Boletín Oficial del País Vasco

N.º 243, lunes 26 de diciembre de 2011

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DISPOSICIONES GENERALES

Comisión Arbitral

6204

DECISIÓN 2/2011, de 8 de noviembre de 2011, relativa a las cuestiones de competencia planteados por las Diputaciones Forales de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa en relación con el Proyecto de Ley de Cambio Climático.

En la ciudad de Vitoria-Gasteiz, a 8 de noviembre de dos mil once, el Pleno de la Comisión Arbitral, formado por el Presidente don Juan Luis Ibarra Robles y los vocales doña Asunta de la Herrán Unceta-Barrenechea, don Alberto López Basaguren, don Eduardo Vírgala Foruria, don Juan Ramón Guevara Saleta, don Andrés María Urrutia Badiola y don José Manuel Castells Arteche, ha pronunciado lo siguiente

DECISIÓN

En las cuestiones de competencia planteados por Diputaciones Forales de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa, en relación al Proyecto de Ley de Cambio Climático (en adelante PLCC) presentado en el Parlamento Vasco por el Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco, todo ello en base a lo dispuesto en la vigente Ley 13/1994, de 30 de junio, por la que se regula la Comisión Arbitral (en adelante LCA).

La Diputación Foral de Álava presenta cuestión de competencia (04/2011) en relación al artículo 29.1 y la disposición adicional duodécima del PLCC.

La Diputación Foral de Bizkaia presenta cuestión de competencia (05/2011) en relación al artículo 9, apartado 1, 2 y 4 letras c) y e); artículo 29 apartados 1 y 2; artículo 31 apartado 2 letra a), b), c), d), e), g) y disposición adicional duodécima (en adelante DA 12) del PLCC.

La Diputación Foral de Gipuzkoa presenta cuestión de competencia (06/2011) en relación con el artículo 29.1 y la disposición adicional duodécima del PLCC.

Ha sido ponente don Andrés María Urrutia Badiola, quien expresa el parecer del Pleno de la Comisión Arbitral.

ANTECEDENTES

1.º Promovidas tres cuestiones de competencia en plazo, una a razón de cada Diputación, por las Diputaciones de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa, en relación con diferentes artículos del PLCC y efectuada la comunicación de tal interposición a la Mesa del Parlamento Vasco, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 49 LCA, la Mesa ordenó su suspensión.

Posteriormente, y de conformidad con lo establecido en el artículo 25 LCA en conexión con los artículos 30 y 46 de la propia LCA, las Juntas Generales de Gipuzkoa comparecieron como parte y realizaron alegaciones en las tres cuestiones de competencia planteadas.

2.º De acuerdo con lo dispuesto en artículo 31 LCA, y previa audiencia de los comparecientes en las cuestiones de competencia planteadas, la Comisión Arbitral acordó su acumulación, en razón de que la identidad sustancial entre las tres cuestiones de competencia justifica la unidad de tramitación y decisión de las mismas, sin que se formulase oposición alguna a dichas acumulaciones por los personados en dichos procedimientos.

3.º Los argumentos que aduce la Diputación Foral de Álava son, de forma resumida, las siguientes: el PLCC, a través de su artículo 29 incide de forma significativa en los «sumideros de carbono», expresión que hoy en día, según los técnicos, ha de identificarse básicamente con los bosques y plantaciones forestales así como con los suelos forestales.

En concreto, el PLCC reserva al Gobierno Vasco el establecer reglamentariamente un sistema por el que el titular de una actividad de este tipo pueda adoptar distintas medidas, consistentes, entre otras, «en el mantenimiento o incremento del bosque autóctono, en la adaptación de técnicas silvícolas para la conservación de la biodiversidad...», potestad reglamentaria que la disposición adicional duodécima prevé que se ejerza «en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la presente Ley».

Es evidente que, de forma indebida, por vía reglamentaria y al socaire del ejercicio de sus competencias medioambientales y de la adopción de medidas para reducir la emisión de gases de efecto invernadero (cuya fuente principal de reducción, como es bien sabido, son las masas forestales) se pretende por el Ejecutivo Autónomo regular reglamentariamente actividades y materias que competen de forma exclusiva a los Territorios Históricos y sus Órganos Forales.

Previamente a ello, se alegan por la Diputación Foral de Álava los títulos competenciales que a ésta le corresponden en esta materia y que son básicamente el artículo 7.a.9 y el artículo 8.1 de la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos (en adelante LTH) en virtud de los cuales, la competencia exclusiva de la Diputación Foral de Álava en materia de montes resulta indiscutible, sin que se pueda alegar, tal y como razona la Diputación Foral de Álava, que el PLCC se basa en el artículo 11.1.a) del Estatuto de Autonomía del País Vasco (en adelante EAPV), sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.23.ª de la Constitución española, sin tener en cuenta a su vez la LTH y sin que el PLCC, a la luz de la Decisión 5/2003, de 3 de noviembre, de esta Comisión Arbitral, establezca disposición alguna que altere por medio de una ley sectorial como ésta, el contenido de la distribución competencial fijada por la LTH.

4.º Los argumentos de la Diputación Foral de Bizkaia, son más extensos e inciden no sólo en el artículo 29, apartados 1 y 2 del PLCC ya reseñados, sino además en los artículos 9 apartados 1, 2 y 4 letras c) y e); artículo 31 apartado 2 letras a), b), c), d), e), g) y DA 12.

Estos argumentos, tienen su base legal, a juicio de esta institución, en los siguientes preceptos:

a) El artículo 7.a.9, b.1 y c.3 y 4 que atribuyen competencias exclusivas en el caso del primero de ellos y de desarrollo y ejecución en los demás, en materias de montes y servicios forestales, conservación y mejora de los suelos agrícolas forestales, sanidad vegetal, administración de espacios naturales protegidos y defensa contra incendios a los Órganos Forales de los Territorios Históricos;

b) El hecho de que el PLCC al citar en su título competencial el artículo 11.1 EAPV olvida las competencias forestales de las Diputaciones, máxime cuando la expresión «sumidero de carbono» que utiliza en su artículo 2 aparece definida como: cualquier proceso, actividad o mecanismo que absorbe un gas de efecto invernadero de la atmósfera.

A continuación y en desarrollo de su argumentación, la Diputación Foral de Bizkaia identifica «sumideros de carbono» con «bosques», y cita el Protocolo de Kioto de la Convención Marco de las Naciones Unidas de 1997 sobre el Cambio Climático que en su artículo 2.º dispone en cuanto a las políticas en relación con los sumideros de carbono lo siguiente: protección y mejora de los sumideros y depósitos de los gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal, teniendo en cuenta sus compromisos en virtud de los acuerdos internacionales pertinentes sobre el medio ambiente; promoción de prácticas sostenibles de gestión forestal, la forestación y la reforestación.

c) Se transmutan así, según el Órgano foral del Territorio Histórico de Bizkaia, los montes como sumideros de carbono y se maximiza la competencia sobre estos últimos, olvidando las competencias que sobre los montes tienen los Órganos forales de los Territorios Históricos, todo ello justificado bajo el paraguas de una intervención administrativa transversal. Por último, insiste la representación de la Diputación Foral de Bizkaia que el PLCC olvida en sus artículos 9, 29, 31 y DA 12 que los sumideros de carbono, son precisamente los montes y les asigna un nuevo régimen jurídico, sin título competencial alguno.

Con carácter especial se cita lo relativo a la reforestación, competencia que de forma exclusiva, ha correspondido en su ejercicio y en el ámbito de la CAPV, a las Diputaciones Forales sin que la planificación que se establece por el Gobierno Vasco en el PLCC en materia de cambio climático pueda interferir en los proyectos de gestión forestal, cuya aprobación están efectuando actualmente las Diputaciones Forales a través de sus servicios de montes.

5.º La Diputación Foral de Gipuzkoa, además de abundar en lo ya expuesto por las Diputaciones Forales de Álava y Bizkaia, mantiene de forma nítida que lo regulado en el artículo 29.1 y 29.2 apartados a), b), c), e), f) y h) son medidas forestales en sentido estricto y de competencia exclusiva de los Órganos Forales de los Territorios Históricos por los argumentos ya reseñados.

Matiza esta Diputación que la DA 12 del PLCC al establecer un plazo para que el desarrollo reglamentario del artículo 29.1 se realice por el Gobierno Vasco, incide por conexión en el mismo vicio competencial que el artículo que le sirve de sustento.

6.º Las Juntas Generales del Territorio Histórico de Gipuzkoa (en adelante JJ.GG. de Gipuzkoa), a su vez, han comparecido en las cuestiones de competencia planteadas y han realizado sus alegaciones de la forma siguiente:

a) En lo relativo al título competencial, según señalan los informes del Servicio de Asesoría Jurídica del Departamento de Medio Ambiente, Planificación Territorial, Agricultura y Pesca (página 12) y de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi (página 20), que obran entre la documentación remitida por el Gobierno Vasco al Parlamento Vasco, en relación con el PLCC, dicho Proyecto de Ley incide sobre la competencia recogida en el artículo 10.8 del EAPV a diferencia del artículo 11.1 EAPV que invoca el PLCC y el carácter medioambiental del texto propuesto que hace suyo la Exposición de Motivos del mismo, dando a éste un carácter transversal en el ámbito competencial.

En este sentido, la representación de las JJ.GG. de Gipuzkoa se remite al artículo 7.a.9 de la LTH para justificar las competencias exclusivas de los Órganos Forales de los Territorios Históricos en esta materia.

b) A mayor abundamiento, y tras reproducir el artículo 29 y la DA 12 del PLCC, manifiesta que hay que entender que en lo referente al concepto de sumidero de carbono el Proyecto de Ley se está refiriendo fundamentalmente a los bosques y plantaciones forestales que constituyen, junto con los océanos, uno de los principales sumideros de carbono naturales del planeta.

A continuación, cita el Protocolo de Kyoto en lo que se refiere a la eliminación de carbono de la atmósfera, derivada de ciertas actividades en el sector de uso de la tierra, cambio de uso del suelo y silvicultura. Estas actividades son la forestación y reforestación (artículo 3.3) y la gestión de tierras agrícolas, gestión de bosques, gestión de pastizales y restablecimiento de la vegetación (artículo 3.4 que se refiere a las actividades adicionales elegibles por los Estados firmantes del Protocolo).

A este respecto, el Plan Nacional de Asignación de Derechos de Emisión de Gases de Efecto Invernadero, aprobado mediante Real Decreto 1370/2006, de 24 de noviembre, en su apartado 3.F, relativo a la absorción por sumideros, manifiesta, en aplicación de los citados preceptos del Protocolo de Kyoto, la definición de bosque por la que opta el Estado y las actividades adicionales previstas en el artículo 3.4 del Protocolo por las que también se opta, y que son las relativas a la gestión de bosques y la gestión de tierras agrícolas.

En consecuencia, identifica esta institución compareciente los sistemas de gestión de los sumideros de carbono con los sistemas de gestión de montes y plantaciones forestales y señala que todo ello incide en la Norma Foral 7/2006, de 20 de octubre, de Montes de Gipuzkoa, que define en su artículo 4, como monte «todo terreno en el que vegetan especies arbóreas, de matorral o herbáceas, siempre que no sean características del cultivo agrícola o fuesen objeto del mismo, ni se encuentren en espacios o parques y jardines urbanos».

Insiste en su argumentación y señala además, que la norma foral antes citada recoge, en uso de las competencias exclusivas de la Diputación Foral de Gipuzkoa, que las referencias de la legislación básica del Estado en materia de montes se refieren al Territorio Histórico de Gipuzkoa, y además, la norma foral aludida, hace inventario de las facultades de desarrollo y ejecución del Territorio Histórico de Gipuzkoa en esta materia, establece la planificación forestal en Gipuzkoa atendiendo a las tres dimensiones, ambiental, económico y social de los montes, regula los instrumentos de planificación forestal en su Título VI, y atribuye al Territorio Histórico todo lo relativo, entre otros a repoblación, regeneración y mejora, natural o artificial, de los montes públicos o de particulares.

Así las cosas, es claro, a juicio del representante de las JJ.GG. de Gipuzkoa, la incidencia del PLCC en las competencias exclusivas (v.gr. la reforestación) de los Territorios Históricos (artículo 29.2 PLCC) y la fijación del plazo de un año para su desarrollo reglamentario (DA 12 PLCC).

Hay además un argumento adicional a juicio de esta institución, al indicar que el Gobierno Vasco no puede ser titular de una competencia de desarrollo reglamentario sobre bienes de titularidad de los Territorios Históricos o de los municipios en contra del artículo 37.3.d) EAPV.

Finaliza sus argumentaciones esta institución del Territorio Histórico de Gipuzkoa rebatiendo la idea de que la competencia en materia de medio ambiente, por el hecho de ser transversal, pueda vaciar de contenido otras competencias, como las que tienen los Órganos Forales de los Territorios Históricos. Todo ello es, a juicio del representante de las JJ.GG. de Gipuzkoa, contrario al artículo 7.a.9 LTH y el artículo 37.3.d) EAPV.

7.º La parte recurrida, Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco, argumenta en contrario y con carácter general, lo siguiente:

El título competencial fundamental del PLCC es el artículo 11.1 EAPV, ya que la materia «medio ambiente» es algo dinámico y evolutivo que en función de las circunstancias del momento, activa las medidas necesarias de protección en el ámbito sectorial que corresponda.

Es además, transversal, y por tanto, produce que en un mismo ámbito puedan actuar diferentes competencias y de diferentes Administraciones Públicas, lo que exige en cada caso determinar el título competencial predominante sin llegar al vaciamiento de las competencias sectoriales de otras Administraciones Públicas.

Se cita la correspondiente jurisprudencia constitucional y diversa legislación medioambiental del Estado que abona estas tesis. Se resume el argumento en que en definitiva, el título competencial de medio ambiente planea y se impone a otros títulos cuales vienen a constituir el soporte físico sobre el que aquél se proyecta, en la prevención, conservación, protección y mejora y se remarca que a nivel de la CAPV, el artículo 6 LTH justifica que la materia de medio ambiente es competencia de las instituciones comunes de la CAPV. En opinión del representante de la administración recurrida, tanto en el ámbito ad extram como ad intram de la CAPV, la protección del medio ambiente es competencia de las Instituciones Comunes de la CAPV.

8.º Sobre la cuestión de competencia planteada por la Diputación Foral de Álava (4/2011) la argumentación es doble:

1) Con carácter general, no se rebate la argumentación de la necesaria reforma especial de la LTH sino que se considera innecesaria, ya que la CAPV ejerce una competencia que le corresponde, la de «protección del medio ambiente y ecología» que no desapodera a los Órganos Forales de los Territorios Históricos, sino que tiene incidencia en el ámbito competencial de estos, incidencia que se considera efecto inseparable de cualquier sistema de distribución de competencias mediante ámbitos materiales de gestión.

Así, se afirma que sin abandonar el ámbito del medio ambiente, se pueden dictar normas de protección y gestión de recursos naturales que alcanzarán a los diferentes medios físicos sobre los que se proyectan (pueden ser montes o bosques; zonas rurales o urbanas; pastos; aguas continentales o marítimo-terrestres; bienes de dominio público de todo tipo -carreteras, puertos, vías de ferrocarril- o bienes patrimoniales; etc.), sin que ello implique una lesión competencial. Habrá de estarse a cada caso concreto y utilizar los criterios de interpretación establecidos por la doctrina.

Los sumideros de carbono son, en esta concepción, un factor medioambiental que se proyecta sobre los montes y la plantación de especies arbóreas o la utilización de técnicas silvícolas no supone desapoderamiento o vaciamiento de las competencias forales, sino prevalencia frente a ellas.

2) En el análisis concreto de los preceptos impugnados se argumenta que en definitiva, y como colofón, de la dicción del proyecto de la Ley se puede concluir que:

a) la gestión de los sumideros de carbono abarca a una serie proyectos -no sólo relativos a los aprovechamientos forestales competencia de los Territorios Históricos-;

b) que dichos proyectos deben ser compatibles con la biodiversidad;

c) que dicha previsión es fruto de la competencia en protección medio ambiental y respetuosa con las competencias de los Territorios Históricos;

d) que únicamente en un futuro, y a la vista del concreto contenido de la norma reglamentaria de desarrollo podrá alegarse una extralimitación competencial.

Por último y en cuanto a la disposición adicional duodécima también cuestionada por la Diputación Foral de Álava, se limita a establecer el plazo de un año para llevar a cabo el desarrollo reglamentario de la previsión del artículo 29.1, por lo que la única razón para su impugnación radica en su íntima conexión con el artículo cuestionado, por lo que todo lo argumentado vale para la misma.

3) Por último, se repasa la doctrina de la Comisión Arbitral en esta materia y se cita expresamente la Resolución 3/2003, de 15 de mayo, para concluir que en definitiva, a su juicio, lo señalado por la Comisión Arbitral es precisamente lo que se ha defendido hasta este momento.

La existencia de una competencia en materia de medio ambiente que incide -especialmente, por tratarse de un recurso natural- en materia de montes y aprovechamiento forestales y que habilita a dictar criterios que repercutirán en la ordenación que de dichos recursos se lleven a cabo. Todo ello, por supuesto, sin vaciar la competencia que detentan los órganos forales, vaciamiento que no conlleva el PLCC, y atendiendo en el ejercicio de las respectivas competencias, a los principios de coordinación, colaboración, corresponsabilidad, eficacia y transparencia, que el artículo 4.3 del citado proyecto se encarga de recordar.

9.º Sobre la cuestión competencial planteada por la Diputación Foral de Bizkaia (5/2011) la argumentación va dirigida a contrarrestar la más amplia impugnación que hace dicha Diputación a los artículos del PLCC.

Tras indicar que, a su juicio, no se argumenta la invasión competencial en lo relativo a los artículos impugnados del PLCC y que es de las llamadas impugnaciones «preventivas», señala que la Institución recurrente presupone un ánimo incumplidor por las instituciones comunes de la CAPV, sin que en ningún caso quepa ahora la impugnación por tal motivo.

Respecto al artículo 29 PLCC se remite a lo dicho en el caso de Álava, si bien, al dirigirse también contra el apartado 2, se impugna la salvaguarda de las competencias de las diferentes administraciones públicas.

En lo relativo al artículo 33 PLCC se dice que la impugnación carece del más mínimo fundamento pues el establecimiento de los objetivos que se indican se insertan sin dificultad alguna entre las medidas propias de la competencia de «medio ambiente» y en lo relativo a la DA 12, se alega que se limita a establecer el plazo de un año para llevar a cabo el desarrollo reglamentario de la previsión del artículo 29.1, por lo que la única razón para su impugnación radica en su íntima conexión con el artículo cuestionado, por lo que todo lo argumentado hasta este momento vale para la misma.

10.º Sobre la cuestión de competencia planteada por la Diputación Foral de Gipuzkoa (6/2011), se ratifican los argumentos dados para las alegaciones de la Diputación Foral de Álava y se rebate la argumentación relativa al artículo 37.3.d) EAPV por cuanto que dicho planteamiento debe rechazarse ad limine por dos motivos.

En primer lugar, porque no se realiza el más mínimo excurso argumental para establecer la conexión entre el precepto estatutario que se dice lesionado y las previsiones impugnadas. Sobre esta forma de proceder, en conflictos constitucionales de competencias, ya se ha pronunciado el Tribunal Constitucional (por todas, STC 118/1998).

En segundo lugar se dice, no estamos ante un caso de establecimiento de régimen jurídico de dichos bienes provinciales y municipales, que es a lo que dicho precepto estatutario se refiere, sino a una incidencia en materia de montes y aprovechamientos forestales, cuya titularidad no es «per se» ni foral ni municipal.

11.º Posteriormente, tras haber recibido el traslado de las alegaciones efectuadas por las JJ.GG. de Gipuzkoa (antecedente quinto) y un plazo de diez días para contestarlas, la parte recurrida, esto es, la Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco, ha efectuado la siguiente argumentación en relación a las cuestiones planteadas:

1) En las consideraciones que efectúan las Juntas Generales sobre los extremos debatidos no se añade nada sustancialmente nuevo a lo ya expuesto por las Diputaciones Forales de los tres Territorios Históricos, y cuyas alegaciones fueron contestadas en escrito de esta representación fechado y presentado ante esa Comisión Arbitral el 10 de agosto del año en curso.

2) A continuación insiste en cuanto al cambio climático, que, además de su carácter complejo y polifacético, su nota más característica es la transversalidad o su proyección al conjunto de los recursos naturales, con la intensidad y dimensión requeridas por cada situación y momento.

3) Además, añade, dicha tranversalidad pone de manifiesto que los montes, por ejemplo, pueden ser soporte de diferentes actividades y competencias, igual que el mar o el suelo en general. Ello supone que en un mismo ámbito se pueden actuar diversas competencias y de diferentes Administraciones Públicas, piénsese en el urbanismo y cualquier intervención sectorial.

4) Tras aludir a la jurisprudencia constitucional en esta materia concluye que es en este ámbito de la protección ambiental dónde se incardina, sin género de duda alguno, el proyecto de Ley de Cambio Climático, que, como expresa su exposición de motivos y el artículo 1, tiene un doble objeto, por un lado, reducir las emisiones de gases de efectos invernadero y por otro, establecer el marco de las políticas de adaptación en la materia.

5) Refiriéndose más concretamente al artículo 29.1 del PLCC y en cuanto a su posible colisión competencial con el artículo 7.a.9 de la LTH se alega que cabe establecer un sistema por el que el titular de una actividad pueda adoptar medidas para reducir la emisión de gases de efecto invernadero mediante la realización de un proyecto de gestión de sumideros de carbono, lo cual es inocuo competencialmente frente a los TT.HH.

6) Además añade que no se trata de establecer un sistema de gestión de sumideros, se trata de regular las condiciones para que una iniciativa de gestión de sumideros (sobre cualquier tipo de suelo) sea reconocida como iniciativa que reduce emisiones de gases de efecto invernadero. No se entra en la gestión de actuaciones concretas, sino en la regulación de criterios homogéneos para que cualquier interesado conozca las condiciones que se deben dar para que un proyecto de gestión de sumideros se entienda que reduce emisiones.

7) Todo ello, se alega que no significa que el proyecto de ley comprometa o suponga el desapoderamiento de las competencias en la gestión forestal y de montes que corresponde a los TT.HH., sino que se trata de establecer criterios generales (prevé que se haga reglamentariamente) para valorar todo tipo de proyectos de absorción de carbono (sumideros) desde el punto de vista de la reducción de gases de efecto invernadero (en adelante GEI), se hagan donde se hagan.

De esta forma, cualquier agente (promotor, Administración, etc.) tendrá claro si esos proyectos realmente reducen GEI y cómo se cuantifica tal reducción. Evidentemente, estos criterios comunes sólo pueden establecerse mediante normas técnicas cuya determinación corresponde a las instituciones comunes, porque estas son las competentes en protección del medio ambiente, ámbito en el que dichas normas técnicas se encuadran por estar directamente encaminadas a la preservación, conservación o mejora de los recursos naturales (en palabras de la STC 306/2000).

8) Concluye manifestando su total acuerdo con la parte recurrente, como dice el Letrado de las Juntas Generales de Gipuzkoa, en que las instituciones comunes no pueden determinar un determinado tipo de reforestación, afirmación con la que está conforme la parte recurrida.

Al hilo de lo ya expuesto, el artículo 29.1 PLCC no pretende determinar un determinado tipo de reforestación (el artículo 29.2 PLCC ya dice que eso corresponde a las Administraciones Públicas, en sus respectivos ámbitos competenciales). El artículo 29.1 dice que reglamentariamente se establecerá un sistema que lo que debe determinar es si ese concreto caso de reforestación reduce emisiones de GEI y como se cuantificaría la reducción de GEI de esa reforestación.

9) Se cierra la argumentación diciendo que en el diseño establecido en el PLCC se prevé la colaboración del reglamento para fijar un sistema que enmarque la realización de proyectos de gestión de sumideros de carbono, en el sentido de que sean reconocidos como iniciativas que reducen las emisiones de GEI, pero dicho sistema deberá desarrollarse por las administraciones sectorialmente competentes, según cuál sea el ámbito de actuación de éstas.

Los ámbitos sectoriales sobre los que se proyectan dichas actuaciones públicas comprenderán desde la actividad agraria y aprovechamientos forestales hasta la ordenación del territorio y urbanismo.

10) Respecto al contenido reglamentario que se apruebe en cada momento señala que será en cada caso donde habrá que apreciar la posible lesión competencial que se aduce por las JJ.GG. de Bizkaia.

11) Se pone de manifiesto igualmente la Resolución 3/2003 de esta Comisión Arbitral en defensa de lo antedicho y se hace constar que lo señalado por la Comisión Arbitral es precisamente lo que esta defendiendo en estos escritos de alegaciones.

La existencia de una competencia en materia de medio ambiente que pueda incidir -por tratarse de un recurso natural- en materia de montes y aprovechamiento forestales, habilita a dictar criterios que repercutirán en la ordenación que de dichos recursos se lleven a cabo. Todo ello, por supuesto, sin vaciar la competencia que detentan los órganos forales, vaciamiento que no conlleva el proyecto de Ley de Cambio Climático, y atendiendo en el ejercicio de las respectivas competencias, a los principios de coordinación, colaboración, corresponsabilidad, eficacia y transparencia, que el artículo 4.3 del citado proyecto se encarga de recordar.

12) Para terminar, la parte recurrida cita que los preceptos de la Norma Foral 7/2003, de 20 de octubre, de Montes de Gipuzkoa que se recogen por las JJ.GG. de Gipuzkoa como manifestación de la no conformidad del PLCC con el sistema de distribución competencial de la LTH no permiten concluir dicha alteración competencial.

13) Igualmente y respecto de la impugnación de la DA 12 del PLCC se reitera la íntima conexión entre dicha disposición y el artículo 29.1 del PLCC lo que supone que lo argumentado hasta el momento vale también para la impugnación de la misma.

14) Para finalizar se rechaza la argumentación de las JJ.GG. de Gipuzkoa sobre el hecho de que el PLCC contraviene el artículo 37.3.d) del EAPV en base a que la titularidad del dominio público no es criterio de delimitación competencial y que, además, no se está ante el establecimiento de un régimen jurídico de dichos bienes provinciales y municipales, que es a lo que dicho precepto estatutario se refiere, sino ante el ejercicio de una competencia en medio ambiente que puede incidir en materia de montes y aprovechamientos forestales, cuya titularidad no es per se ni foral ni municipal, pues tal como la misma Norma Foral 7/2006 dispone, los montes se clasifican en públicos y privados (artículo 8 de la Norma Foral).

12.º No se ha solicitado el levantamiento de la suspensión de la tramitación del proyecto de la ley afectada.

13.º Por último, el Pleno de la Comisión Arbitral, señala el día 8 de noviembre de 2011 para la deliberación y fallo definitivo de la presente Decisión.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

1.º Las cuestiones de competencia planteadas por las Diputaciones Forales de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa, con la ulterior comparecencia de las JJ.GG. de Gipuzkoa y posteriormente acumuladas sobre el PLCC requieren de la Comisión Arbitral que clarifique si los artículos 9.1, 2 y 4 letras c) y e); 29, apartados 1 y 2; 31, apartado 2 letras a), b), c), d), e) y g); y disposición adicional duodécima, vulneran o no la distribución de competencias entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma Vasca y los Órganos Forales de los Territorios Históricos.

Las instituciones recurrentes cifran como elemento decisorio de sus pretensiones la vigente LTH, y la redacción de su artículo 7.a.9 en conexión con el artículo 8.1 del mismo texto legal.

El Gobierno Vasco, por el contrario, cita como títulos habilitantes de su actuación los competenciales de medio ambiente y ecología residenciados en el artículo 11.1.a) EAPV en conexión con el artículo 10.8 del mismo texto legal.

2.º La primera cuestión a dilucidar es desde luego la relativa a la extensión de la competencia de «medio ambiente y ecología» en la que se ha incardinado, sin alegación en contrario por las partes recurrentes, lo relativo al cambio climático, objeto del PLCC.

La característica, convertida ya en lugar común, de que las cuestiones relativas al cambio climático son un paradigma de transversalidad a la hora de habilitar actuaciones en ámbitos en los que las competencias sectoriales son de otras administraciones, es algo evidente.

En el caso concreto de las cuestiones planteadas es la razón fundamental de la impugnación realizada en torno al artículo 29.1 y 2 y la disposición adicional duodécima de PLCC. Ciertamente, la impugnación que realiza la Diputación Foral de Bizkaia es más extensa, pero exige en todo caso una sistemática que pasa por el examen detallado de cada uno de los textos impugnados.

Antes de proceder a su examen pormenorizado, es necesario recordar las afirmaciones que esta Comisión Arbitral efectuó en su Resolución 3/2003, de 15 de mayo, en la que, en relación con un tema de carácter forestal se decía que:

«3.- El problema en concreto es si las competencias genéricas de ordenación y coordinación forestal existente en el Decreto 256/2002 como atribuidas al Departamento de Agricultura y Pesca, tienen una base suficiente en el ordenamiento jurídico para admitirse tal alusión; o por el contrario invaden, con su mera mención, ámbitos competenciales totalmente ajenos. Por plantearlo de otro modo, si existe un espacio concurrencial que, en principio y a salvo futuras aplicaciones abusivas, permita una dualidad competencial entre la Administración Autonómica y la Foral sobre la común materia de montes o propiedad forestal; por lo que quedaría, de afirmarse y justificarse tal dualidad, legitimada la alusión como una competencia de potencial ejercicio por parte del Decreto 256/2002 y referido al citado Departamento»,

Para concluir que:

«Luego sí parece cierta la existencia, y su ejercicio reiterado, de competencias de ordenación y gestión forestal por las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma, sin mengua de un espacio privativo e incontestado a disposición de los órganos forales, sistema que ha funcionado sin problema alguno -hasta el presente al menos- sirviendo así al principio de colaboración entre las diversas Administraciones públicas que exige el artículo 2 de la LTH».

En todo caso se excepcionaba el siguiente tema:

«Corroborando lo afirmado en la STC 15/1997, partiendo de ese espacio compartido, pero con abundantes y evidentes potestades ordenadoras, planificadoras y de coordinación radicadas en las Instituciones Comunes, no cabe a esta Comisión Arbitral resolver sobre una posible e hipotética intromisión en competencias ajenas producidas por una simple mención general -de suficiente peso, como se ha hecho notar- realizado en un modesto Decreto de reestructuración departamental. Que en la actualidad del presente conflicto no se aprecien extralimitaciones competenciales, no quiere decir que en un futuro, y en el desarrollo del marco que incide sobre lo forestal, no puedan tener lugar; pero ese será otro conflicto, no el presente».

3.º En esta línea, el informe jurídico en relación con el PLCC, del Departamento de Medio Ambiente, Planificación Territorial, Agricultura y Pesca, de fecha 21 de diciembre de 2010, que figura en la documentación remitida por el Gobierno Vasco al Parlamento Vasco, establece que en esta materia se produce una incidencia muy relevante en las competencias que se atribuyen a las Comunidades Autónomas.

Así, dentro de los criterios establecidos en el Plan Nacional, y en correspondencia con ello, las Comunidades Autónomas son las competentes para adoptar diversas medidas con la finalidad de que las previsiones del mismo se cumplan, y de este modo, España pueda hacer frente satisfactoriamente a las exigencias derivadas del Protocolo de Kyoto y del Derecho comunitario.

Continúa afirmando que esa competencia estatal para aprobar el Plan no menoscaba la competencia de las Comunidades Autónomas y de las Administraciones locales para adoptar muchas de las medidas previstas en el Plan (como las relativas a la reducción de emisiones en los sectores difusos).

Justifica la competencia del Gobierno Vasco en relación con PLCC en el artículo 11.1.a) EAPV en conexión con el artículo 149.1.23.ª CE y recuerda que corresponde al Estado la legislación básica sobre medio ambiente y sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias, con desarrollo legislativo y de ejecución por parte de la CAPV, vía ex artículo 11.1.a) EAPV.

En lo relativo a montes, aprovechamientos y servicios forestales, vías pecuarias y pastos, la competencia exclusiva es de la CAPV ex artículo 10.8 EAPV, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.23.ª CE a la hora de dictar la legislación básica en estas materias. Además, esa competencia, en el marco de la LTH (ex artículo 7.a.9) le corresponde a los Órganos Forales de los Territorios Históricos con carácter exclusivo y con la extensión establecida en el artículo 8 LTH.

De forma repetida ha interpretado el Tribunal Constitucional el carácter de ordenación mediante mínimos que tienen las normas de protección del medio ambiente: así, el informe reseñado recoge la doctrina de la STC 156/1995 en su Fundamento Jurídico 4.º:

«lo básico cumple más bien una función de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que las Comunidades Autónomas con competencia en la materia establezcan niveles de protección más altos (...). Lo básico tiene aquí simultáneamente carácter mínimo, como patrón indispensable para la protección del medio ambiente, fuera de cuyo núcleo entran en juego las normas que lo complementan y lo desarrollan, con la ejecución, sin fisura alguna de ese entero grupo normativo. Se trata pues, de una estratificación de la materia por niveles, donde el estatal ha de ser suficiente y homogéneo, pero mejorable por así decirlo para adaptarlo a las circunstancias de cada Comunidad Autónoma».

De esta forma, se concluye que en el ámbito de la CAPV, la protección del medio ambiente es una competencia que, con carácter general, pertenece a las Instituciones Comunes de la CAPV, de acuerdo con el artículo 6 LTH.

Los Territorios Históricos tienen atribuidas, sin embargo, competencias en otras materias conexas con la que es objeto de la iniciativa que se examina, como pueden ser las exclusivas en materia de redacción y aprobación del Plan Foral de Obras y Servicios, asistencia y asesoramiento técnico a las Entidades Locales; régimen de los bienes provinciales y municipales, tanto de dominio público como patrimoniales o de propios y comunales; planificación, proyecto, construcción, conservación, modificación, financiación, uso y explicitación de carreteras y caminos; montes y conservación y mejora de los suelos agrícolas y forestales, las de administración de espacios naturales protegidos; obras públicas cuya realización no afecte a otros Territorios Históricos o no se declare de interés general por el Gobierno Vasco.

Corresponde igualmente a los Territorios Históricos el desarrollo y la ejecución de las normas emanadas de las Instituciones Comunes en materias tales como sanidad vegetal, reforma y desarrollo agrario; divulgación, promoción y capacitación agraria; viticultura y enología; producción vegetal, salvo semillas y plantas de viveros; Producción y sanidad animal; régimen de aprovechamiento de riqueza piscícola continental y cinegética; policía de las aguas públicas continentales y de sus cauces naturales, riberas y servidumbres.

Y finalmente, la ejecución dentro de su territorio de la legislación de las Instituciones Comunes en materias tales como la administración de espacios naturales protegidos; las facultades de iniciativa, redacción, ejecución, gestión, fiscalización e información, así como las de aprobación de los instrumentos de la Ordenación Territorial y Urbanística, en desarrollo de las determinaciones del planeamiento de rango superior, dentro de su ámbito de aplicación, sin perjuicio de las competencias atribuidas por la Ley a otros entes públicos y órganos urbanísticos; las facultades de calificación, señalización de medidas correctoras, inspección y sanción en relación con Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, que puedan establecerse, en suelo urbano residencial, siempre que no afecte a más de un Territorio Histórico o Ente Público extracomunitario, y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la Ley a los Entes Municipales.

Tales competencias de los Territorios Históricos conducen en unos casos al reconocimiento en el anteproyecto de determinadas funciones a las Diputaciones Forales en el marco de la lucha contra el cambio climático y, en otros, de su participación, p. ej. en la elaboración del Plan Vasco de Cambio Climático, a través de órganos colegiados en los que se encuentran debidamente representadas, como es la Comisión Ambiental del País Vasco.

Pasando más en concreto a los preceptos objeto de impugnación, el informe señala en relación a dos de ellos, los artículos 29 y 33 PLCC, entre otros, lo siguiente: se trata de preceptos en los que se formulan principios con un marcado carácter finalista, que enuncian principios y objetivos que deben alcanzar los poderes públicos en la forma que estimen más adecuada, con un contenido regulativo no inmediato, sino mediato, postergado al momento en que se aprueben las normas o planes en que han de materializarse aquellos objetivos.

4.º Conviene ahora que frente a lo ya razonado en relación con las características competenciales en materia de medio ambiente por parte del Gobierno Vasco, se haga una reflexión sobre el alcance de las competencias en materia de montes de los Órganos Forales de los Territorios Históricos, ex artículo 7.a.9 LTH y 8 LTH.

Lo cierto es que las tres Diputaciones forales recurrentes han dictado en uso de sus competencias, sus respectivas normas forales de Montes; la de Álava, la Norma Foral de Montes n.º 11/2007, de 26 de marzo (en adelante, NFMA). La de Bizkaia, la Norma Foral 3/1994, de 2 de junio, de Montes y Administración de Espacios Naturales Protegidos (en adelante, NFMB) y la de Gipuzkoa, la Norma Foral 7/2006, de 20 de octubre, de Montes de Gipuzkoa (en adelante, NFMG).

La NFMA se refiere de forma expresa a la materia ambiental y dice:

«Por todo ello, en lugar de una modificación parcial del articulado de la Norma anterior, se ha optado por elaborar una nueva Norma Foral que considere también los principios de otras leyes que regulan materias afines, como, en el caso del País Vasco, la Ley de Conservación de la Naturaleza o la Ley General de Protección del Medio Ambiente».

Y además define el monte como:

«Artículo 2.- Concepto de monte y definiciones. A los efectos de esta Norma, se entiende por: 1.- Monte o suelo forestal:

a) Todo terreno rústico montano o de ribera en que vegeten especies arbóreas, arbustivas, de matorral o herbáceas, bien espontáneas o procedentes de siembra o plantación, siempre que no sean características del cultivo agrícola.

b) Los que se destinen a ser forestados o transformados al uso forestal, de conformidad con la normativa aplicable.

c) Las vías y caminos forestales o cualquier otra infraestructura situada en el monte.

d) Los que sustentan bosques de ribera o margen de cursos de agua, así como los suelos de márgenes susceptibles de forestación con especies ripícolas.

e) Los terrenos rústicos pertenecientes a las tradicionales Parzonerías, Comunidades de Sierras o a aquellas otras Comunidades cuyos miembros sean mayoritariamente entidades de derecho público. No se consideran montes los terrenos agrícolas y los dedicados a arboricultura, ni los dedicados a los viveros y ornamentación».

Continúa con el marco competencial, en su artículo 3:

«Competencias del Territorio Histórico.

1.- Conforme a lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma del País Vasco y en el artículo 7.a.9. De la Ley de 25 de noviembre de 1983, del Parlamento Vasco, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos, el Territorio Histórico de Álava tiene competencia exclusiva en materia de Montes. En consecuencia, las referencias que la legislación básica del Estado hace de las Comunidades Autónomas se entenderán hechas a los Órganos Forales del Territorio Histórico de Álava.

2.- Corresponde a la Diputación Foral de Álava el ejercicio de las potestades reglamentaria, de investigación, administrativa y sancionadora en los montes sitos en el Territorio Histórico de Álava, además de las específicas que la presente Norma Foral le otorgue. La potestad administrativa incluye las funciones técnica y de control, la inspección y la vigilancia sobre los montes y el suelo forestal. La función de control comprende, además de la competencia para autorizar o conceder en su caso los usos, ocupaciones y aprovechamientos, el derecho a obtener los datos y documentos necesarios para su ejercicio y la facultad de ordenar las medidas y prohibiciones necesarias para la aplicación de esta Norma. En los montes públicos tendrá, además, las potestades de deslinde, recuperación de oficio y desahucio administrativo en nombre de las entidades titulares. [...]

4.- Conforme a lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 44 de la Ley 3/1998, de 27 de febrero, General de Protección del Medio Ambiente del País Vasco, corresponde al Departamento competente en materia de montes de la Diputación Foral de Álava la competencia para la emisión del informe y la declaración de impacto ambiental en aquellos casos en los que la competencia sustantiva esté atribuida a la Diputación Foral de Álava».

Y en lo relativo a la forestación en su artículo 55:

«Forestación.

1.- La forestación constituye un complemento de la regeneración natural, pudiendo establecerse sobre un terreno anteriormente arbolado, reforestación, o desarbolado, forestación propiamente dicha.

2.- La forestación, como la regeneración del arbolado, corresponde al propietario del monte y podrá ser subvencionada, en virtud de las líneas de ayuda que se establezcan.

3.- Los proyectos de forestación cuya superficie sea igual o mayor a 1 ha deberán ajustarse a las disposiciones técnicas físicas y específicas que establezca el Órgano Forestal competente de la Diputación Foral de Álava, salvo que formen parte de un Plan de Ordenación o Técnico, previamente aprobada por la misma. Una vez obtenida la autorización foral no estarán sometidos a actos de control preventivo o licencia municipal».

Por último y en relación a la contaminación atmosférica:

«Artículo 63.- Protección contra la contaminación atmosférica.

El Departamento competente en materia de montes de la Diputación Foral en el ámbito de Álava dispondrá la ejecución de las acciones encaminadas a la detección y prevención de los daños producidos por la contaminación atmosférica en los sistemas forestales, conforme a las directivas de la Unión Europea y las recomendaciones de las Instituciones Comunitarias».

La NFMB aborda también en su Exposición de Motivos, el tema competencial y recoge que:

«la Ley 27/1983, de 25 de noviembre (Parlamento Vasco) de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma del País Vasco y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos constituye para Bizkaia el marco competencial actual que le faculta para abordar, con carácter de competencia exclusiva, el régimen jurídico de los montes, aprovechamientos forestales, conservación y mejora de suelos agrícolas y forestales en los términos establecidos en los artículos 7.a.9 y 8.1 de dicha Ley. Asimismo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 7.c.3 y 4 y 8.3 de la misma Ley se regula la materia relativa a la administración de aquellos Espacios Naturales Protegidos cuya gestión corresponde a este Territorio Histórico, y defensa contra incendios. Todo ello con respecto a lo dispuesto en el artículo 149.1.23.ª de la Constitución, que reserva al estado la legislación básica sobre montes y aprovechamientos forestales y a lo igualmente dispuesto en el Estatuto de Autonomía para el País Vasco y en la ya citada Ley 27/1983, de 25 de noviembre, respecto de las demás materias reguladas en esta Norma Foral».

E igualmente realza el tema de la ecología:

«1.- Conservar y proteger los valores socio-ecológicos de los montes y áreas forestales del Territorio Histórico, así como promover e impulsar la ampliación y mejora de las mismas, especialmente aquellas con capacidad de autorregeneración y evolución hacia ecosistemas originarios. [...]

5.- Fomentar e impulsar la cooperación y coordinación entre las Administraciones con competencias en la materia o materias conexas con los montes o áreas forestales, así como entre la Diputación Foral y Entidades Locales o Asociaciones Públicas o Privadas, con el propósito de hacer real y efectiva la defensa y protección de los suelos forestales».

El concepto de monte lo desarrolla posteriormente en su artículo 6:

«Concepto.

1.- Se entenderá por monte o área forestal a los efectos de la presente Norma Foral, lo siguiente:

a) Los terrenos rústicos en los que vegeten o puedan vegetar, espontáneamente o previa siembra o plantación, especies o comunidades forestales, sean arbóreas, arbustivas, de matorral o herbáceas.

b) Los terrenos incultivados o yermos situados en los límites de los montes o áreas forestales que sean necesarios para la protección de éstas, así como aquellos otros que aun habiendo estado sometidos a cultivo agrícola, constituyan enclaves en los montes o áreas forestales cuyo cultivo se haya abandonado por un plazo superior a tres años.

c) Igualmente, son terrenos forestales aquellas superficies agrícolas que hallándose ubicadas en el interior de los montes o áreas forestales o en los límites de éstas, tengan una extensión inferior a la unidad mínima de cultivo.

d) Cualesquiera terrenos rústicos que como consecuencia de sus características o situación fueran incluidos por el Departamento de Agricultura dentro de los proyectos de reforestación, protección y corrección de la erosión, mejora paisajística del entorno o cualesquiera otras actuaciones de carácter silvícola.

e) Se consideran también montes los prados y pastizales de regeneración natural, las pistas y caminos forestales y, en general, las superficies ocupadas por las infraestructuras forestales».

En cuanto a la ecología, insiste en su artículo 109:

«Competencia.

1.- A la Diputación Foral, en el marco de lo dispuesto en el artículo 7.c.3 de la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos, le corresponderá la gestión y ejecución de cuantas acciones administrativas fueran necesarias en orden a salvaguardar los valores ecológicos de los espacios naturales protegidos.

2.- Cuando un espacio natural protegido se asentara, además de en terrenos pertenecientes al Territorio Histórico de Bizkaia en áreas ubicadas en otros Territorios, la gestión a la que se hace referencia en el apartado anterior deberá sujetarse, entre otros, a los principios de coordinación y cooperación interadministrativa».

Por último, la NFMG muestra las competencias exclusivas de la Diputación Foral de Gipuzkoa, en su artículo 3:

«Competencias del Territorio Histórico.

1.- En virtud de la competencia exclusiva que ostenta el Territorio Histórico en materia de Montes, las referencias que la legislación básica del Estado hace a las Comunidades Autónomas, se entenderán hechas en el Territorio Histórico de Gipuzkoa a sus Órganos Forales. Por tanto, corresponden a la Diputación Foral de Gipuzkoa las facultades de desarrollo y ejecución de la normativa del Territorio Histórico en materia de: política y planificación forestal, conservación, defensa y protección de los montes, repoblaciones forestales, aprovechamientos, servicios forestales, pastos, vías pecuarias y construcciones e infraestructuras forestales; regulación y gestión de la guardería forestal, la conservación y mejora de suelos agrícolas y forestales, así como para la regulación del régimen y gestión de los montes con usos comunales y del resto de montes demaniales o privativos provinciales y municipales y la potestad sancionadora.

2.- A efectos del ejercicio de las facultades de ejecución, constituyen la Administración Forestal de Gipuzkoa, aquellos órganos de la Diputación Foral que tengan atribuidas las competencias sobre las materias relacionadas en el apartado anterior».

Atiende al tema ambiental en su Exposición de Motivos:

«La actualización foral en estas materias se efectuó a través de la Norma Foral 6/1994, de 8 de julio, de Montes de Gipuzkoa, que atribuye a la Diputación Foral de Gipuzkoa la competencia para realizar la planificación y gestión de los montes, en colaboración con las entidades locales y las personas particulares, de una manera sostenible en su triple dimensión ambiental, económica y social tal como se definió en la Resolución H1 de la Conferencia Ministerial para la Protección de los Bosques en Europa celebrada en Helsinki (Finlandia) en 1993, acordando que a efectos de esta Resolución se define como gestión forestal sostenible: la administración y uso de los bosques y tierras forestales de forma e intensidad tales que mantengan su biodiversidad, productividad, capacidad de regeneración, vitalidad y su potencial para atender, ahora y en el futuro, las funciones ecológicas, económicas y sociales relevantes a escala local, nacional y global, y que no causen daño a otros ecosistemas».

Y precisa su intervención en las repoblaciones forestales en su artículo 86:

«Disposiciones generales.

1.- La Administración Forestal intervendrá en la repoblación, regeneración y mejora, natural o artificial, de los montes públicos o de particulares mediante los medios que se regulan en este Título, velando por la defensa y conservación del suelo, la diversidad de la flora y fauna autóctona, los recursos hídricos y el paisaje.

2.- La Administración Forestal ejecutará la repoblación y regeneración natural o artificial, así como las mejoras de orden técnico, social y económico de los montes cuya titularidad ostente el Territorio Histórico.

3.- La Administración Forestal velará por el cumplimiento de la normativa de evaluación del impacto ambiental en las repoblaciones forestales.

4.- La Administración Forestal podrá concertar con la Asociación de Propietarios Forestales de Gipuzkoa las medidas de colaboración tendentes a una mejor y más racional ordenación y gestión de los montes particulares».

Sin olvidar la función ecológica y social de los montes,

«Artículo 1.- Los montes, independientemente de su titularidad, además de la consideración como fuente de recursos naturales, se hallan afectados a la función social y ecológica de atender, entre otras: la conservación del patrimonio natural, el clima, el balance hídrico, la limpieza del aire, la fijación del carbono, la estabilidad y fertilidad del suelo, el mantenimiento del paisaje, la estructura agraria e infraestructuras, así como la función de esparcimiento de la ciudadanía».

5.º El panorama competencial que resulta de la anterior descripción normativa, junto con los argumentos ya presentados, permite obtener una serie de conclusiones que pueden sintetizarse de la manera siguiente:

a) El haz competencial, de carácter transversal en materia de medio ambiente y ecología que atribuye a las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma la competencia por la vía del artículo 11.1.a) EAPV y el artículo 6 LTH, en cuanto a la formulación de un Plan de Cambio Climático que establezca objetivos, criterios, pautas y directrices generales a través de unas normas técnicas a cumplimentar por las Administraciones Públicas de la CAPV, incluidas los Órganos Forales de los Territorios Históricos, resulta en principio adecuado a la distribución competencial interna de la CAPV sin que sea necesario modificar directa o indirectamente, por vía de una legislación sectorial, dicha LTH.

b) Ello no obstante, no es lo mismo fijar a través de normas técnicas, objetivos, criterios, pautas y directrices en materia de cambio climático, que dictar medidas en relación a la gestión forestal, el mantenimiento o incremento de bosque autóctono, técnicas silvícolas u otros que ciertamente corresponden a los Órganos Forales de los Territorios Históricos, los cuales, como se ha visto, han proclamado y ejecutado sus competencias exclusivas en esas materias conexas, como son en este caso los bosques (incardinadas en los montes de los Territorios Históricos) sin negar la necesaria coordinación en materia medio ambiental con el resto de las Administraciones Públicas (léase el Gobierno Vasco, pero también los Municipios), coordinación que pasa, de acuerdo con el PLCC, por respetar los objetivos, criterios, pautas y directrices que éste establezca de forma reglamentaria en materia de reducción de GEI del inventario de gases de la CAPV.

A este respecto, es importante recordar la doctrina constitucional que ya hemos adelantado, sobre el carácter transversal del título competencial medioambiental, dada su proyección al conjunto de recursos naturales. Dicha transversalidad se manifiesta al observar que la materia que nos ocupa -montes- es un soporte físico susceptible de servir a distintas actividades y de constituir el objeto de diversas competencias.

Por ello, en el momento de intentar delimitar el ámbito de cada una de las competencias afectadas, debe acudirse al principio de especificidad, para establecer cuál sea el título competencial predominante, por su vinculación directa e inmediata con la materia que se pretende regular. Tal principio, como viene declarando la doctrina constitucional aludida, opera con dos tipos de criterios: el objetivo y el teleológico. El primero atiende a la calificación del contenido material de cada precepto; el segundo, a la averiguación de su finalidad; sin que en ningún caso, el ejercicio de la competencia analizada pueda suponer el vaciamiento de las competencias sectoriales de las otras Administraciones implicadas (STC 102/1995).

6.º La anterior doctrina anticipa ya una aproximación al tema de la impugnación planteada en relación al artículo 9.1, 2 y 4 letras c) y e) del PLCC, en la que la formulación de un Plan Vasco de Cambio Climático entra en el ámbito competencial del Gobierno Vasco, por cuanto que en el mismo se establecen las estrategias y políticas sectoriales en los ámbitos de aplicación de la ley que regula el artículo 3 del PLCC.

Dicho de otro modo, nada impide al Gobierno Vasco, plasmar, a través de una ley, la necesidad de redactar un plan Vasco de Cambio Climático, ni ello altera, a través de fijación de estrategias y políticas sectoriales, las competencias de los Órganos Forales de los Territorios Históricos, dado que en el citado plan se establecen objetivos, criterios, pautas y directrices, que con la interpretación que luego se hará, son perfectamente desarrollables por el Gobierno Vasco en coordinación con los Órganos Forales de los Territorios Históricos.

Es claro, siguiendo la doctrina constitucional de la transversalidad, que no puede utilizarse la competencia de medio ambiente que corresponde a la Comunidad Autónoma, para vaciar de contenido las potestades de las que son titulares los Territorios Históricos. No obstante, si aplicamos los criterios objetivo y teleológico al caso, llegaremos a la conclusión, ya adelantada, de que se ajusta a la distribución competencial permitir la aplicación sobre un determinado espacio físico de medidas necesarias para preservar el medio ambiente. Efectivamente, la adaptación a los potenciales impactos del cambio climático -que constituye la finalidad del PLCC- ha de respetar las competencias forales, pero éstas, aunque sean exclusivas sobre determinados espacios físicos, como los montes, han de permitir el ejercicio de la competencia medioambiental para lograr los resultados perseguidos. Este es el sentido también de la Resolución de la Comisión Arbitral 3/2003, que citamos en el Fundamento Jurídico 2.º.

Máxime cuando las expresiones utilizadas por el PLCC, relativas a su aprobación, las necesarias consultas con diferentes organismos en los que participan los Órganos Forales de los Territorios Históricos y su contenido de fijación de objetivos y de integración de estrategias y políticas sectoriales es algo que encaja perfectamente, a tenor de la legislación interna de la CAPV, en el marco de distribución competencial de la misma.

7.º En lo relativo a la impugnación del artículo 29.1 y 2 PLCC, el PLCC desciende a la necesidad de reglamentar un sistema para reducir la emisión de GEI mediante la realización de un proyecto de gestión de sumideros de carbono compatible con la conservación de la biodiversidad que podrá consistir, entre otras medidas, en el mantenimiento o incremento de bosque autóctono, en la adopción de técnicas silvícolas para la conservación de la biodiversidad y la mejora de los sumideros o en el aumento de carbono en el suelo y a continuación enumera las actuaciones de las Administraciones Públicas, en sus respectivos ámbitos competenciales.

Una vez planteada así la cuestión, es inevitable recurrir al Protocolo de Kyoto, e indicar que esta gestión de los sumideros de carbono supone la promoción de prácticas sostenibles de gestión forestal, forestación y reforestación que inciden directamente en las competencias exclusivas que corresponden a los Órganos Forales de los Territorios Históricos de acuerdo con el artículo 7.a.9 y el artículo 8.1 LTH, prácticas que, como alega la representación de la Administración General de la CAPV no suponen un sistema de gestión de sumideros de carbono que vacíe las competencias de los Órganos Forales de los Territorios Históricos sino el establecimiento de normas técnicas por parte de las instituciones comunes, para que los Órganos Forales de los Territorios Históricos u otras administraciones las cumplimenten en materia de cambio climático (en este caso GEI) cuando ejerzan sus competencias exclusivas en el campo de la gestión forestal, forestación y reforestación.

De acuerdo con esta interpretación, los Órganos Forales de los Territorios Históricos conservan íntegro su ámbito competencial en esta materia por la vía del artículo 7.a.9 y 8.1 LTH en cuanto al soporte físico de los sumideros de carbono, esto es, los «bosques» y «plantaciones forestales», ámbito competencial que han desarrollado en sus normas forales ya citadas.

Así las cosas y de forma paralela, el artículo 29.1 PLCC ha de interpretarse, para evitar el conflicto competencial en el sentido de las alegaciones efectuadas, en la tesitura de que establece objetivos, criterios, pautas y directrices que se manifiestan en normas técnicas en materia de cambio climático que han de ser cumplimentadas por parte de todas las Administraciones Públicas de la CAPV, incluidos los Órganos Forales de los Territorios Históricos, que, de acuerdo con sus competencias exclusivas en materia de montes, gestionen en éstos, proyectos que puedan incidir en los GEI del inventario de gases de la CAPV.

Igual argumentación cabe hacer respecto de la DA 12, que no hace sino fijar el plazo de un año para el desarrollo reglamentario de lo anterior, y que como consecuencia de su entronque con el artículo 29.1 PLCC exige la misma solución en lo relativo al reparto competencial de la LTH.

8.º En relación con el artículo 29.2 PLCC, de los propios términos en los que está redactado el precepto se desprende que su contenido no contraría la distribución competencial entre unas y otras Administraciones, pues se remite, expresamente a «sus respectivos ámbitos competenciales». El precepto impugnado, por tanto, se limita a instar a las diversas Administraciones a que realicen actuaciones en relación con la gestión de sumideros de carbono, pero en ningún caso desapodera a los Órganos Forales de sus competencias, ya que el artículo 29.2 PLCC insiste a través de sus diferentes apartados, en el establecimiento de objetivos, criterios, pautas y directrices en materia de reducción de GEI dentro del inventario de gases de la CAPV, pero no pretende regular los aspectos concretos de actuaciones tales como la reforestación u otras, que, siendo de competencia exclusiva de los Órganos Forales de los Territorios Históricos, conllevarían, en el caso de ser atribuidas al Gobierno Vasco, un desapoderamiento de los Territorios Forales y una inadecuación del PLCC al sistema de distribución competencial de la LTH.

No incide en lo hasta ahora reseñado el argumento que aporta la representación de las JJ.GG. de Gipuzkoa en el sentido de que los Órganos Forales de los Territorios Históricos son titulares de competencia exclusiva en materia de régimen de los bienes provinciales y municipales, tanto de dominio público como patrimoniales, o de propios, y comunales ya que el PLCC no supone ningún régimen jurídico «nuevo» para estos montes, sino una más del arco de actuaciones que sobre ellos caben en materia administrativa.

9.º Un último artículo del PLCC objeto de impugnación, únicamente por la Diputación Foral de Bizkaia, es el artículo 31.2 letras a), b), c), d), e) y g) que en particular establecen una serie de objetivos prioritarios para las medidas del programa de adaptación del Plan Vasco de Cambio Climático.

Su lectura detenida hace pensar que dichos objetivos prioritarios, en cuando que establecen líneas de actuación generales, no inciden en las competencias de los Órganos Forales de los Territorios Históricos ya que se limitan a establecerlas pero no a regular, de forma detallada y detenida, las realizaciones concretas de estos objetivos que pudieran ser, en su caso, y en virtud de lo dispuesto por la LTH, objeto de la correspondiente cuestión de competencia por parte de los Órganos Forales de los Territorios Históricos en relación a la actuación administrativa concreta del Gobierno vasco que aquellas entiendan pueda alterar el ámbito competencial establecido en la LTH.

FALLO

En atención a lo expuesto, el Pleno de la Comisión Arbitral,

HA DECIDIDO:

Primero.- Que la competencia cuestionada en relación con el texto del artículo 9, apartado 1, 2 y 4 letras c) y e) PLCC no afecta a la distribución de competencias entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de los Territorios Históricos, por los motivos expuestos en los Fundamentos Jurídicos 1, 2, 3, 4, 5 y 6.

Segundo.- Que la competencia cuestionada en relación con el texto del artículo 29.1 y 2 y DA 12 PLCC se adecua a la distribución competencial entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de los Territorios Históricos de conformidad con la definición del contenido de la competencia de reducción de GEI que se contienen en los fundamentos jurídicos 7 y 8, con carácter especial y en conexión igualmente con los motivos expuestos en los Fundamentos Jurídicos 1, 2, 3, 4 y 5.

Tercero.- Que la competencia cuestionada en relación con el texto del artículo 31, apartado 2 letras a), b), c), d), e), g) PLCC no afecta a la distribución de competencias entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de los Territorios Históricos, por los motivos expuestos en el Fundamentos Jurídicos 1, 2, 3, 4, 5 y 9.

La presente Decisión se notificara a las partes y se publicará en el Boletín Oficial del País Vasco y en los boletines oficiales de los Territorios Históricos de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa. Lo acuerdan los componentes de la Comisión, que la suscriben y de la cual yo, la Secretaria, doy fe.

En Vitoria-Gasteiz, a 25 de noviembre de 2011.

La Secretaria de la Comisión Arbitral,

BEGOÑA BASARRATE AGUIRRE.

Análisis documental