Boletín Oficial del País Vasco

1.º El Director de Servicios del Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales es el órgano competente para resolver el recurso de alzada que se examina a tenor de lo dispuesto en el artículo 18 del Decreto del Gobierno Vasco 40/2002, de 12 de febrero, por el que se establece la estructura orgánica del Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales.

2.º El recurrente acredita la condición de interesado a los efectos prevenidos en el artículo 31 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y el recurso ha sido interpuesto en el tiempo y forma establecidos en la propia norma.

3.º El régimen legal aplicable es el señalado en el Decreto 315/2002, de 30 de diciembre, sobre régimen de viviendas de protección oficial y medidas financieras en materia de vivienda y suelo, disposiciones transitorias, normas complementarias y concordantes

4.º En el expediente queda probado que el recurrente no ha declarado Renta en el plazo establecido al efecto, deduciéndose del informe de vida laboral prestaciones a lo largo del año 2002 a cargo de dos pagadores, uno la empresa donde trabaja y el otro el INEM, por el concepto de prestación de desempleo.

Tal circunstancia lleva incluida la obligación fiscal de presentar la declaración de renta, pese a tratarse de contribuyente con renta inferior a 18.400 _ anuales. Siendo así que esta obligación ha sido incumplida por el recurrente, incurre en el supuesto contemplado en el art. 20.4) del Decreto 315/2002, en cuanto se refiere a la consideración de ingresos no acreditados a aquéllos que debiendo estar incluidos en la correspondiente declaración del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas no lo hayan sido. Todo ello en concordancia con el artículo 95.3 de la Norma Foral 10/1998, de 21 de diciembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, modificada por Norma Foral 1/2001, de 6 de febrero.

Planteado así el asunto no cabe duda que se podría considerar correcta la Resolución recurrida. Pero sucede que ese modo de discurrir, en su acusado formalismo, hace abstracción de una dimensión sustancial del problema suscitado por el recurso que no puede dejar de considerarse en aras del principio de justicia material.

En efecto, las peculiares circunstancias concurrentes en el caso anudadas a la gravedad de sus consecuencias hacen dudar a cualquier operador jurídico sobre su exactitud o idoneidad, por lo que a la vista del recurso interpuesto se estima la conveniencia de abordar una segunda lectura que vaya más allá de la aplicación rigorista de la normativa en vigor para ahondar en su verdadero alcance y significado, a fin de no desvirtuar los contenidos de la legislación protectora en materia de vivienda.

Por ello ante las alegaciones del recurrente cabe argumentar en una triple dirección:

A. Mero incumplimiento formal y buena fe

En primer lugar hay que tener en cuenta que el supuesto que se trata se refiere a un incumplimiento meramente formal, pues el precepto en cuestión no afecta al cumplimiento material del requisito de ingresos (el requisito se cumple o no se cumple) sino a la imposibilidad de probarlo En este sentido es la propia norma interpretativa la que entiende como no correctas las acreditaciones de ingresos extemporáneas o que debiendo incluirse en la Declaración no lo hayan sido.

En este sentido no hay que olvidar que si se analiza la etimología del precepto que tratamos, cuyo origen se remonta al Decreto 213/1996, regulador de las ayudas financieras para compra de vivienda, se infiere que estaba dirigido exclusivamente a la necesidad de acreditación correcta del requisito de ingresos mínimos, tal y como establece de modo expreso su art. 3.º, 5 que decía así:

"No se tomarán en consideración como ingresos los recogidos en declaraciones complementarias de renta presentadas con fecha posterior al contrato de compraventa, ni acreditaciones de ingresos que debiendo estar incluidos en la correspondiente Declaración del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas no lo hayan sido, en los casos en que dichas declaraciones o acreditaciones de ingresos permitieran a los solicitantes acreditar el cumplimiento del requisito de ingresos mínimos recogido en el apartado 1 c) del artículo 8 del presente Decreto".

Por ello entraba en juego en aquellos casos en los que se podría deducir algún tipo de ocultación o fraude a la hora de acreditar el requisito, habida cuenta que lo que sucedía con frecuencia era que ante Hacienda se declaraba unos determinados ingresos por debajo del límite fijado y sin embargo a la hora de exigirles rentas superiores a las declaradas aportaban declaraciones complementarias o en su caso extemporáneas con ingresos superiores a los mínimos.

Pero ya en el Decreto inmediato anterior, el 302/2002, la redacción se modificó, manteniéndose en iguales términos en el Decreto 315/2002 vigente, en los que ha desaparecido la mención a mínimos por lo que hay que entender que la necesidad de acreditación se ha extendido a todos los ingresos en general. Dicha extensión ha desvirtuado en alguna manera la razón de ser de la norma primitiva, que de estar prevista para la debida acreditación del requisito (de ingresos mínimos) ha pasado a proyectarse en gran medida sobre una nueva dimensión, abarcando no tanto ya la necesidad de acreditación del requisito de ingresos mínimos, tal y como se concibió en origen, sino el cumplimiento de los deberes fiscales como contribuyente, y llevando sus fatales consecuencias - como son la denegación de ayudas/visado que impiden acceder a una VPO- más allá de los simples intereses de demora que la normativa tributaria prevé para este tipo de incumplimientos formales.

En efecto tratándose de un mero elemento formal no puede tener más valor que el que corresponde a tal condición, y sabido es que la forma no constituye en el ámbito del derecho administrativo ni en el ámbito del derecho privado una irregularidad invalidante salvo que afecte a los requisitos esenciales de los actos. Luego sería un error excluir categóricamente la posibilidad de ponderar sus efectos negativos junto con la totalidad de las circunstancias del caso objeto de estudio.

En este sentido parece importante dejar claro que no nos encontramos ante un incumplimiento material del requisito de ingresos. Todo lo contrario, en el presente caso ha quedado sobradamente acreditado que sí se cumple tal requisito, constando la capacidad del recurrente en materia de ingresos, por lo que es un tanto injusto aceptar que el visado se haga depender no de la correspondiente acreditación del requisito, sino del presupuesto formal de extemporaneidad en la correcta acreditación de ingresos, aún mas si como en este supuesto la obligación de declarar se debe simplemente a que el interesado tuvo dos pagadores, siendo uno de ellos el INEM, pues no percibió del segundo retenedor sino lo correspondiente por haber trabajado para el primero.

No puede perderse de vista que tal forma de proceder incurre en contradicción con el verdadero espíritu y finalidad del Decreto 315/2002, que no es otro que favorecer la primacía del bien protegible en materia de vivienda, y aún más cuando el texto constitucional vigente reconoce el derecho de disfrute de una vivienda en su artículo 47, tal y como apunta el ahora recurrente, y consagra el carácter instrumental de la Administración, puesta al servicio de los intereses del ciudadano, pues debe servir con objetividad al interés general y su actuación está sometida a la Constitución. (artículo 3.3 de la Ley 30/1992)

Por ello se hace preciso adecuar a la mens legis el rigor de un precepto de genuina vocación fiscal, que viene paradójicamente a penalizar a los colectivos desfavorecidos con rentas no solo más bajas sino también más precarias, por provenir parte de las mismas de prestaciones de trabajo esporádicas anudadas a las prestaciones de desempleo, situación por otra parte que por desgracia resulta bastante común en nuestra sociedad actual en la que, al amparo de la legislación existente, abundan los contratos temporales y la consiguiente inestabilidad en el empleo, proliferando los supuestos de dos pagadores al año en los que habría que descartar de entrada cualquier situación de fraude de las que se trata de evitar con dicho precepto.

Lo que en verdad debe preocupar es que se acredite el cumplimiento de los requisitos esenciales establecidos en materia de vivienda protegida, y estos sí quedan en nuestra opinión suficientemente acreditados en el expediente, a saber: inexistencia de titularidades y unos ingresos por importe de 15.565,60 _, cifra esta que forma parte de la horquilla más amplia de demandantes necesitados de vivienda, donde existe imposibilidad absoluta de acceder al mercado libre inmobiliario.

En cuanto a la buena fe alegada por el recurrente sabido es que debe presumirse en todo caso. No obstante, de los hechos y circunstancias que constan en el expediente se deducen suficientes elementos de juicio para considerar debidamente probado que no ha habido intención fraudulenta alguna por su parte, sino la concurrencia de una serie de circunstancias adversas inducidas externamente desde la propia Entidad promotora pese a venir obligada, con carácter previo a la presentación de los contratos a visar, al cumplimiento de los trámites necesarios para la verificación de requisitos, obligación que en este caso es lógico deducir que no llevó a cabo con la debida diligencia y correcto asesoramiento, tal y como se tratará de acreditar a continuación.

B. Omisión del trámite de subsanación/mejora de la solicitud inicial que hubiera podido evitar la denegación de la que trae causa el recurso

En efecto conviene subrayar que si bien es cierto que el ahora recurrente no había declarado los ingresos correspondientes al ejercicio económico 2002 en la fecha de la solicitud de visado de contrato estando obligado a ello, no lo es menos que podía perfectamente haberla formulado antes si la Promotora le hubiera asesorado debidamente al respecto. Pero en cambio no lo hizo así, bien porque no quiso o no supo hacerlo o bien porque actuó con precipitación sin tener en cuenta los plazos marcados como referencia del periodo económico imputable, como luego se comentará, abocando al recurrente a una situación de absoluto rechazo de su pretensión. En este sentido tiene razón éste al manifestar que no hizo otra cosa que seguir las indicaciones de la Promotora en cuestión, presentado la documentación correspondiente al ejercicio 2001 que le fue requerida por la misma.

Esta cuestión no es baladí, pues nos encontramos en un caso comprendido en la excepción prevista en el art. 21, 2,b) Decreto 315/02, que se remite a la presentación del contrato como fecha de referencia, siendo así que la extemporaneidad a los efectos del visado no se produce antes de la fecha de la presentación del contrato, por lo que el vendedor a la vista de la documentación que acompaña el solicitante, y antes de la firma del documento traslativo de dominio, debería haber puesto de manifiesto tales circunstancias advirtiéndole de su obligación de pasar por Hacienda previamente para cumplir con sus deberes fiscales y evitar que una vez presentado el contrato ante la Administración la extemporaneidad surtiera sus plenos efectos en orden a la consideración de ingresos no acreditados y consiguiente denegación del visado,

Sabido es que la entrega de la cosa es la primera obligación a cumplir por el vendedor de acuerdo con el Código Civil. Sin embargo en materia de VPO, además de las disposiciones de derecho privado, el promotor que ha obtenido la calificación provisional de una vivienda está obligado al cumplimiento de legislación administrativa, que en lo que se refiere al caso que nos ocupa, viene recogida en el art. 26 del Decreto 315/2002, de 30 de diciembre, en cuanto prevé lo siguiente:

"Junto con los documentos señalados, los transmitentes y arrendadores de viviendas deberán presentar, juntamente con el contrato de compraventa o arrendamiento, o documento privado de cesión previo a la constitución de derecho real, para su correspondiente visado, la documentación acreditativa de que el adquirente o arrendatario de la vivienda reúne las condiciones exigidas para acceder a este tipo de viviendas."

Los promotores en este tipo de procedimientos vienen a asumir la figura de mandatarios del comprador y por tanto en la ejecución de su cometido, a falta de otro tipo de instrucciones están obligados a desplegar cuando menos la diligencia de un buen padre de familia, de acuerdo con lo dispuesto en el Código Civil.

Pues bien, el incumplimiento de estas obligaciones es flagrante, según se deduce de las siguientes actuaciones:

El contrato está firmado el 30 de junio de 2003. Toda la documentación que se acompaña viene referida al ejercicio 2001, periodo este que había servido de referencia documental en la fase de previa verificación y recogida de documentos a cargo de la promotora. Llegado a este punto es preciso hacer constar que estaba correctamente acreditada en dicho periodo 2001 la condición de beneficiario del comprador habida cuenta que en ese ejercicio fiscal no tenía obligación alguna de declarar renta. Sin embargo, a la fecha de presentación del contrato ante la Delegación, el día 1 de julio siguiente, vencido ya el plazo de las declaraciones Renta 2002, la documentación presentada resulta de todo punto inservible habida cuenta que el ejercicio computable de referencia es el 2002, el cual precisamente aparece sin acreditación alguna y para más inri por ser el año en el que concurren dos pagadores existe obligación legal de declarar renta.

Luego solo cabe concluir que la promotora dejó transcurrir el plazo, presentando el contrato en forma un tanto frívola, tardía y precipitadamente, una vez vencido el plazo del periodo computable 2001 sin acreditar las condiciones que debía reunir el beneficiario, y con grave lesión de su derecho e interés legítimo a la vivienda adquirida.

Por lo que, tomando como presupuesto la buena fe en la actuación del recurrente, la promotora pese a su obligación de informar al interesado en el momento de la firma de los cambios sobrevenidos con motivo del salto de fechas producido de un ejercicio a otro, incluida la necesidad de realizar declaración de IRPF 2002 antes de la presentación del contrato, inexplicablemente no lo hizo, dejando al comprador en la más absoluta indefensión frente a la Administración al entrar en juego los nocivos efectos de la extemporaneidad por las razones apuntadas más arriba.

Pues bien cuanto precede se trae a colación porque también el cumplimiento de la legalidad por parte de los administrados entraña cierta responsabilidad de la Administración. A este respecto se ha pronunciado el legislador postconstitucional en el artículo 71.3 de la LRJ-PAC 30/1992 al introducir una novedad ausente en el régimen anterior, que establece la posibilidad de la Administración de requerir la mejora de la solicitud inicial: "en los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano competente podrá recabar del solicitante la modificación o mejora voluntarias de los términos de aquella…" lo que constituye uno de los exponentes más claros del principio antiformalista o pro-actione. La mejora de la solicitud resulta aplicable a los procedimientos iniciados a petición de los interesados, en los cuales se admite que la Administración a la cual se dirige la solicitud, y dentro de ella el órgano competente, pueda pedir al interesado que complete, mejore o adicione los términos de la solicitud.

En principio el precepto aparece como un loable intento del legislador de proteger a los reclamantes carentes de asesoramiento, pues de hecho hay que señalar que en muchas ocasiones, si la Administración procediera a tramitar las solicitudes en los propios términos estrictos en que aparecen formuladas, conduciría al solicitante a un fracaso seguro.

Centrándonos en el presente caso no consta en el expediente actuación alguna de la Administración en tal sentido, ni tan siquiera el obligatorio requerimiento (escrito) de subsanación de la solicitud inicial.

Ello nos obliga a concluir en el sentido de que el recurrente además de haber sido deficientemente asesorado por la Promotora-vendedora sobre las condiciones que debía reunir para ser beneficiario de VPO, y abocado por tal modo de proceder al más absoluto fracaso, se le ha sustraído el trámite de mejora de la solicitud inicial por parte de la Administración, cuando si se hubiera ejercido debidamente habría probablemente finalizado el procedimiento por desestimiento de la pretensión con vistas a un replanteamiento ulterior una vez presentada la declaración omitida, segunda petición que como es sabido tiene efectos excluyentes en materia de ayudas pero no los tiene respecto al visado.

En este orden de cosas conviene hacer hincapié en las especiales dificultades que presenta este procedimiento de visado para el adquirente de VPO en primera transmisión, sometido totalmente a la voluntad de la mercantil Promotora a través de un contrato de adhesión, donde el principio de equilibrio de las partes esta ausente, resultando la buena o mala gestión que lleve a cabo aquélla determinante para que la pretensión del particular salga o no adelante, siendo así que es él como comprador el verdadero interesado en el que revierten las consecuencias negativas de una resolución final desfavorable, y no el vendedor pese a ser el solicitante, porque a éste no le afecta en absoluto una posible denegación, como no sea por la mera incomodidad del papeleo al que se ve obligado, dada la voluminosa lista de espera de clientes que tiene en reserva.

Es por ello que para la Administración el adquirente, por ser la parte más débil del negocio jurídico traslativo de dominio, debe ser objeto de protección especial a la hora de decidir sobre el cumplimiento de sus condiciones de beneficiario, debiendo extremarse la labor de vigilancia y control sobre estos expedientes, labor que no ha de estar exenta de cierta flexibilidad de criterio de interpretación, con el fin de subsanar en lo posible las carencias de asesoramiento que se producen en la fase previa de verificación en sede del promotor, y como medida paliativa del riesgo de indefensión que se puede producir para esta parte.

C. Aplicación de los principios de equidad y proporcionalidad

Por último y no por ello menos importante, debe contemplarse asimismo el criterio con que, ante situaciones similares a la aquí contemplada, deben ser aplicados los principios de equidad y proporcionalidad - que sabido es que según ha declarado la jurisprudencia en Sentencias como las de 2-2-1981, 13-7-1984, con las en ellas citadas, y 18-12-1985, son directamente aplicables en cuanto informan el ordenamiento jurídico, constituyendo una normatividad imanente de las instituciones. En este sentido resuelve la Sentencia del Tribunal Supremo de 10-5-1983 (RJ 1983\2923) en materia de Vivienda de Protección Oficial llegando a corregir la literalidad de los arts. 139, 6.º en relación con el 107, del Reglamento de 24-7-1968, aprobado por Decreto 2114/1968, para dar al caso una solución más justa por más adecuada a sus esenciales características."

Dadas pues las circunstancias que aquí concurren es necesario también atender a un criterio de equidad y de proporcionalidad, para moderar el resultado que pudiera producir una aplicación rigurosa de las normas que se invocan para justificar en cuanto al fondo la denegación del visado, teniendo en cuenta los condicionantes y avatares padecidos por el comprador desde el inicio el expediente administrativo y sobre todo teniendo presente que los motivos de denegación traen causa de los defectos de gestión imputables exclusivamente a la promotora encargada de la venta de la vivienda que no actuó con la debida diligencia y correcto asesoramiento exigible en materia de VPO, en particular Decreto 315/2002, ni tan siquiera con la propia de un buen padre de familia, de acuerdo con lo dispuesto en el Cc.

A la vista de los preceptos legales citados, demás concordantes y de general aplicación

RESUELVO: