Un Plan Territorial Sectorial de Vivienda para Euskadi

Por qué Euskadi necesita llevar su política de vivienda al mapa

Euskadi ha promovido más de 108.000 viviendas protegidas desde 1983 y encabeza todos los indicadores de vivienda pública del Estado. Al mismo tiempo, sigue muy lejos de los países europeos que tomamos como referencia, y dispone de suelo calificado para más de 160.000 viviendas que no acaba de desarrollarse. Por eso vamos a redactar, por primera vez, un Plan Territorial Sectorial de Vivienda: el instrumento que decide qué suelo, en qué municipios y en qué orden. No corrige cuarenta años de política de vivienda; les da la dimensión territorial que necesitan para seguir creciendo.

1. De dónde venimos: tres décadas de esfuerzo sostenido

Euskadi ha desarrollado durante décadas una política pública de vivienda sostenida en el tiempo. Desde 1983 se han promovido más de 108.000 viviendas de protección oficial, aproximadamente el 30 % de todas las viviendas construidas en ese periodo. El resultado es un parque de más de 68.500 viviendas protegidas, de las que más de 30.000 lo son en alquiler.

Ese volumen no se explica sólo por el ritmo de construcción, sino por haber acertado con los instrumentos que preservan el esfuerzo a lo largo del tiempo:

• Las reservas de suelo para vivienda protegida más exigentes del Estado, fijadas por el marco legal urbanístico vasco.
• La promoción mediante derechos de superficie, iniciada en 1990, con plazos de retorno de hasta 75 años, que mantiene el suelo en manos pú
• La calificación permanente de la vivienda protegida, establecida en 2003, que impide su descalificación y su salida del parque protegido, frente a los modelos de calificación temporal predominantes en el resto del Estado.

De 108.000 a 68.500: una lección aprendida

La distancia entre las 108.000 viviendas promovidas y las 68.500 que hoy integran el parque protegido merece una explicación, porque forma parte de lo aprendido en estos años. Cerca de 40.000 viviendas salieron del parque protegido por una razón concreta: durante mucho tiempo la vivienda protegida tuvo calificación temporal. Cumplido el plazo, podía descalificarse y pasar al mercado libre. El esfuerzo público que había hecho posible esa vivienda se transfería entonces a un patrimonio privado, y la sociedad perdía para siempre una infraestructura que había pagado.

Euskadi corrigió ese error antes que nadie. El decreto de 2003 estableció la calificación permanente, y la Ley 3/2015 la consolidó con rango legal. Desde entonces, cada vivienda protegida que se promueve en Euskadi lo es para siempre. Varias comunidades autónomas mantienen todavía hoy modelos de calificación temporal, pese a que su efecto sobre la sostenibilidad del parque público está sobradamente demostrado.

A la corrección se ha sumado, en los últimos años, un trabajo de reparación: la recuperación de parte de aquellas viviendas descalificadas mediante mecanismos como la transmisión de derechos de superficie. No es posible deshacer lo perdido, pero sí recuperar una porción y, sobre todo, garantizar que no vuelva a ocurrir. La vivienda protegida es una infraestructura social de primer orden, y como toda infraestructura exige mantenimiento y reglas que la protejan del paso del tiempo.

Sobre esa trayectoria se han ido asentando los hitos que configuran el marco actual: la Ley 3/2015, que convirtió el acceso a una vivienda digna y adecuada en un derecho subjetivo exigible; el Pacto Social por la Vivienda 2022-2036; los sucesivos Planes Directores de Vivienda, hasta el vigente 2025-2027; la actividad de Alokabide como operador público de alquiler; y, más recientemente, la Ley 6/2025 de medidas urgentes en materia de vivienda, suelo y urbanismo.

El resultado es una posición de liderazgo dentro del Estado que conviene enunciar con datos:

Indicador	Euskadi	España
Vivienda protegida sobre el total terminado (2016-2025)	26,9 %	11,4 %
Viviendas de titularidad pública por 1.000 habitantes (2021)	17,76	5,25
Alquiler social sobre el total de vivienda principal	3,40 %	1,03 %
Peso sobre el parque público de vivienda del Estado	15,6 %	100 %

En la última década, la vivienda protegida ha supuesto el 26,9 % de toda la vivienda terminada en Euskadi, frente al 21,3 % de la Comunidad de Madrid y al 11,4 % del conjunto del Estado. Euskadi es, además, la comunidad con más viviendas de titularidad pública por habitante —17,76 por cada 1.000, más del triple de la media estatal— y concentra el 15,6 % de todo el parque público del Estado siendo el 4,7 % de su población.

2. Dónde está hoy el límite

Este balance convive con una presión sobre el acceso a la vivienda que ha crecido con rapidez. No lo señalamos para relativizar lo hecho, sino porque marca con precisión dónde está hoy el límite de lo que podemos conseguir con los instrumentos actuales:

• La vivienda ha pasado de ser el segundo problema social señalado por el 14 % de la ciudadanía en 2018 a ser el primero, señalado por el 57 %, en 2026.
• La demanda registrada en Etxebide prácticamente se ha duplicado en diez años: de 54.042 expedientes en 2014 a 872 en 2024. El 83 % de quienes solicitan declara ingresos insuficientes o nulos.
• Entre 2011 y 2023 se formaron 838 nuevos hogares y se terminaron 58.382 viviendas: 1,21 hogares por cada vivienda construida.
• Los alquileres han subido 31,4 puntos entre 2016 y 2024, por encima del IPC (24,2 puntos), con Araba/Álava a la cabeza (41,8).

Una sociedad de propietarios

A este cuadro hay que añadir un rasgo estructural que conviene decir en voz alta, aunque resulte incómodo: Euskadi es la comunidad autónoma con mayor peso de la vivienda en propiedad de todo el Estado. Según el Censo de 2021, el 83,8 % de las viviendas están ocupadas por sus propietarios, frente a una media estatal del 75,5 %.

Ese dato explica muchas cosas. Explica por qué el parque de alquiler asequible ha tardado en crecer aquí pese a un esfuerzo público sostenido, y por qué las políticas de alquiler trabajan en Euskadi a contracorriente de una cultura residencial muy arraigada y de una estructura de mercado consolidada durante generaciones. Y explica, sobre todo, por qué el giro hacia un parque estable de alquiler asequible no puede apoyarse en programas coyunturales: necesita instrumentos estructurales, capaces de operar durante décadas. La calificación permanente y los derechos de superficie fueron dos de ellos. La planificación territorial es el tercero, y es el que falta.

 

Suelo calificado que no llega a desarrollarse

El factor limitante de la política vasca de vivienda no es hoy la norma, ni el compromiso presupuestario, ni siquiera el volumen de suelo reservado. El diagnóstico de la propia Ley 6/2025 lo expresa con claridad: Euskadi dispone de suelo calificado con capacidad para más de 160.000 viviendas, de las cuales unas 75.000 serían protegidas, y una parte relevante de ese suelo permanece sin desarrollar por razones urbanísticas, económicas y ambientales.

Ése es el punto exacto en el que un Plan Territorial Sectorial de Vivienda resulta necesario. No para reservar más suelo, sino para decidir cuál, dónde y en qué orden: qué ámbitos son viables, cuáles están bien conectados, dónde se concentra la necesidad y dónde debe concentrarse en consecuencia el esfuerzo inversor. La planificación territorial no sustituye al esfuerzo realizado: lo hace rendir.

3. Lo que confirma Viena

Hemos venido a Viena en el marco de la colaboración entre Alokabide y Wiener Wohnen, y la visita permite situar el recorrido vasco en su justa medida, sin autocomplacencia y sin falsa modestia.

Medido con el mismo criterio, el alquiler social representa en Euskadi el 3,40 % de la vivienda principal, frente al 1,03 % del conjunto del Estado. Somos, con diferencia, la comunidad que más lejos ha llegado. Y, al mismo tiempo, esa cifra está todavía muy por debajo de la media de la Unión Europea —en torno al 8 %— y a gran distancia de Austria y Dinamarca, por encima del 20 %, o de los Países Bajos, en el 29 %.

La pregunta pertinente no es por qué Euskadi no es Viena, sino qué ha hecho Viena que nosotros todavía no hemos hecho. Y la respuesta no está en el gasto ni en la voluntad política, que aquí no han faltado. Está en haber tratado el suelo como una política planificada a escala de ciudad y sostenida durante un siglo:

• Un fondo público de suelo. El wohnfonds_wien adquiere y reserva suelo para vivienda social desde 1984, y mantiene hoy una cartera del orden de 3,1 millones de metros cuadrados.
• Una categoría urbanística propia. Desde la reforma del código de la edificación de 2018, la calificación de vivienda subvencionada obliga a que dos tercios de la superficie residencial útil de los ámbitos de más de 5.000 m² se destinen a vivienda protegida, con una limitación de venta inscrita en el registro de la propiedad que garantiza su permanencia.
• Ambos instrumentos han sobrevivido a sucesivos gobiernos municipales, precisamente porque son planificación y no programa.

Tenemos ya la ley, el pacto, el plan director, el operador público y la calificación permanente. Tenemos incluso el suelo. Lo que no tenemos todavía es el instrumento que ordena ese suelo en el territorio con una mirada de quince años. Si Euskadi aspira a ser la Viena del Sur, el siguiente paso no es un programa más: es planificar.

4. Qué añade el PTSV a lo que ya tenemos

La política vasca de vivienda cuenta hoy con un marco normativo —la Ley 3/2015 y la Ley 6/2025— y con instrumentos programáticos —el Plan Director, los presupuestos, los convenios—. El PTSV aporta la dimensión territorial, con efectos que ningún otro instrumento puede producir:

Alcanza al planeamiento municipal. El PTSV permite trasladar al territorio una política pública sectorial con efectos vinculantes sobre el planeamiento urbanístico, dentro del marco de las Directrices de Ordenación Territorial y en coordinación con los Planes Territoriales Parciales. Esa capacidad de condicionar la localización, la cuantificación y la disponibilidad de suelo para vivienda protegida es lo que lo distingue de un instrumento programático.

Se integra en el sistema territorial vasco. No es un plan al margen de los Planes Territoriales Parciales ni una programación sectorial más. Forma parte del sistema de ordenación previsto en la Ley 4/1990 y desarrolla, para una materia concreta, las determinaciones de las DOT.

Desciende al mapa. Un plan director dice cuántas viviendas. Un plan territorial sectorial dice cuántas y dónde: qué suelo, en qué municipios, con qué criterios de localización, con qué accesibilidad. Con 160.000 viviendas de capacidad calificada y una parte sin desarrollar, ésa es exactamente la decisión pendiente.

Dura más que una legislatura. El horizonte previsto es de dieciséis años con seguimiento cuatrienal, en coherencia con el Modelo Territorial de las DOT. Es el marco estable donde encajarán los sucesivos planes directores.

Obliga a evaluar. El plan incorporará objetivos verificables, marco económico y sistema de indicadores. La contribución del territorio a las metas del Pacto Social —el 5 % de alquiler asequible y el 12 % de vivienda protegida permanente en 2036— pasa a ser medible ámbito por ámbito.

5. Las decisiones que el proceso debe resolver

El proceso participativo que ahora comienza no parte de una página en blanco, pero tampoco de un guion cerrado. Hay cinco decisiones que no son técnicas sino políticas, y que preferimos poner sobre la mesa desde el primer momento:

Primera: el alcance. El mandato de 1997 se refería a un plan de suelo para promoción pública. El contexto de 2026 permite ir más lejos: un plan que ordene también el parque existente, las 25.450 viviendas deshabitadas gestionables, la rehabilitación y el alquiler asequible. La diferencia entre ambas concepciones es la que separa un plan de suelo de un plan de vivienda.

Segunda: el grado de vinculación. Qué determinaciones serán vinculantes para el planeamiento municipal y cuáles orientativas. Es la cuestión más delicada, porque afecta directamente a la autonomía local y debe construirse con los ayuntamientos, no sobre ellos.

Tercera: la cuantificación. Las DOT de 2019 diseñaron la cuantificación residencial como mecanismo de contención de la artificialización del suelo. El PTSV debe aplicarla y, en un escenario de escasez de vivienda asequible, hacerla convivir con un suelo mínimo garantizado: la certeza de que en cada ámbito hay suelo suficiente y bien localizado para la vivienda protegida que se necesita. Compatibilizar sostenibilidad territorial y suficiencia residencial es el principal reto técnico del plan.

Cuarta: la localización. Dónde se sitúa la vivienda protegida determina si genera cohesión o segregación. El criterio de equidad, accesibilidad y cohesión social que exige la Ley 3/2015 debe traducirse en parámetros concretos, no en declaraciones de principio.

Quinta: la coordinación institucional. El PTSV puede ser el espacio donde el Gobierno Vasco, las diputaciones forales y los ayuntamientos planifiquen con criterios compartidos y objetivos territoriales comunes. Su elaboración es la oportunidad de alinear en una misma estrategia esfuerzos que hoy se despliegan en paralelo.

6. Los criterios con los que vamos a trabajar

Éstos son los criterios de partida con los que el Departamento aborda la redacción del plan. No prejuzgan su contenido, que está por escribir, pero sí enmarcan el trabajo que comienza:

1. Desarrollar el mandato de las DOT. Dotamos a Euskadi de su Plan Territorial Sectorial de Vivienda, previsto en las DOT de 1997 y precisado en las de 2019, y asumimos el compromiso de imprimir a su tramitación una continuidad que vaya más allá del calendario de una legislatura.
2. Un plan de vivienda, no sólo de suelo. Ordenará tanto las necesidades de suelo para la construcción de vivienda protegida como la movilización del parque existente: rehabilitación, regeneración urbana y activación de vivienda vacía.
3. El alquiler asequible como eje. Orientará preferentemente el suelo y los ámbitos que identifique hacia la vivienda protegida en régimen de alquiler asequible, en coherencia con la meta del Pacto Social de alcanzar el 5 % de las viviendas principales en 2036. Fijará porcentajes mínimos de vivienda protegida destinada al alquiler y establecerá garantías de permanencia que aseguren su afectación a largo plazo.
4. Cuantificación con suelo mínimo garantizado. Cuantificará las necesidades de vivienda de protección pública por municipio, conforme al artículo 13 de las DOT, estableciendo los criterios para su localización y los parámetros a tener en cuenta por el planeamiento municipal, a efectos de asegurar la disponibilidad del suelo necesario.
5. Priorización territorial del esfuerzo pú Establecerá criterios para concentrar el esfuerzo inversor y de gestión allí donde resulta más necesario y más eficaz, atendiendo a la necesidad acreditada, a la viabilidad de los ámbitos y a su accesibilidad.
6. Vinculación proporcionada y respeto a la autonomía municipal. Definirá con claridad qué determinaciones son vinculantes —criterios de localización, reservas y parámetros mínimos— y cuáles orientativas, y elaborará sus fichas municipales y de área funcional en contraste directo con los ayuntamientos implicados.
7. Localización cohesionadora. La vivienda protegida se situará prioritariamente en suelo ya artificializado y en la ciudad existente, así como en ámbitos de nuevo desarrollo con accesibilidad efectiva al transporte público, a los equipamientos y al empleo.
8. Desbloqueo del suelo ya calificado. Identificará las causas por las que una parte de los suelos calificados no llega a desarrollarse y propondrá criterios territoriales para su activación, en coherencia con los instrumentos de la Ley 6/2025.
9. Evaluación y rendición de cuentas. Incorporará un sistema de indicadores públicos y una revisión cuatrienal, y compareceremos anualmente ante el Parlamento Vasco para informar de su grado de cumplimiento.
10. Participación real. El Programa de Participación Pública garantizará la intervención de ayuntamientos, EUDEL, diputaciones forales, agentes sociales, tercer sector, promotores y ciudadanía, en euskera y castellano, en todas las fases del proceso.
11. El proceso y su calendario

La tramitación consta de seis fases, alternando redacción y participación:

Fase	Contenido	Participación y tramitación
A	Programa de Participación Pública, Avance del PTSV y Documento Inicial Estratégico	—
B	Tramitación del Avance	Sugerencias de las administraciones (2 meses), Documento de Alcance ambiental (3 meses), reuniones sectoriales y territoriales
C	Documento de Aprobación Inicial y Estudio Ambiental Estratégico	—
D	Tramitación de la Aprobación Inicial	Informe de la COTPV, exposición pública y audiencia (45 días), consulta ambiental (45 días), reuniones territoriales
E	Aprobación Provisional	Informe de la COTPV y Declaración Ambiental Estratégica
F	Documento Final	Aprobación por el Consejo de Gobierno y publicación

El contrato fija un plazo máximo de doce meses de trabajo efectivo del equipo redactor, al que se suman los periodos de consulta, participación y tramitación ambiental. La asistencia técnica que acompañará al Departamento en el contraste público y participativo del plan está ya adjudicada.

Conviene decirlo con claridad: la tramitación del plan excederá previsiblemente esta legislatura, con un horizonte de aprobación definitiva en torno a 2030. Lo que esta legislatura puede y debe entregar es el Avance, el debate público sobre sus alternativas y, si el calendario acompaña, el documento de aprobación inicial.

8. Por qué lo explicamos ahora

Hemos pedido comparecer ante el Parlamento Vasco, a petición propia, para exponer estas bases al comienzo del recorrido, cuando el plan está todavía por escribir. Y las hacemos públicas al mismo tiempo, porque un instrumento llamado a orientar el planeamiento municipal durante década y media debe ser conocido, discutido y comprendido mucho antes de estar terminado.

Podríamos haber presentado el plan una vez redactado, con el documento cerrado y las decisiones ya tomadas. Preferimos explicar antes los criterios con los que vamos a trabajar, cuando todavía pueden recogerse aportaciones y cuando el debate público sobre la vivienda en Euskadi puede enriquecer el resultado. Volveremos a comparecer con el Avance ya redactado, antes de fijar los criterios del documento de aprobación inicial: es el momento en que las aportaciones recibidas pueden incorporarse al trabajo con mayor eficacia.

El Plan Territorial Sectorial de Vivienda no corrige el rumbo de cuarenta años de política vasca de vivienda: le da la dimensión territorial que necesita para seguir creciendo. Es la herramienta que convierte 108.000 viviendas promovidas y 160.000 de capacidad calificada en un mapa con prioridades, plazos y responsabilidades. El objetivo último es sencillo de enunciar: que en Euskadi haya suelo suficiente, bien localizado y destinado de forma estable a que la gente pueda vivir donde vive su vida.

 

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