos y la complejidad del servicio fueron los motivos que impulsaron las contrataciones de los servicios restauración en circuito y de los servicios de telefonía.
– En el resto de los casos, las motivaciones fueron similares a las ya descritas.
ALEGACIÓN SOBRE EL APARTADO II. OPINIÓN; II.1. OPINIÓN SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE LEGALIDAD. NÚMERO 2.
De acuerdo con el Informe de Fiscalización, se han realizado tres adjudicaciones superiores a 236 miles de euros, por un importe total de 3.542 miles de euros sin que mediara publicación en el DOUE. La publicidad se ha realizado en dos periódicos. Se señala que en los pliegos no aparece presupuesto máximo de licitación, y que se incluyen criterios basados en la solvencia y experiencia de los proveedores.
Las citadas tres adjudicaciones serían las correspondientes a:
– Construcción de líneas de protección.
– Gradas.
– Montaje de boxes.
Al respecto de la opinión mantenida sobre estos extremos, vertimos las siguientes alegaciones:
Calificación como contrato de obra de la construcción de las líneas de protección.
La adjudicación del contrato de obra para la construcción de las líneas de protección fue llevada a cabo por parte de Promobisa, por lo que, y con el permiso de esta empresa, reproducimos a continuación sus alegaciones al respecto.
Esta adjudicación fue realizada mediante concurso público, para el que se publicaron anuncios en dos periódicos de gran difusión. Concurrieron siete licitadores. No se envió publicación al DOUE ni se elaboraron los pliegos de cláusulas particulares por entender que se trataba de la adjudicación de un contrato de obras y ser el tipo de licitación de 2.301.859,70 euros (incluyendo el IVA) Por tanto, el tipo era inferior a la suma que establecía el artículo 2 del TRLCAP vigente en el momento de poner en marcha el concurso para determinar el sometimiento de la actividad adjudicadora a las prescripciones del citado texto legal.
Entendemos que para calificar adecuadamente el contrato, debemos partir del texto del TRLCAP y en concreto de los artículos 120 y 172 a cuyo texto nos remitimos en aras a la mayor concisión del informe.
Justificación de la calificación como contrato de obras.
La ley califica como contratos de obras las construcciones de bienes inmuebles.
Una primera dificultad que se puede alegar para considerar que no es un contrato de obras es que la ley habla de la construcción de bienes que tengan "naturaleza inmueble". La definición de bienes inmuebles (ver nota 1 al final del documento) contempla las "tierras, edificios, caminos, construcciones y minas, junto con los adornos o artefactos incorporados, así como los derechos a los cuales atribuye la ley esta consideración". Por tanto, lo que forma parte, lo que se incorpora al inmueble, tiene esta consideración.
Es obvio que la calificación como mueble o inmueble de un bien es cada vez más compleja. En el caso de esta adjudicación, es claro que las líneas de protección, especialmente la primera de ellas, que es la de mayor peso económico (ver nota 2 al final del documento), se incorporan al circuito, es decir, al trazado que delimitan y que sirva de vía para los vehículos participantes.
En el momento en el que el circuito se realiza, las líneas de protección tienen el mismo carácter inmueble que la calzada por la discurre la carrera, pues es la unión de ambos elementos la que determina e identifica la existencia del circuito urbano.
Guiados por el criterio de movilidad de los bienes, es claro que, en última instancia, la inmensa mayoría de los bienes serían susceptible de traslado, se pueden mover, pueden tener la consideración, por tanto, de muebles. Por ello, entendemos que debe atenderse fundamentalmente al destino de los bloques de protección y a la razón de su encargo (ser parte del circuito) más que al hecho accesorio de que se puedan trasladar.
Naturaleza de los trabajos.
El propio TRLCAP entiende que también las actuaciones de corrección del impacto ambiental o las actuaciones urbanísticas pueden tener la consideración de contratos de obras.
Esta previsión refuerza nuestro argumento de que la calificación debe realizarse atendiendo al destino de los bloques y a la razón de su encargo. La instalación de los bloques no deja de ser una actuación urbanística dirigida a configurar en condiciones de seguridad el trazado del circuito urbano en la ciudad, es una intervención directa sobre elementos urbanos y tiene el carácter de permanente mientras cumple su finalidad.
Algo similar ocurre en este caso, en el que, insistimos, lo más relevante es la función de la construcción adjudicada en la globalidad del circuito. Las líneas de protección forman parte del circuito y, por lo tanto, de la ciudad con la misma consistencia con la que puede ser parte de la ciudad el espacio delimitado por una rotonda, un bordillo de delimitación de un carril para bicicletas o autobuses o las paredes que limitan un solar en el que se realizan obras.
Ejemplos de contratación administrativa.
Sin realizar una labor exhaustiva de búsqueda de ejemplos similares aportamos anuncios de concursos de obras publicados en el BOE que pueden entenderse análogos al concurso de las líneas de protección, referidos en la mayoría de los casos a elementos de seguridad vial.
En conclusión, entendemos que existen razones de peso para considerar razonable la calificación de la adjudicación de las líneas de protección como contrato de obras por las siguientes razones:
– Las barreras de protección son un elemento urbanístico, con vocación de permanencia para servir a su finalidad. El hecho de que puedan o no ser trasladadas es accesorio y sería el hecho de su movilidad, en todo caso, un beneficio debido a la técnica que no desnaturaliza su esencia.
– Las barreras de protección son un elemento constitutivo del circuito urbano, que debe considerarse, sin duda, como inmueble.
En cualquier caso, la publicación en los dos periódicos de mayor difusión es suficiente garantía de publicidad y concurrencia, por lo que con ello se da cumplimiento del espíritu de la Ley; es más que probable que la publicación en Diarios Oficiales no hubiera dado lugar a una mayor concurrencia. Por otra parte, el citado concurso dispuso de un detallado pliego de condiciones económico-administrativas para regular el proceso de adjudicación y ejecución de las obras.
Por último, interesa señalar que el importe conjunto de las tres adjudicaciones citadas, cuya naturaleza de obras no se cuestiona en la urbanización fase 1 y urbanización fase 2, se recoge en el apartado III. 1. Gastos contabilizados por el BUC bajo el epígrafe común de "obras de infraestructura", lo que implícitamente admite la naturaleza y calificación de obras de la adjudicación de la construcción de las líneas de protección, por lo que entendemos que por coherencia con este hecho, nuestra alegación debe admitirse.
ALEGACIÓN SOBRE EL APARTADO II. OPINIÓN; II. 2. OPINIÓN SOBRE LAS CUENTAS.
De acuerdo con el número 1 de este apartado, gastos por importe de 564 miles de euros no han sido registrados en las cuentas de la sociedad, sino en las de Promobisa, cuando debieran haberse traspasado al BUC.
Tal como se señala en la alegación relativa a la introducción, las primeras actuaciones de Promobisa se realizan de manera autónoma, por lo que entendemos que es esa Sociedad a la que, en su caso, corresponde alegar sobre este extremo.
En el número 2, se recoge que se ha registrado como "cuentas a cobrar por IVA" un importe de 1.107 miles de euros, cuando de acuerdo con la Inspección de Hacienda de la DFB sería abonable un importe de 1.052 miles de euros. En este caso, a la hora de emitir la opinión no se ha tenido en cuenta el aspecto fundamental de las fechas. Así, basta con considerar que en la fecha de formulación de las cuentas anuales por los administradores (13 de marzo de 2006) nada hacía pensar que la cuenta a cobrar a la Hacienda Foral en concepto de IVA podría verse minorada por una actuación inspectora futura (17 de mayo de 2006). Igualmente, el informe de los auditores de la Sociedad, emitido el 14 de marzo de 2006, no hacía ninguna mención a esa posible minoración. Por tanto, ha sido ya en 2006 cuando la Sociedad ha registrado como gasto los 55 miles de euros de diferencia, habiendo cobrado por parte de Hacienda Foral la cantidad de 1.052 miles de euros el 22 de junio de 2006.
Por último, respecto al contenido del número 3, relativo a la imputación al Ayuntamiento del importe de los 150 miles de euros del coste de no ejecución de la carrera en futuros ejercicios, cabe decir que éste, el Ayuntamiento, no es parte del contrato de 10 de enero de 2005 que recoge y regula el acuerdo para la celebración de la prueba automovilística en Bilbao. Es erróneo, por tanto, referirse al "contrato firmado entre Promobisa y el Ayuntamiento por un lado y RPM y RST por otro". Ni el Ayuntamiento ni RST son parte del contrato. El Ayuntamiento actúa a través de Promobisa, pero esta Sociedad tiene personalidad jurídica plena y sus actos no pueden imputarse a otro ente que no sea él mismo. Por otra parte, de la lectura del contrato se desprende, sin duda, que RST es sólo un testigo cualificado del acuerdo, por los intereses que lógicamente tiene en la prueba, como titular de la misma.
La cláusula sexta regula las indemnizaciones por la no celebración del evento y en ella, en lugar de citarse al organizador local como responsable del abono de la indemnización, se hace expresa mención al Ayuntamiento de Bilbao.
Siendo así la literalidad del contrato, entendemos que ello se debería, en todo caso, a una imprecisión en la redacción, ya que al no ser como tal parte del contrato el Ayuntamiento de Bilbao, no puede éste resultar obligado.
El sentido de citar expresamente al Ayuntamiento deriva de que, en primera instancia, la celebración y continuidad o no de la carrera depende de que éste autorice el uso de la vía pública para ello, así como de que conceda todas las autorizaciones necesarias. En ese sentido la celebración o no puede entenderse imputable al Ayuntamiento y, por ello, dar lugar a la redacción de este párrafo, que, en nuestra opinión, no debe entenderse en el sentido de la opinión manifestada en el Informe de Fiscalización ya que no puede resultar obligado quién no es parte de una relación contractual. Formalmente, es imprescindible que la decisión sea adoptada por la parte vinculada por las obligaciones contractualmente adquiridas, es decir, por los órganos de administración del BUC.
ALEGACIONES EFECTUADAS POR LA SOCIEDAD DE PROMOCIÓN Y DESARROLLO DE BILBAO, S.A.– PROMOBISA
ALEGACIONES A LAS CONCLUSIONES DEL INFORME
ALEGACIÓN SOBRE EL APARTADO I. INTRODUCCIÓN
Los párrafos séptimo y octavo de la introducción afirman que el 10 de enero de 2005 el Ayuntamiento de Bilbao, a través de su sociedad pública Promobisa, firmó un contrato con RPM Racing y Renault Sport Technologies, SAS, así como que hasta el momento de la constitución del BUC, la organización del evento corrió a cargo de Promobisa.
Interesa aclarar que de la lectura del contrato de 10 de enero de 2005, se desprende con claridad que las partes firmantes son Promobisa y RPM, así como que Renault Sport Technologies, SAS actúa en calidad de testigo.
Respecto a las actuaciones previas a la constitución de BUC, S.L. se señala que Promobisa actuó en solitario en los inicios del proyecto, siendo más adelante cuando se decidió la creación de BUC, S.L. con participación de la DFB. Esta alegación se hace en atención a las que luego se realizan sobre el apartado II. 2. Opinión sobre las cuentas.
Por otra parte, existe un error material en la fecha del acuerdo de colaboración entre BUC y Promobisa (anteúltimo párrafo), que tuvo lugar el 6 de junio de 2005, tal como se recoge más adelante en el propio informe.
ALEGACIÓN SOBRE EL APARTADO II. OPINIÓN; II. 1. OPINIÓN SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE LEGALIDAD. NÚMERO 1.
De acuerdo con el Informe de Fiscalización, se han contratado servicios y suministros a 9 proveedores por importe de 1.403 miles de euros sin respetar los principios de publicidad y concurrencia.
La adjudicación de estos servicios y suministros fue llevada a cabo por parte de Bilbao Urban Circuit, S.L., por lo que, y con el permiso de esta empresa, reproducimos a continuación sus alegaciones al respecto.
Tal como se señala en los Resultados de la Fiscalización, la observancia de dichos principios de publicidad y concurrencia se preceptúa en la Disposición Adicional Sexta del TRLCAP. Sin embargo, esta Disposición no va más allá, quedando la concreción del cumplimiento de estas directrices en el ámbito de decisión de las empresas sometidas a él. Esta tesis es la misma que mantiene la Junta Consultiva de Contratación Administrativa (Informe 24/95):
"Sobre la sujeción a los indicados principios no pueden darse soluciones concretas pues será la propia Empresa la que deberá decidir la manera más adecuada de dar efectividad a los mismos, sin que para ello sea necesario, aunque sí posible, acudir a las normas concretas (plazos, supuestos de publicidad, procedimiento negociado, prohibiciones de contratar, etc.) que contiene la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas..."
Por otra parte, en el propio cuerpo del TRLCAP se regulan los distintos tipos y procedimientos de contratación (artículo 73 y ss.) La manera de cumplir los principios de publicidad y concurrencia es diferente en cada uno de los tres procedimientos existentes. En el procedimiento negociado se limita la publicidad y las posibilidades de concurrencia de manera extrema, ya que cuando se utilice el procedimiento negociado será necesario solicitar la oferta de empresas capacitadas para la realización del objeto del contrato, sin que su número sea inferior a tres, siempre que ello sea posible, fijando con la seleccionada el precio del mismo y dejando constancia de todo ello en el expediente (artículo 92 TRLCAP).
En concreto, los artículos 182 y 210 del TRLCAP regulan los supuestos de admisibilidad de los procedimientos negociados sin publicidad a cuya aplicación analógica se ha recurrido en este caso debido a la novedad, especificidad y magnitud del proyecto de organización de la carrera automovilística "Bilbao Urban Circuit".
Los nueve casos afectados por el primer párrafo de la opinión pueden considerarse incluidos en alguno de los supuestos de dicha regulación, y, señaladamente los siguientes:
– Instalación eléctrica general.
* La ejecución de la instalación eléctrica hacía necesario intervenir en la red general municipal para disponer de una instalación suficientemente preparada a nivel municipal. Por ello, se recurrió a la empresa adjudicataria del alumbrado público municipal, entendiendo la contratación de este servicio como una ampliación del adjudicado por el Ayuntamiento; debido a la especificidad técnica del proyecto, era obligado contar con dicho adjudicatario.
– Cobertura asistencia sanitaria.
* En este caso se recurrió a una entidad con una acreditada trayectoria de colaboración en eventos automovilísticos.
– Ropa deportiva promocional.
* Por motivos de urgencia se decidió contar con una empresa de reconocida solvencia en el diseño y confección de ropa deportiva de calidad, por entender que era la única que podía garantizar tanto la calidad del equipamiento como su plazo de entrega.
– La especificidad técnica y la urgencia fueron las razones para recurrir al proveedor de tapones para los oídos, siguiendo, además, las indicaciones de otras entidades gestoras de eventos similares.
– Así mismo, la perentoriedad de los plazos y la complejidad del servicio fueron los motivos que impulsaron las contrataciones de los servicios restauración en circuito y de los servicios de telefonía.
– En el resto de los casos, las motivaciones fueron similares a las ya descritas.
ALEGACIÓN SOBRE EL APARTADO II. OPINIÓN; II.1. OPINIÓN SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE LEGALIDAD. NÚMERO 2.
De acuerdo con el Informe de Fiscalización, se han realizado tres adjudicaciones superiores a 236 miles de euros, por un importe total de 3.542 miles de euros sin que mediara publicación en el DOUE. La publicidad se ha realizado en dos periódicos. Se señala que en los pliegos no aparece presupuesto máximo de licitación, y que se incluyen criterios basados en la solvencia y experiencia de los proveedores.
Las citadas tres adjudicaciones serían las correspondientes a:
– Construcción de líneas de protección.
– Gradas.
– Montaje de boxes.
Al respecto de la opinión mantenida sobre estos extremos, vertimos las siguientes alegaciones:
Calificación como contrato de obra de la construcción de las líneas de protección.
Esta adjudicación fue realizada mediante concurso público, para el que se publicaron anuncios en dos periódicos de gran difusión. Concurrieron siete licitadores. No se envió publicación al DOUE ni se elaboraron los pliegos de cláusulas particulares por entender que se trataba de la adjudicación de un contrato de obras y ser el tipo de licitación de 2.301.859,70 euros (incluyendo el IVA) Por tanto, el tipo era inferior a la suma que establecía el artículo 2 del TRLCAP vigente en el momento de poner en marcha el concurso para determinar el sometimiento de la actividad adjudicadora a las prescripciones del citado texto legal.
Entendemos que para calificar adecuadamente el contrato, debemos partir del texto del TRLCAP y en concreto de los artículos 120 y 172 a cuyo texto nos remitimos en aras a la mayor concisión del informe.
Justificación de la calificación como contrato de obras.
Esta adjudicación fue realizada mediante concurso público, para el que se publicaron anuncios en dos periódicos de gran difusión. Concurrieron siete licitadores. No se envió publicación al DOUE ni se elaboraron los pliegos de cláusulas particulares por entender que se trataba de la adjudicación de un contrato de obras y ser el tipo de licitación de 2.301.859,70 euros (incluyendo el IVA) Por tanto, el tipo era inferior a la suma que establecía el artículo 2 del TRLCAP vigente en el momento de poner en marcha el concurso para determinar el sometimiento de la actividad adjudicadora a las prescripciones del citado texto legal.
Entendemos que para calificar adecuadamente el contrato, debemos partir del texto del TRLCAP y en concreto de los artículos 120 y 172 a cuyo texto nos remitimos en aras a la mayor concisión del informe.
Justificación de la calificación como contrato de obras.
La ley califica como contratos de obras las construcciones de bienes inmuebles.
Una primera dificultad que se puede alegar para considerar que no es un contrato de obras es que la ley habla de la construcción de bienes que tengan "naturaleza inmueble". La definición de bienes inmuebles (ver nota 1 al final del documento) contempla las "tierras, edificios, caminos, construcciones y minas, junto con los adornos o artefactos incorporados, así como los derechos a los cuales atribuye la ley esta consideración". Por tanto, lo que forma parte, lo que se incorpora al inmueble, tiene esta consideración.
Es obvio que la calificación como mueble o inmueble de un bien es cada vez más compleja. En el caso de esta adjudicación, es claro que las líneas de protección, especialmente la primera de ellas, que es la de mayor peso económico (ver nota 2 al final del documento), se incorporan al circuito, es decir, al trazado que delimitan y que sirva de vía para los vehículos participantes. En el momento en el que el circuito se realiza, las líneas de protección tienen el mismo carácter inmueble que la calzada por la discurre la carrera, pues es la unión de ambos elementos la que determina e identifica la existencia del circuito urbano.
Guiados por el criterio de movilidad de los bienes, es claro que, en última instancia, la inmensa mayoría de los bienes serían susceptible de traslado, se pueden mover, pueden tener la consideración, por tanto, de muebles. Por ello, entendemos que debe atenderse fundamentalmente al destino de los bloques de protección y a la razón de su encargo (ser parte del circuito) más que al hecho accesorio de que se puedan trasladar.
Naturaleza de los trabajos.
El propio TRLCAP entiende que también las actuaciones de corrección del impacto ambiental o las actuaciones urbanísticas pueden tener la consideración de contratos de obras.
Esta previsión refuerza nuestro argumento de que la calificación debe realizarse atendiendo al destino de los bloques y a la razón de su encargo. La instalación de los bloques no deja de ser una actuación urbanística dirigida a configurar en condiciones de seguridad el trazado del circuito urbano en la ciudad, es una intervención directa sobre elementos urbanos y tiene el carácter de permanente mientras cumple su finalidad.
Algo similar ocurre en este caso, en el que, insistimos, lo más relevante es la función de la construcción adjudicada en la globalidad del circuito. Las líneas de protección forman parte del circuito y, por lo tanto, de la ciudad con la misma consistencia con la que puede ser parte de la ciudad el espacio delimitado por una rotonda, un bordillo de delimitación de un carril para bicicletas o autobuses o las paredes que limitan un solar en el que se realizan obras.
Ejemplos de contratación administrativa.
Sin realizar una labor exhaustiva de búsqueda de ejemplos similares aportamos anuncios de concursos de obras publicados en el BOE que pueden entenderse análogos al concurso de las líneas de protección, referidos en la mayoría de los casos a elementos de seguridad vial.
En conclusión, entendemos que existen razones de peso para considerar razonable la calificación de la adjudicación de las líneas de protección como contrato de obras por las siguientes razones:
– Las barreras de protección son un elemento urbanístico, con vocación de permanencia para servir a su finalidad. El hecho de que puedan o no ser trasladadas es accesorio y sería el hecho de su movilidad, en todo caso, un beneficio debido a la técnica que no desnaturaliza su esencia.
– Las barreras de protección son un elemento constitutivo del circuito urbano, que debe considerarse, sin duda, como inmueble.
– En la práctica habitual de la contratación administrativa se encuentran ejemplos de contratos de obras análogos al hecho que analizamos. En ellos se valora fundamentalmente el carácter de complementariedad de determinados elementos constructivos respecto a la vía o carretera en la que se ubican. En bastantes ocasiones, se trata de elementos de seguridad.
En cualquier caso, la publicación en los dos periódicos de mayor difusión es suficiente garantía de publicidad y concurrencia, por lo que con ello se da cumplimiento del espíritu de la Ley; es más que probable que la publicación en Diarios Oficiales no hubiera dado lugar a una mayor concurrencia. Por otra parte, el citado concurso dispuso de un detallado pliego de condiciones económico-administrativas para regular el proceso de adjudicación y ejecución de las obras.
Por último, interesa señalar que el importe conjunto de las tres adjudicaciones citadas, cuya naturaleza de obras no se cuestiona en la urbanización fase 1 y urbanización fase 2, se recoge en el apartado III. 1. Gastos contabilizados por el BUC bajo el epígrafe común de "obras de infraestructura", lo que implícitamente admite la naturaleza y calificación de obras de la adjudicación de la construcción de las líneas de protección, por lo que entendemos que por coherencia con este hecho, nuestra alegación debe admitirse.
ALEGACIÓN SOBRE EL APARTADO II. OPINIÓN; II. 2. OPINIÓN SOBRE LAS CUENTAS.
De acuerdo con el número 1 de este apartado, gastos por importe de 564 miles de euros no han sido registrados en las cuentas de la sociedad, sino en las de Promobisa, cuando debieran haberse traspasado al BUC.
Tal como se señala en la alegación relativa a la introducción, las primeras actuaciones de Promobisa se realizan de manera autónoma, sin que todavía haya conocimiento de la futura participación de la DFB ni de la eventual constitución de una sociedad participada por ambas partes. En los inicios del proyecto, éste estaba abierto a la participación de otras entidades, públicas o privadas.
Por ello, Promobisa dispone de autonomía de gestión para decidir aquellos gastos de la fase de lanzamiento que, como promotor principal del proyecto, debía asumir al 100% y no repercutirlos a la Sociedad a la que inicialmente se unió la DFB, pero que podía haber contado también con otros socios de carácter público o privado.
Vincular el posible traspaso de estos gastos al BUC con el traspaso de los ingresos por la venta de entradas carece de fundamento sólido. En el caso de los gastos objeto de alegación estamos ante gastos de lanzamiento del proyecto y, en cambio, los ingresos por la venta de entradas están en íntima relación con la ejecución del objeto propio de BUC, esto es, con la actividad principal del espectáculo celebrado.
Por último, respecto al contenido del número 3, relativo a la imputación al Ayuntamiento del importe de los 150 miles de euros del coste de no ejecución de la carrera en futuros ejercicios, cabe decir que éste, el Ayuntamiento, no es parte del contrato de 10 de enero de 2005 que recoge y regula el acuerdo para la celebración de la prueba automovilística en Bilbao. Es erróneo, por tanto, referirse al "contrato firmado entre Promobisa y el Ayuntamiento por un lado y RPM y RST por otro". Ni el Ayuntamiento ni RST son parte del contrato. El Ayuntamiento actúa a través de Promobisa, pero esta Sociedad tiene personalidad jurídica plena y sus actos no pueden imputarse a otro ente que no sea él mismo. Por otra parte, de la lectura del contrato se desprende, sin duda, que RST es sólo un testigo cualificado del acuerdo, por los intereses que lógicamente tiene en la prueba, como titular de la misma.
La cláusula sexta regula las indemnizaciones por la no celebración del evento y en ella, en lugar de citarse al organizador local como responsable del abono de la indemnización, se hace expresa mención al Ayuntamiento de Bilbao. Siendo así la literalidad del contrato, entendemos que ello se debe a una imprecisión en la redacción, ya que al no ser como tal parte del contrato el Ayuntamiento de Bilbao, no puede éste resultar obligado.
El sentido de citar expresamente al Ayuntamiento deriva de que, en primera instancia, la celebración y continuidad o no de la carrera depende de que éste autorice el uso de la vía pública para ello, así como de que conceda todas las autorizaciones necesarias. En ese sentido la celebración o no puede entenderse imputable al Ayuntamiento y, por ello, dar lugar a la redacción de este párrafo, que, en nuestra opinión, no debe entenderse en el sentido de la opinión manifestada en el Informe de Fiscalización ya que no puede resultar obligado quién no es parte de una relación contractual. Formalmente, es imprescindible que la decisión sea adoptada por la parte vinculada por las obligaciones contractualmente adquiridas, es decir, por los órganos de administración del BUC.
NOTAS DEL TRIBUNAL VASCO DE CUENTAS PÚBLICAS.
Nota 1: Diccionario de la RAE. 22.ª edición
Nota 2: 993.422,75 euros sobre los 1.882.425,75 euros del total del presupuesto de ejecución material
