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N.º 15, viernes 23 de enero de 2004
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Disposiciones Generales
Comisión Arbitral
418
RESOLUCIÓN 4/2003, de 6 de octubre, adoptada por el Pleno de la Comisión Arbitral, en el conflicto positivo de competencia promovido por el Gobierno Vasco en relación a las actuaciones encaminadas a la instalación de Cámaras de Televisión en Carretera Nacional N.622 y tendido de fibra óptica por parte de la Diputación Foral de Álava.
En la ciudad de Vitoria a 6 de octubre del 2003, el Pleno de la Comisión Arbitral (en adelante, la Comisión), formada por el Presidente Sr. Don Manuel María Zorrilla Ruiz y los vocales Srs. don Mario Fernández Pelaz, don Edorta Cobreros Mendazona, don Fernando Campo Antoñanzas y don Andrés Urrutia Badiola, ha pronunciado la siguiente:
RESOLUCIÓN
En el conflicto positivo de competencia que sobre las actuaciones encaminadas a la instalación de Cámaras de Televisión en la Carretera Nacional N-622 y tendido de fibra óptica por parte de la Diputación Foral de Álava, ha promovido en el Gobierno Vasco frente a la Institución del Territorio Histórico, la Comisión ha dictado la presente resolución siendo Ponente el Sr. Vocal don Fernando Campo Antoñanzas quien expresa el criterio de la Comisión.
ANTECEDENTES DE HECHO
Primero.– El pasado 16 de octubre del año 2002 el Director de Obras Públicas de la Diputación Foral de Álava dirige comunicación escrita al Sr. Consejero de Industria y Comercio y Turismo del Gobierno Vasco por la que se comunica la adjudicación a una U.T.E., concretamente la constituida por las mercantiles Etra Norte S.A. y Electronic Trafic S.A., de un contrato para la: "Instalación de dos Cámaras de televisión en la carretera N-622, salida Sur del túnel de Aiurdin y enlace de Echávarri-Viña".
Asimismo, continúa la comunicación, la mencionada U.T.E. procederá a iniciar la instalación del tendido de fibra óptica para crear una red TCP/IP desde el punto kilométrico 15+770, salida sur del túnel de Aiurdin, hasta la sala de control de la Diputación Foral de Álava.
Tal comunicación se realizó en virtud del convenio de cooperación entre Gobierno Vasco y la Diputación Foral de Álava, de fecha 14 de octubre de 1992, relativo a la cooperación entre ambas administraciones para la instalación de canalizaciones en carreteras y autovías del Territorio Histórico de Álava.
Segundo.– El pasado 7 de Noviembre del año 2002 la Dirección de Patrimonio y Contratación del Departamento de Hacienda y Administración Pública del Gobierno Vasco dirigió comunicación escrita al Director de Obras Públicas y Urbanismo de la Diputación Foral de Álava por la que, tras fundamentar su postura, comunicó a la Administración Foral que no era admisible para el gobierno la realización por parte de la Diputación en elementos de su propiedad, la instalación a la que se hacía referencia en el escrito referenciado en la primera narración fáctica de esta resolución, se les instaba por parte del Gobierno a que paralicen la misma hasta que el órgano competente, la Comisión Arbitral, no se pronuncie al respecto.
Tercero.– Con fecha 18 de noviembre del año 2002, el Director de Obras Públicas de la Diputación Foral de Álava dirige comunicación escrita al Director de Patrimonio y Contratación del Gobierno Vasco por la que se comunicaba que las obras que tenían por objeto instalar las cámaras de video, así como el tendido de la fibra óptica, ya anunciados tenían la finalidad de posibilitar: "las funciones de cuenteo de vehículos, puesta en funcionamiento de estaciones meteorológicas, así como elemento de control de la seguridad vial en los túneles, como es el caso de Aiurdin, todo ello de plena y completa competencia de la Diputación Foral de Álava".
Asimismo, en la referida comunicación, se hacía saber que la Diputación comunicante no compartía el criterio manifestado por el Gobierno al entender que el tendido de fibra óptica se iba a realizar por un tubo dedicado en exclusividad a los servicios de tráfico adscritos al Departamento de Interior del Gobierno Vasco.
Por último la Administración Foral comunicaba que la canalización que se pretende tiene como finalidad la de dotar a las carreteras de la Red Foral de Álava de aquellos elementos que permitan gestionar de forma eficaz la seguridad de circulación con todos aquellos medios que las nuevas tecnologías van propiciando, señalando, finalmente, en caso de entender la Administración Autonómica que existe una invasión de competencias articule ante la Comisión Arbitral el correspondiente conflicto si lo estima oportuno.
Cuarto.– Con fecha 4 de diciembre del año 2002 el Gobierno Vasco comunica a la Excma. Diputación Foral de Álava, con la misma fecha de comunicación, el acuerdo del Consejo de Gobierno Vasco por el que se efectúa requerimiento al Consejo de Diputados de la Diputación Foral de Álava para que ponga fin a las actuaciones encaminadas a la instalación de cámaras de televisión en la carretera N-622 y tendido de fibra óptica a que se refieren las comunicaciones de fecha 16 de octubre y 18 de noviembre del mismo año 2002, efectuadas por el Director de Obras Públicas de la Diputación Foral de Álava y el Director de Patrimonio y Contratación de la misma Administración Foral.
Asimismo se comunicaba el acuerdo del Consejo de Gobierno que contenía la decisión de promover el conflicto de competencia ante la Comisión Arbitral en relación con las expresadas actuaciones de la Administración Foral Alavesa.
Con fecha 27 de diciembre del año 2002, el Diputado General de Álava contesta al requerimiento efectuado por el Gobierno en el sentido de inadmitir el requerimiento de incompetencia formulada por el Gobierno Vasco respecto a las actuaciones reseñadas en la parte expositiva del presente acuerdo ya que el mismo ha sido formulado extemporáneamente y comparecer ante la Comisión Arbitral en el supuesto de que el ejecutivo autónomo plantease conflicto de competencia ante la misma.
Quinto.– Con fecha 16 de enero del año 2003 tuvo entrada en esta Comisión Arbitral escrito promovido por los Servicios Jurídicos Centrales de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco por el que se promovía el presente conflicto positivo de competencia en el que tras relación fáctica y alegaciones en materia extemporaneidad, se plantea el fondo del asunto argumentado sobre la delimitación de competencias en materia de tráfico y carreteras entre Gobierno Vasco y la Diputación Foral de Álava haciendo especial mención a la competencia para la instalación y uso de video-cámaras y de cualquier otro medio del captación y reproducción de imágenes para el control, regulación, vigilancia y disciplina del tráfico.
Sexto.– Admitido a trámite el escrito de iniciación, se dio traslado de sus alegaciones a las Instituciones representativas de los tres Territorios Históricos, compareciendo con fecha 25 de marzo del año 2003 el Letrado Jefe de los Servicios de la Asesoría Jurídica de la Diputación Foral de Álava, en representación de la misma, que contraalegó a lo manifestado por el Gobierno haciendo un examen de carácter general acerca del régimen competencial del Gobierno Vasco y de las Diputaciones Forales en lo afectante al tráfico, circulación y seguridad vial, señalando expresamente el carácter de las competencias ejercidas por la Diputación Foral y, concluyendo, realizando un examen concreto respecto a la posibilidad de utilizar cámaras de televisión por parte de la Diputación Foral para el ejercicio de funciones distintas de las que en materia de tráfico corresponden al Gobierno Vasco.
Séptimo.– La Administración a cuya instancia se inició el presente conflicto positivo de competencia, solicitó, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 13/1994 de 30 de junio reguladora de esta Comisión, la suspensión de las actuaciones administrativas citadas que son objeto del presente conflicto.
A tales efectos la Comisión dio traslado a las partes para que alegasen lo que estimasen oportuno respecto a la suspensión solicitada, compareciendo la Administración Autónoma del País Vasco manifestando que a su instancia, ante la Sección Primera del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, se seguía procedimiento de Medidas Cautelares 153/03-1 que tenían por objeto la paralización las mismas actuaciones aquí afectadas y que la Jurisdicción Ordinaria entendía por haberse planteado, en pieza principal, una problemática de cuestión de legalidad sobre los mismos hechos objeto del presente conflicto.
Asimismo se aportó a las actuaciones Auto de fecha 10 de Marzo del año 2003 dictado por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, Sala de lo Contencioso Administrativo, en el que se acordaba haber lugar a la medida cautelar solicitada procediendo a ordenar el cese de la actividad llevado a cabo por la Administración demandada y que no es otra que las actuaciones objeto de la presente resolución desde la perspectiva del ámbito competencial.
En este estado de cosas la Comisión, el pasado 15 de mayo del año 2003, resolvió el incidente de la suspensión no accediendo a la misma ya que tal petición estaba amparada por la Jurisdicción Ordinaria todo ello sin perjuicio de lo que se resuelva en el conflicto positivo de competencias a que hace referencia esta resolución.
Octavo.– Concluido el período de alegaciones y sin apertura de fase probatoria, el asunto ha quedado pendiente de examen y resolución definitiva.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
I
Necesariamente ha de darse en primer lugar respuesta a la cuestión planteada de inadmisibilidad, por extemporánea, del presente conflicto positivo de competencia según se deduce del escrito de contra alegaciones planteado por la Diputación Foral de Álava.
A juicio de la Administración Foral el vicio de inadmisibilidad trae causa de haberse realizado de forma extemporánea el requerimiento de incompetencia efectuado por el Gobierno Vasco.
Efectivamente la literalidad de las fechas que obran en los documentos de intercomunicación entre ambas administraciones señalan que éstas se iniciaron el pasado 16 de Octubre a través de un escrito suscrito por el Director de Obras Públicas de la Diputación Foral de Álava y dirigido al Consejero de Industria del Gobierno Vasco.
A él le sigue un escrito de contestación de fecha 7 de noviembre del 2002 remitido por el Director de Patrimonio y Contratación del Gobierno Vasco y, por último, un escrito de fecha 18 de Noviembre del año 2002 remitido por el Director de Obras Públicas de la Diputación Foral de Álava al Director de Patrimonio y Contratación del Gobierno Vasco.
La literalidad de los plazos de comunicación, requerimiento y contestación que establece el artículo 58 de la Ley Reguladora de esta Comisión, nos informa que el requerimiento deberá formularse en los 20 días siguientes al de la publicación o notificación de la disposición, resolución o acto que se considere viciado de incompetencia, dirigiéndose al órgano ejecutivo superior de la Administración de la que éste haya emanado.
Si ello es así, entre la primera comunicación, 21 de octubre del año 2002 y el requerimiento efectuado por la Administración Autonómica, 4 de Diciembre del mismo año, ha superado con creces, los 20 días de previsión legal.
A ello cabe añadir la argumentación efectuada por la Administración Foral en el sentido de entender que la finalidad del acto cuyo ámbito competencia se pone en cuestión en estos momentos quedaba puesto de relevancia ya en la primera comunicación efectuada en octubre del año 2002.
A tenor de la interpretación, ya asentada en el seno de esta Comisión, cabe deducir que los plazos señalados en los artículos 58 y siguientes previos a la interposición de conflicto positivos de competencia, deben de entenderse que afectan a comunicaciones efectuadas por órganos de gobierno y no por órganos administrativos de inferior condición que la de aquellos.
A la luz de esta interpretación podemos constatar cómo el pasado 4 de diciembre se procede a comunicar a la Administración Foral el acuerdo de Consejo de Gobierno adoptado en su sesión de 3 de diciembre por el que se efectúa el requerimiento objeto de la presente litis, ante las manifestaciones efectuadas por la Administración Foral en su escrito de fecha 19 de noviembre, cumpliéndose de esta forma la previsión legal de plazos contemplada en el epígrafe primero del artículo 58 de la Ley Reguladora de esta Comisión.
El tracto sucesivo de comunicaciones, contestación de 27 de Diciembre por parte del Órgano Foral efectuada dentro del mes previsto por la Ley, y la interposición del conflicto positivo de competencias ante esta Comisión Arbitral, de fecha 16 de Enero por parte del Gobierno Vasco, cumplen la previsión de cómputo del artículo 59 de nuestra norma reguladora y cierran el ciclo previo a la tramitación en la sede de esta Comisión del Conflicto planteado que se entiende efectuado de forma correcta.
Por todo ello la presente resolución deberá de recoger en su parte dispositiva el rechazo de la petición formulada por la Administración Foral de entender interpuesto por parte el Gobierno Vasco de forma extemporánea el presente conflicto positivo de competencia.
II
El presente conflicto gira sobre una problemática de difícil concreción conceptual-finalista que requiere necesariamente un cuidadoso razonamiento para delimitar no solamente la concreción del ámbito competencial, de cuyo análisis no están exento ciertos aspectos semánticos, sino además el descubrimiento de la intencionalidad de determinadas actuaciones administrativas que deben abordarse necesariamente para delimitar en un sentido u en otro el ámbito competencia que a la luz del ordenamiento jurídico se establezca.
El presente conflicto está íntimamente interrelacionado con la resolución 1/03 de fecha 24 de febrero del año en curso de esta Comisión Arbitral dictada en el conflicto positivo de competencia que sobre el Decreto Foral del Consejo de Diputados de la Diputación Foral de Álava de 30 de julio del año 2002 promovió el Gobierno Vasco frente a la Institución del Territorio Histórico respecto al Control de la Red Viaria Foral y el Centro de Control de Carreteras.
Relación respecto al análisis del problema planteado pero no mimetismo respecto a la resolución adoptada, como pretende la Administración Autónoma, cabe señalar que, entre otros, la instalación de elementos de control de túneles prevista en el artículo 2.1 del Decreto Foral 46/2002 no fue objeto de controversia en el conflicto al que la resolución precitada hacia referencia sino que se centró, como no podía ser de otra forma, en los puntos señalados de controversia por las partes y que respecto al artículo de referencia 2.1 del Decreto, hacían mención a la señalización vertical fija y/o variable, postes de auxilio y socorro y semáforos.
III
El epígrafe octavo del artículo 7.º de la Ley de Territorios Históricos establece que los órganos forales de los Territorios Históricos tienen competencia exclusiva que ejercitarán de acuerdo con el régimen jurídico privativo de cada uno ellos, en la planificación, proyecto, construcción conservación, modificación, financiación, uso y explotación de carreteras y caminos.
Este ámbito competencial adjudicado a las Diputaciones Forales consta de la titularidad de dominio público y de la posesión-gravamen tal y como esta Comisión tuvo oportunidad de razonar en su resolución 1/03.
En todo caso del cúmulo de atribuciones otorgadas al Territorio Histórico queda fuera de toda duda que en las mismas no se comprenden incluidas las que atañen al tráfico y circulación de vehículos.
Respecto al Gobierno Vasco y en lo que concierne a la gestión de tráfico, asume una de las competencias recogidas bajo el paraguas de la denominada gestión de tráfico alcanzando actuaciones diversas encaminadas a la conservación de las condiciones de seguridad del propio tráfico así como paliar o reducir en cuanto sea posible el riesgo del propio tráfico como causante directo de daños en las personas y en los bienes.
Bajo este prisma competencial debemos necesariamente analizar el acto concreto sometido a controversia y que no es otro que la instalación por parte de la Diputación Foral de Álava de dos cámaras de televisión en la carretera N-622, salida sur del túnel de Aiurdin y enlace de Echávarri-Viña, así como el consiguiente tendido de fibra óptica que hagan viable la utilización de aquellos de los mencionados sistemas de reproducción visual.
Establecida la actuación administrativa en dichos términos podría encontrar cobertura legal, al menos en el caso del túnel, en el artículo 2.1 del Decreto Foral 46/02 del Consejo del Diputados de 30 de julio que regula el sistema de control de la red viaria foral y el centro de control de carreteras que establece como elemento integrante en el sistema de control "los elementos de control de túneles".
Parece por tanto que la materialización física de la instalación de la cámara podría estar bajo la cobertura del título competencial del ordenamiento jurídico vigente pero el análisis no debe de centrarse en estos términos, al menos no exclusivamente, y habrá que estar a la finalidad de la utilización de los medios por ver si de esa forma se quiebra el ámbito competencial entre las dos administraciones afectadas.
Y es en este punto de la discusión donde la misma se hace ciertamente más compleja ya que efectivamente la Administración Foral señala en su comunicación de fecha 16 de octubre que su actuación va encaminada a la instalación de las dos cámaras y en los dos puntos de referencia en la vial N-622, para añadir en la comunicación de fecha 18 de noviembre que dicha actuación tiene por finalidad el posibilitar las funciones de cuenteo de vehículos, puesta en funcionamiento de estaciones meteorológicas, así como elemento de control de la seguridad vial en los túneles, como en el caso de Aiurdin, entendiendo que todo ello está dentro de la plena y completa competencia de la Diputación Foral para, por último, concluir en su escrito de contra-alegaciones interpuesto ante esta Comisión que las Cámaras resultan muy útiles a fin de detectar el comportamiento de los vehículos en los accesos y salidas a las vías principales así como los nudos de comunicación en orden a introducir las mejoras pertinentes o efectuar una mejor planificación o en los lugares próximos aquellos en que la experiencia señala que es frecuente la existencia de desprendimientos de los taludes laterales, la formación de placas de hielo, el desprendimiento de carga de vehículos etc.
Efectivamente la reproducción objetiva de una realidad, por medio de una videocámara, aporta multitud de datos susceptibles de ser destinados en muy diversas finalidades.
Es cierto que la utilización del sentido común parece aconsejable que aquella administración que tiene competencia en el mantenimiento de las infraestructuras viales pueda tener una información permanente, por ejemplo, del estado físico de los túneles.
Pero esta resolución tiene por finalidad, desde la estricta perspectiva jurídica, dar contestación al problema planteado para lo que necesariamente se deberá de realizar el juicio de valor pertinente por ver la finalidad que la administración afectada ha manifestado respecto a la utilización de las videocámaras.
Y es en este aspecto donde la Diputación Foral de Álava manifiesta de forma indubitada que su pretensión a la hora de instalar los mecanismos de reproducción visual tienen por finalidad la posibilidad de, entre otros, el cuenteo de vehículos y la seguridad vial en los túneles.
IV
La Administración Foral centra su posicionamiento argumental en el dato de considerar que su ámbito competencial forma parte " del núcleo del régimen foral " al que se refiere el Tribunal Constitucional en las resoluciones que la parte cita, con ello, siguiendo su línea argumental, concluye que las diversas acciones concretas que configuran el concepto jurídico de tráfico pueden entrar en la gestión que, en dicha materia, le otorga el Ordenamiento Jurídico más allá de la "planificación, proyecto, construcción, conservación, modificación, financiación, uso y explotación de carreteras y caminos" términos que obedecen a la literalidad del artículo 7-a8 de la Ley de Territorios Históricos del Parlamento Vasco.
Es necesario recordar en este momento que a pesar de las diferentes intencionalidades que la Administración Foral ha dado para justificar la instalación de las cámaras de televisión, persiste, por no desmentida, aquella que hace referencia al propio control, gestión, regulación, vigilancia y/o disciplina de tráfico según se recoge en el escrito del Director de Obras Públicas de la Diputación Foral de Álava de fecha 18 de noviembre de 2002. En los escritos de parte la Administración Foral matiza la finalidad de su actuación incardinándola a fin de detectar el comportamiento de los vehículos en los accesos, nudos de comunicación etc. Pero en la misma determinación de su intencionalidad se ve implícita en primer lugar que no desiste de su intencionalidad primera y, en segundo lugar, a criterio de esta Comisión se sigue persistiendo en actuaciones directamente encardinables en materia de tráfico como son el control y la monitorización de los flujos circulatorios.
Para agotar y cerrar la línea argumental de la presente Resolución sólo cabe recordar la postura que ya en un anterior pronunciamiento tuvo esta Comisión la oportunidad de realizar en el sentido de determinar que en el ámbito competencial de tráfico corresponde a los Órganos Administrativos Comunes de la Comunidad Autónoma del País Vasco. En este sentido se razonaba que dicha administración asume, en lo que a la gestión de tráfico concierne, un haz de competencias que engendran actos administrativos encaminados a un objetivo doble, pretenden, de una parte, que el tráfico rodado conserve las condiciones de seguridad normalizada que neutralicen cualesquiera inconvenientes o entorpecimientos derivados del caos circulatorio, el ritmo exacerbado o la excesiva lentitud del tránsito vial y, por otra parte, impedir que los episodios del tráfico rodado causen daños inminente a la vida y la integridad física de quienes intervienen activamente en operaciones o atenten contra la indemnidad de las personas o bienes transportados a través de las vías públicas.
A este discurso, razonaba esta Comisión, se suma el argumento de que ninguna de las normas traslativas de competencias a los Territorios Históricos de la Comunidad menciona, expresa o tácitamente, una supuesta asignación de atribuciones en materia de gestión de tráfico vial, y sólo se hacen ecos de las que, por hipótesis, guardan conexión con el título deferente de las competencias que el ya citado artículo 7-a8 de la Ley de Territorios Históricos en anuncia exhaustivamente en cuanto a carreteras.
Es, por tanto, sobre la base de estos razonamientos por los que procede acoger las pretensiones deducidas en esta controversia por su promotor y, en consecuencia, formular los pronunciamientos adecuados a la satisfacción del interés por él alegado.
Por todo ello
LA COMISION RESUELVE
Que estimando íntegramente fundado el planteamiento del conflicto positivo de competencia cuyo conocimiento y decisión nos corresponde, y acogiendo las pretensiones que su promotor ejercita, debemos declarar y declaramos:
1.– Que el presente conflicto positivo de competencia ha sido planteado conforme a los plazos previstos en los artículos 58 y siguientes de la Ley Reguladora de esta Comisión Arbitral.
2.– Que la pretensión de la Diputación Foral de Álava de instalar en la instalación de dos cámaras de televisión en la carretera N-622, salida del Túnel de Aiurdin y enlace de Echávarri-Viña con la finalidad, entre otras, de realizar funciones de cuenteo de vehículos y de control de seguridad vial, vulnera la distribución de competencias asignadas a las Instituciones Comunes y Forales de la Comunidad Autónoma del País Vasco ya que las mismas pertenecen a la materia de gestión de tráfico y seguridad vial cuya titularidad de gestión corresponde al Gobierno Vasco.
3.– Que igual pronunciamiento merece la pretensión de la Diputación Foral de Álava de instalar el tendido de fibra óptica con finalidad contenida en el anterior pronunciamiento de la presente Resolución.
Así, por esta nuestra Resolución, que se notificará a los interesados en forma legal y se publicará en el Boletín Oficial del País Vasco y en el Boletín Oficial del Territorio Histórico de Álava, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
