Boletín Oficial del País Vasco

N.º 204, lunes 20 de octubre de 2003

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Disposiciones Generales

Comisión Arbitral

5623

RESOLUCIÓN 2/2003 de 17 de marzo de 2003, adoptada por el Pleno de la Comisión Arbitral, en la Cuestión de Competencia registrada con el núm. 2/2002, planteada por el Gobierno Vasco en relación con el Proyecto de Norma Foral Presupuestaria de las Entidades Locales del Territorio Histórico de Bizkaia.

RESOLUCIÓN 2/03

En la ciudad de Vitoria-Gasteiz, a 17 de marzo de 2003, el Pleno de la Comisión Arbitral, formado por el Presidente Sr. D. Manuel M.ª Zorrilla y los Vocales Sres. D. Iñaki Lasagabaster, D. Mario Fernández, D. Edorta Cobreros, D. Fernando Campo, D. Andrés Urrutia y D. José Manuel Castells, ha pronunciado la siguiente

DECISIÓN

En la Cuestión de Competencia registrada con el núm. 2/2002, planteada por el Gobierno Vasco en relación con el Proyecto de Norma Foral Presupuestaria de las Entidades Locales del Territorio Histórico de Bizkaia (de la que se exceptúan sus artículos 26 y 55). Ha sido Ponente D. Edorta Cobreros Mendazona, quien expresa el parecer del Pleno de la Comisión Arbitral.

ANTECEDENTES

1.º Dentro del plazo previsto en la Ley de la Comisión Arbitral del País Vasco, el 14 de octubre de 2002 el Gobierno Vasco planteó una Cuestión de Competencia con respecto al Proyecto de Norma Foral Presupuestaria de las Entidades Locales del Territorio Histórico de Bizkaia, que había sido enviado a las Juntas Generales de Bizkaia por el Gobierno de la Diputación Foral de dicho Territorio Histórico y que fue publicada en el Boletín Oficial de las Juntas Generales de Bizkaia, serie A, núm. 31 (a), de 24 de septiembre de 2002.

2.º De manera sintetizada, los fundamentos de su pretensión son los siguientes. El contenido del Proyecto de Norma Foral cuestionada -esto es, el marco presupuestario de las Entidades locales vizcaínas- forma parte de la materia Hacienda Local que, a su vez, se inserta en el título competencial (prevalente) "Régimen local"; que, contemplado en el art. 10.4 EAPV, corresponde en exclusiva a las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma. Es más, en virtud de tal título competencial el Gobierno Vasco elaboró y remitió a las Diputaciones Forales un Borrador de Anteproyecto de Ley con un contenido prácticamente idéntico al del Proyecto de Norma Foral cuestionado y fue, precisamente, a raíz de dicha iniciativa cuando, tras manifestar que la competencia le correspondía al Territorio Histórico en virtud de la Ley del Concierto Económico, la Diputación Foral de Bizkaia presentó el Proyecto de Norma Foral que nos ocupa, que, por otro lado, asume en su práctica integridad el contenido de las Normas Forales que fueron anuladas por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en su momento.

Si acudimos a la legislación estatal -que, en opinión de la representación del Gobierno Vasco, es lo que hay que hacer para comprender las categorías relativas al reparto competencial-, encontraremos una nítida separación entre la regulación de los ingresos y la regulación de los gastos o, dicho de otra manera, entre el Derecho Tributario y el Derecho Presupuestario. En este sentido, entre las competencias económico-financieras de los Territorios Históricos no se encuentra la regulación que ahora se discute y, para fundamentarlo, la representación del Gobierno Vasco se remonta a la garantía institucional de la foralidad, anclada en la disposición adicional primera de la Constitución y a su interpretación por el Tribunal Constitucional, sobre todo, en su Sentencia núm. 76/1998, de 26 de abril.

A partir de aquí, se analizan tanto el art. 37 EAPV como el art. 7 de la Ley de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos (en adelante, Ley de Territorios Históricos o LTH). Y, por la remisión que en esta última Ley se hace (art. 7.a.6), se abordan en primer lugar el art. 41.1 EAPV y, posteriormente, la Ley del Concierto Económico. A estos efectos, la representación del Gobierno Vasco pone el énfasis en que la materia propia del Concierto Económico es la de orden tributario.

El art. 48 quinto de la vigente Ley del Concierto Económico, en su referencia a las facultades de tutela financiera sobre las entidades locales que corresponde a las Instituciones competentes del País Vasco, no pretende afectar al reparto competencial interno, correspondiendo a las Instituciones Comunes tal cometido, al formar parte de la materia "régimen local". La modificación operada por este artículo, con respecto al art. 45 del anterior Concierto, vendría a avalar, precisamente, su tesis: antes se atribuía a las Diputaciones Forales por estar restringida tal tutela financiera a aspectos de tributos y precios públicos, mientras que ahora, cuando esas facultades no se acotan materialmente, para lo no tributario serán competentes las Instituciones Comunes.

Tampoco la disposición adicional tercera LCE, que mantiene la referencia al art. 15 del R.D. de 13 de diciembre de 1906, puede servir de fundamento para la regulación presupuestaria cuestionada, puesto que -apoyándose en las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 15 de julio de 1994- dentro de las atribuciones de orden administrativo allí referidas en ningún momento los Órganos Forales tuvieron competencias de tal tipo.

Dado que ni en el Estatuto ni en la Ley de Territorios Históricos ni en ninguna otra norma con rango de ley se produce atribución competencial alguna a las Instituciones del Territorio Histórico de Bizkaia para la regulación de que se trata, en opinión de la representación del Gobierno Vasco debe entrar en juego la cláusula del art. 6.1 LTH, por lo que la competencia controvertida lo será de las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma.

Se repasan, asimismo, otros preceptos y normas que, sin atribuir competencia expresa a ninguna Institución, formulan principios y directrices para el sector público vasco (como son la disposición adicional segunda 3.1 LTH, el art. 36 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes sobre Régimen Presupuestario de Euskadi, o las disposiciones adicionales segunda y cuarta de la vigente Ley de Metodología de distribución de recursos y de determinación de las Aportaciones de las Diputaciones Forales a la financiación de los Presupuestos de la Comunidad Autónoma del País Vasco aplicable al período 2002-2006), para llegar a la misma conclusión: competencia de los Órganos Forales en la tutela financiera de orden tributario de los entes locales (como consecuencia de la actualización foral llevada a cabo por la Constitución y el Estatuto de Autonomía, así como por mor de la Ley de Territorios Históricos), pero incompetencia de los Territorios Históricos para regular esta materia presupuestaria, de tesorería, contabilidad, subvenciones y control interventor que, siendo parte integrante de la Hacienda Local, se integra en el régimen local (y que corresponde a las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma del País Vasco, al amparo de lo previsto en los arts. 149.1.18 CE, 10.4 EAPV y 6.1 LTH).

3.º Por su parte, las Juntas Generales de Bizkaia se han personado y han formulado alegaciones en defensa de su competencia cuestionada que, también resumidamente, se pueden exponer de la manera que sigue. La competencia autonómica sobre el régimen local (ex art. 10.4 EAPV) lo es por relación a las Instituciones del Estado central, pero en el seno de la Comunidad Autónoma no prejuzga que la competencia sea de las Instituciones Comunes sino que habrá que atender al reparto interno entre éstas y las Forales, siempre a partir de la garantía institucional foral consagrada constitucionalmente y de las referencias estatutarias (así como de la legislación a que éstas últimas se remiten).

Previamente, la representación de las Juntas Generales de Bizkaia rechaza la asunción de categorías o presupuestos de los que parte el planteamiento de la Cuestión de Competencia por el Gobierno Vasco, puesto que su aplicación a un ámbito como es el foral debe hacerse con muchas matizaciones y cautelas, concluyendo que ni existe una reserva estatutaria expresa a las Instituciones Comunes de la materia régimen local ni cabe asumir una categórica separación conceptual del régimen de los ingresos respecto del régimen de los gastos públicos.

Analizando la Ley de Territorios Históricos, la representación de las Juntas Generales de Bizkaia rechaza que, como en los arts. 7, 8, 9 y 10 no se contempla de modo expreso el régimen presupuestario de las entidades locales o el régimen local, proceda aplicar la cláusula residual del art. 6.1 y se concluya que la competencia es de las Instituciones Comunes. Por el contrario, las Haciendas Locales aparecen en la Ley de Territorios Históricos esencialmente vinculadas a las forales y su concreto régimen a las competencias de las Instituciones de los Territorios Históricos, como consecuencia del sistema de Concierto al que se remite.

A este último respecto, la consulta de los textos jurídicos históricos demuestra la intervención inequívoca de las Instituciones Forales en el proceso de aprobación de los presupuestos municipales, facultades cuya actualización exige recorrer casi un siglo en la evolución del concepto y contenido de los instrumentos presupuestarios y de su regulación, siendo de destacar -a juicio de la representación de las Juntas Generales de Bizkaia- el hecho de que ni siquiera al cabo de ese siglo se haya logrado una plena y nítida separación entre las fuentes del derecho que regulan los gastos y las que disciplinan los tributos de los que derivan los ingresos. La remisión de la Ley de Territorios Históricos al sistema del Concierto sobre las Haciendas Locales en su conjunto, ubicadas en la esfera de las Instituciones forales, permite comprender la no-regulación más específica de esta materia en el sistema de la Ley de Territorios Históricos y, en definitiva, también el hecho de que esa atribución competencial haya resultado pacífica hasta ahora, sin incursión legiferante alguna por parte de las Instituciones Comunes.

Finalmente, en lo que se refiere al art. 48 quinto del vigente Concierto Económico, la interpretación por parte de las Juntas Generales de Bizkaia es que la desaparición de la referencia a las Diputaciones Forales (existente en el texto anterior) bien puede entenderse en función de que están en juego no facultades meramente administrativas sino normativas (como son las de las Juntas Generales).

4.º Por su parte, la Diputación Foral de Bizkaia también se ha personado y ha formulado sus propias alegaciones, a favor de la competencia del Territorio Histórico frente a lo argumentado por el Gobierno Vasco. Sus extensos razonamientos, resumidamente expuestos, son los siguientes.

Parte de un análisis del régimen foral, de las competencias de los Territorios Históricos y de la imagen de la foralidad. En este marco, la representación de la Diputación Foral de Bizkaia reconoce que no se contiene ni en el Estatuto de Autonomía ni en la Ley de Territorios Históricos (con excepción de su disposición adicional segunda) previsión expresa que permita zanjar la cuestión sobre la distribución competencial en materia de presupuestos y contabilidad locales. Pero de aquí no cabe pasar a la aplicación automática del art. 6.1 LTH, sino que un análisis más detenido, cuya clave radica en el Concierto Económico, debe conducir a conclusiones distintas.

A continuación se analiza la práctica histórica al respecto, en su vertiente de potestades ejecutivas, trayendo a colación diversas disposiciones (que arrancan de la Real Orden de 8 de junio de 1878 y finalizan con el Decreto Ley de 10 de agosto de 1954); y, después, en su vertiente de potestades de naturaleza normativa (con referencia especial a una Circular de la Diputación Foral de Bizkaia de 28 de abril de 1869 y a unas Instrucciones aprobadas por la Diputación Provincial de Gipuzkoa el 21 de abril de 1898). Potestades que, relacionadas con el art. 15 del R.D. de 13 de diciembre de 1906 (cuya mención se mantiene en el vigente Concierto Económico), vendrían a sustentar que -con amparo en la doctrina constitucional al respecto-, confirmada la existencia histórica del derecho y no advirtiéndose ningún conflicto o contradicción entre su contenido y los principios constitucionales del Estado, como tampoco con las normas actualizadoras de los derechos históricos, sino que, por el contrario, estas propias normas reclaman y exigen la titularidad de la competencia, ésta debe residenciarse en los Territorios Históricos.

Prosigue la representación de la Diputación Foral de Bizkaia con un repaso, cronológicamente ordenado, de la legislación postconstitucional a su juicio relevante: Estatuto de Autonomía, Ley del Concierto Económico de 1981, Ley de Territorios Históricos, Ley reguladora de las Bases de Régimen Local, Ley de Haciendas Locales, modificación de la Ley del Concierto Económico en 1990 y Ley del Concierto Económico de 2002. De este último, y más concretamente de su art. 48 quinto, concluirá que, en lo que hace al nuevo tratamiento de las facultades de tutela que a las Instituciones competentes del País Vasco se reconocen, es significativo el alcance normativo que a la previsión puede darse; lo que, unido al hecho de que, según la disposición adicional segunda de la Ley de Territorios Históricos, tal materia corresponde a los Órganos Forales de los Territorios Históricos, hace que la competencia para aprobar el Proyecto de Norma Foral cuestionado es del Territorio Histórico de Bizkaia.

La última parte de las alegaciones de la Diputación Foral de Bizkaia está dedicada a rebatir de manera correlativa la argumentación planteada por el Gobierno Vasco.

5.º Una vez admitida a trámite de la Cuestión de Competencia y dispuesta la suspensión de la tramitación del Proyecto de Norma Foral Presupuestaria de las Entidades Locales del Territorio Histórico de Bizkaia (como taxativamente impone el art. 49 de la Ley de la Comisión Arbitral), la Mesa de las Juntas Generales solicitó el levantamiento de tal suspensión, que fue denegado por Decisión de 23 de enero de 2003, en los términos allí hechos públicos, razón por la cual este Proyecto de Norma Foral ha estado paralizado durante la tramitación de esta Cuestión de Competencia.

6.º Para la deliberación y fallo de la presente Decisión se señaló el día 17 de marzo de 2003.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

1.º La presente Cuestión de Competencia planteada por el Gobierno Vasco en relación con el Proyecto de Norma Foral Presupuestaria de las Entidades Locales del Territorio Histórico de Bizkaia -que reivindica para sí (excepción hecha del contenido de sus artículos 26 y 55) la competencia inicialmente ejercida por el Territorio Histórico de Bizkaia-, requiere de la Comisión Arbitral que clarifiquemos la titularidad de la competencia controvertida (según el art. 44 LCA).

A este respecto, tanto el Gobierno Vasco, por un lado, como las Juntas Generales y la Diputación Foral de Bizkaia, por otro, están de acuerdo en que la regulación del régimen presupuestario de las entidades locales se inserta en el ámbito de lo propio de las "Haciendas Locales" y éstas, a su vez, se integran en el título competencial sobre "régimen local", del que la Comunidad Autónoma del País Vasco tiene competencia exclusiva, sin perjuicio de lo establecido en el art. 149.1.18 CE (según dispone el art. 10.4 EAPV).

A partir de aquí las interpretaciones divergen puesto que, para el Gobierno Vasco, al no haber atribución específica a los Territorios Históricos y ser la materia presupuestaria nítidamente deslindable de la tributaria (donde sí tienen competencias las Instituciones Forales), la consecuencia inexorable es la entrada en juego de la cláusula de cierre establecida en y para la distribución competencial interna, a tenor de la cual, "es de la competencia de las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma la legislación y la ejecución en todas aquellas materias que, correspondiendo a la Comunidad Autónoma según el Estatuto de Autonomía, no se reconozcan o atribuyan en dicho Estatuto, la presente Ley u otras posteriores, a los Órganos Forales de los Territorios Históricos" (art. 6.1 LTH).

Sin embargo, tanto para las Juntas Generales como para la Diputación Foral, el establecimiento del régimen presupuestario al que deben someterse las entidades locales del Territorio Histórico de Bizkaia debe encuadrarse en el ámbito de las Haciendas Locales, el cual, con una raíz claramente foral pero con apoyo en los textos legales que actualizan el régimen foral (tanto el Estatuto de Autonomía como la Ley de Territorios Históricos como, sobre todo, el Concierto Económico), encuentra perfecto acomodo, a su entender, entre las competencias de los Órganos Forales.

Para afrontar la delimitación que le corresponde hacer a esta Comisión Arbitral procede comenzar por un clarificación preliminar, que no es sino corroborar la inclusión de la materia "Haciendas locales" en el ámbito más amplio del "régimen local". En efecto, es el propio texto constitucional -en el Capítulo Segundo (titulado "De la Administración local", precisamente) de su Título VIII- el que dedica un artículo a las Haciendas locales, de las que establece, en lo que aquí interesa, que "deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas" (art. 142 CE); suficiencia financiera reiteradamente interpretada por el Tribunal Constitucional como destinada a posibilitar y garantizar el ejercicio de la autonomía local constitucionalmente garantizada (entre otras muchas, en la STC núm. 104/2000, de 13 de abril, FJ 4). A su vez, la legislación estatal vigente también considera que su regulación de las Haciendas Locales se fundamenta en la competencia que ostenta el Estado sobre las "bases del Régimen Jurídico Financiero de la Administración Local, dictadas al amparo del art. 149.1.18 CE" (art. 1.1 LHL).

A efectos de distribución competencial, el Tribunal Constitucional ha interpretado que la expresión "régimen local" -como competencia autonómica-, "tiene, sin duda, un carácter globalizador comprensivo de la totalidad de los aspectos que se refieren a la Administración local, incluidas las "Haciendas locales"" (STC núm. 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 4).

Hasta este punto la interpretación parece clara y no suscita controversias. A partir de aquí, sin embargo -y como ya ha quedado referenciado-, el Gobierno Vasco considera necesaria una matización ulterior entre lo tributario y lo presupuestario (dentro de las Haciendas Locales), para extraer de ella consecuencias decisivamente diferenciadoras en el orden competencial. No procede, empero -se adelanta ya-, tal nueva distinción y ello por las razones que en el fundamento jurídico siguiente se exponen.

2.º La distinción entre lo tributario y lo presupuestario es clarificadora a determinados efectos (por ejemplo, académicos) y puede resultar útil y operativa en determinados casos, pero no debe realizarse aquí y en lo que ahora interesa porque produce efectos distorsionadores sobre la materia Haciendas Locales. Más concretamente, su inconveniencia está relacionada con un concepto jurídico clave para resolver la cuestión que nos ocupa, cual es el de "tutela financiera", de cuya interpretación debemos tratar ahora.

En efecto, todas las partes han hecho especial hincapié en el art. 48 quinto del vigente Concierto Económico de 2002, cuyo tenor literal es el siguiente: "Las facultades de tutela financiera que en cada momento desempeñe el Estado en materia de Entidades Locales corresponderán a las Instituciones competentes del País Vasco, sin que ello pueda significar, en modo alguno, un nivel de autonomía de las Entidades Locales Vascas inferior al que tengan las de régimen común". Precepto que trae su antecedente más inmediato en el art. 45 del anterior Concierto Económico (reformado en 1990 para adaptarlo a la Ley estatal de Haciendas Locales de 1988), pero que modifica su ubicación y su contenido (modificaciones que cada una de las partes considera que abonan su respectiva interpretación del mismo). Así, pues, nos corresponde ahora, en primer lugar, interpretar el contenido de tales "facultades de tutela financiera" que otorga el Concierto Económico.

Previamente conviene destacar un aspecto y es que la tutela financiera de los Entes Locales no aparece nominadamente recogida, como tal, en nuestro Estatuto de Autonomía. Este es un dato a tener en cuenta, en primer lugar, para reconocer algo evidente entonces como es que, a nivel estatutario, no está resuelta la cuestión de a quién le compete tal función. Pero, en segundo lugar, si hacemos una comparación con otros Estatutos de Autonomía, pone de manifiesto la singularidad del nuestro (y también del Amejoramiento del Fuero de Navarra), por diferencia con muchos otros en los que la tutela financiera sobre los entes locales sí aparece expresamente recogida como competencia autonómica, con reconocimiento separado y específico, aunque naturalmente relacionada con la competencia sobre régimen local (así, por ejemplo, en el art. 48.1 EACat; art. 49 EAGal; art. 62 EAAnd; y otros más). Entre nosotros, sin embargo, será en el Concierto Económico (en 1981) y después en la Ley de Territorios Históricos (en 1983) -normas ambas tan ligadas a la foralidad y, en último término, a la disposición adicional primera de la Constitución- donde aparecerá tal función de tutela y en los términos que más adelante se verán.

Señalado lo anterior, debemos abordar ahora qué aspectos comprende esta expresión jurídica; y, a estos efectos, hay que decir que la tutela financiera no se proyecta sólo sobre los aspectos tributarios (o sobre los ingresos de los entes locales, en general), sino también sobre sus disponibilidades de gasto. Así, por ejemplo, acudiendo a título meramente ilustrativo a una legislación autonómica en absoluto sospechosa de desfigurar la cuestión que aquí interesa, podemos advertir cómo -en desarrollo de sus previsiones estatutarias- la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña establece que corresponde a la Generalidad "ejercer las funciones de tutela financiera sobre los entes locales, según lo previsto por la legislación reguladora de las finanzas locales" (art. 179.b); pues bien, tal legislación sobre finanzas locales de Cataluña habrá regular, entre otros aspectos, también el "régimen presupuestario de contabilidad y de control y fiscalización de los entes locales de Cataluña" (art. 181.g de la misma Ley).

Pero es que el propio Tribunal Constitucional, ocupándose de esta misma cuestión -esto es, de las competencias autonómicas (catalanas) de tutela financiera de los entes locales-, ha interpretado asimismo que "en materia de Haciendas Locales ostentaría en principio la Comunidad Autónoma competencias de naturaleza legislativa y reglamentaria, que abarcarían la tutela financiera sobre los Entes Locales, a que hace referencia el art. 48.1 EACat, y la función ejecutiva incluida la inspección conforme al art. 25.2 EACat" (STC núm. 233/199, citada, FJ 4).

Puede concluirse, entonces, que la regulación de los presupuestos (y materias conexas), junto con la regulación de los ingresos forma parte inescindible de las Haciendas Locales y sobre ambas también se proyecta la tutela financiera. Esto no conlleva, naturalmente, que todo se haya de hacer necesariamente de forma conjunta, puesto que razones de política legislativa pueden aconsejar regulaciones diferenciadas (como ocurrió entre nosotros con la propia adaptación a la Ley estatal de Haciendas Locales de 1988, tras la modificación de la Ley del Concierto Económico, que se hizo siguiendo una estrategia de desarrollo normativo propia y parcializada; o, en el ámbito estatal, como ha sucedido con el desarrollo reglamentario de la propia Ley de Haciendas Locales), pero de ahí no se puede deducir la parcelación y diferenciación de la materia, sobre todo cuando se refiere a un título competencial.

Si no se establece normativamente la distinción mencionada ni se evidencia su utilidad, no procede tal troceamiento de la materia.

3.º Tras lo que se acaba de señalar estamos ya en mejor situación para decidir si la competencia sobre regulación presupuestaria (y materias conexas) debe corresponder a las Instituciones Comunes o a los Órganos Forales, sobre lo que podemos adelantar ya que corresponde a los Territorios Históricos tal cuestión, según la motivación que ahora procede explicitar.

A) En primer lugar, la disposición adicional segunda 1 LTH establece de manera clara que "las Diputaciones Forales, en el ejercicio de las facultades de tutela financiera que legalmente les corresponden sobre sus municipios, deberán garantizar, para el conjunto de los mismos, un nivel de recursos que, en ningún caso será inferior al que correspondiese al Territorio por aplicación de la legislación de régimen común sin perjuicio de la facultad de las Diputaciones Forales para efectuar la distribución de dichas cantidades con los criterios que estimen convenientes (…)". Así, pues, tenemos aquí expresamente encargado a las Diputaciones Forales uno de los aspectos más importantes de los que conforman la tutela financiera: la garantía de suficiencia económica, esto es, lo referente al nivel de sus ingresos.

B) Desde la perspectiva estatal, ateniéndonos exclusivamente al régimen local (y, más concretamente a las Haciendas Locales), tenemos que la norma de cabecera del sistema normativo postconstitucional -esto es, la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local- salva la especificidad foral en materia económico financiera municipal a favor, en principio, de los Territorios Históricos con remisión expresa al Concierto Económico ("Los Territorios Históricos del País Vasco continuarán conservando su régimen especial en materia municipal en lo que afecta al régimen económico-financiero en los términos de la Ley del Concierto Económico, sin que ello pueda significar un nivel de autonomía de las Corporaciones locales vascas inferior al que tengan las demás Corporaciones locales, sin perjuicio de la aplicación de lo dispuesto en el artículo 115 de la presente Ley y de las competencias que a este respecto puedan corresponder a la Comunidad Autónoma"; disp. adic. segunda 6).

De igual manera, la Ley estatal de Haciendas Locales (una de cuyas notas características es la de su "carácter de complementaria" de la anterior; Exp. de Motivos II y art. 1.1), salva asimismo expresamente la especificidad foral en esta materia con remisión expresa al Concierto Económico también ("Los Territorios Históricos del País Vasco continuarán conservando su régimen especial en materia municipal en lo que afecta al régimen económico financiero en los términos de la Ley del Concierto Económico sin que ello pueda significar un nivel de autonomía de las Corporaciones locales vascas inferior al que tengan las demás Corporaciones locales, sin perjuicio de la aplicación de lo dispuesto en la Ley 77/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local y de las competencias que a este respecto puedan corresponder a la Comunidad Autónoma"; disp. adic. decimoctava).

C) Las mencionadas salvedades sobre la cuestión que nos ocupa, con su común remisión normativa, nos llevan derechamente al Concierto Económico y, más específicamente, a su art. 48 quinto LCE (cuyos términos textuales se han recogido más arriba), donde debemos interpretar que, en la materia presupuestaria, como integrante de la tutela financiera sobre las entidades locales, las Instituciones competentes son también las de los Territorios Históricos. Así resulta lo más coherente con el sistema en su conjunto, con estas remisiones específicas y así no sólo lo permite la dicción literal del art. 48 quinto LCE sino que además lo aconseja, teniendo en cuenta la referencia a que las Entidades Locales vascas no pueden tener un nivel de autonomía inferior al que tengan las de "régimen común", que ha de entenderse como contradistinción con las de "régimen foral" (conduciéndonos este último a las facultades de tutela financiera de los Territorios Históricos).

D) Que los Territorios Históricos sean los que tengan la competencia también para establecer la regulación presupuestaria a la que deben atenerse las entidades locales resulta la interpretación más coherente con el sistema en su conjunto, como se acaba de señalar. Además, no se trataría de forzar voluntaristamente una coherencia desde fuera a un sistema normativo que no la tuviera, sino que la solución interpretativa aquí arbitrada se apoya en sólido firme normativo, como hemos señalado.

4.º Esta interpretación, por otra parte, no supone un indebido desplazamiento de competencia alguna de las Instituciones Comunes, puesto que -como bien insiste el Gobierno Vasco- tal competencia se habría derivado, en su caso, de la cláusula de cierre del art. 6.1 LTH, esto es, si no hubiese sido deducible atribución competencial (explícita o implícita) a los Territorios Históricos y ya hemos visto que, sobre todo, el Concierto Económico (en su redacción actual), implica el reconocimiento de tal competencia normativa, además de resultar lo más coherente con el sistema en su globalidad. Recuérdense a estos efectos tres aspectos relevantes: a) que el Concierto Económico es un mecanismo normativo válido para la actualización del régimen foral; b) que en su proceso de "concertada" elaboración el Gobierno Vasco no está ausente; y c) que la Ley de Territorios Históricos, entre otras, asume como competencia exclusiva de los Territorios Históricos "en general, todas las que tengan atribuidas por la Ley del Concierto Económico" (art. 7.a.6 LTH). No se trata, por tanto, de extralimitar las posibilidades de la Ley del Concierto (como parece querer decir el Gobierno Vasco, cuando pretende acotar su contenido a los aspectos exclusivamente tributarios), sino que tal instrumento normativo es un medio apto para solucionar la controversia competencial sobre esta cuestión.

Adicionalmente se puede añadir -y ya que todas las partes han mencionado la disposición adicional tercera de la Ley del Concierto Económico ("Las Diputaciones Forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya tendrán las facultades que en el orden económico y administrativo les reconoció el artículo 15 del Real Decreto de 13 de diciembre de 1906 y que, en virtud del proceso de actualización general del régimen foral previsto en la disposición adicional primera de la Constitución se consideran subsistentes, sin perjuicio de las bases a que hace referencia el artículo 149.1.18 de la Constitución")- que el reconocimiento de competencias forales sobre la actividad presupuestaria municipal tampoco resulta una cosa históricamente insólita (al menos, desde la Real Orden de 12 de septiembre de 1853), aunque es cierto que ahora debe tener un alcance y unas limitaciones evidentemente distintas a otros momentos (mutatis mutandis puede resultar también de alguna utilidad lo dicho por el Tribunal Constitucional sobre el alcance de las competencias históricamente asumidas en su Sentencia núm. 140/1990, de 20 de septiembre, FJ 4). Pero encaja con naturalidad en la imagen (cambiante y adaptable) de la foralidad y de las relaciones de las Diputaciones con los municipios, salvados en todo caso -se insiste- los condicionamientos constitucionales (fundamentalmente, el respeto a la autonomía local).

Por último, la previsión establecida en la disposición adicional segunda 3.1 LTH para que, en materia de procedimiento presupuestario y contabilidad pública, los entes locales y sus organismos y entidades apliquen criterios homogéneos a los utilizados por las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma, precisamente "en la forma que determine el Consejo Vasco de Finanzas Públicas" -y éste es el requisito que se quiere subrayar-, adquiere su mejor sentido institucional como condicionamiento hacia las Juntas Generales más que hacia el propio Parlamento Vasco. Repárese, en fin, que en tal órgano (cuya composición se regula, asimismo, en la propia Ley de Territorios Históricos) tiene una presencia destacada el Gobierno Vasco; y, en la cuestión que aquí se trata, tal intervención y el respeto a las indicaciones allí contenidas garantiza la necesaria homogeneidad no sólo con las Instituciones Comunes sino entre las regulaciones presupuestarias de cada uno de los Territorios Históricos entre sí. En cualquier caso, de la intervención preceptiva previa del Consejo Vasco de Finanzas no se ha hecho causa en la Cuestión de Competencia que nos ocupa, por lo que no procede que ahora formulemos observación alguna a este respecto.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Pleno de la Comisión Arbitral

Ha decidido

1.º Que la competencia cuestionada corresponde al Territorio Histórico de Bizkaia.

2.º Que procede el inmediato levantamiento de la suspensión de la tramitación del Proyecto de Norma Foral Presupuestaria de las Entidades Locales del Territorio Histórico de Bizkaia.

La presente Decisión se notificará a las partes y se publicará en el Boletín Oficial del País Vasco, lo acuerdan los componentes de la Comisión que la suscriben y de lo cual yo, la Secretaria, doy fe.

VOTO PARTICULAR QUE FORMULAN LOS VOCALES IÑAKI LASABASTER HERRARTE Y MARIO FERNÁNDEZ PÉLAZ EN LA RESOLUCIÓN 2/ 03.

1.– La Decisión de la que disentimos, dicho sea con el máximo de los respetos y consideración a la argumentación en la misma realizada, parte de un análisis previo metodológicamente inadecuado para resolver acertadamente el problema que se suscita en esta cuestión de competencia. El mencionado análisis no tiene en consideración de la debida forma el derecho positivo, utiliza inadecuadamente la regulación contenida en otros ordenamientos, regulación que no tiene valor comparativo alguno al partir de una realidad normativa e institucional diferente y porque aprecia equivocadamente el valor del concierto económico como instrumento de reparto interno de competencias entre las Instituciones Comunes y los Territorios Históricos.

La Decisión parte del principio de la falta de distinción entre la tutela financiera referida a los ingresos y la tutela presupuestaria, que no encuentra reflejo en los Estatutos en vigor y en la interpretación que de los mismos ha realizado el Tribunal Constitucional. Esta consideración sin embargo olvida que la diferenciación entre esa tutela de carácter tributario y la tutela de carácter presupuestario se diferencia en el propio concierto económico, en la redacción anterior al vigente, y que ha sido así acogida por la jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia y del Tribunal Supremo. El artículo 45 del concierto económico de 13 de mayo de 1981, redactado conforme a la Ley del Estado 2/1990, de 8 de junio, de adaptación del concierto económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco a la Ley Reguladora de las Haciendas Locales y a la Ley de Tasas y Precios Públicos, decía literalmente que: "Las facultades de tutela financiera que en cada momento desempeñe el Estado en materia de imposición y ordenación de los tributos y precios públicos de las Entidades Locales corresponderán a las respectivas Diputaciones Forales, sin que ello pueda significar, en modo alguno, un nivel de autonomía de las Entidades Locales vascas inferior al que tengan las de régimen común". La dicción del concierto económico es inequívoca en su literalidad. El legislador se refiere en el precepto citado a la tutela financiera en materia de ingresos, sin hacer referencia alguna a la materia presupuestaria. Así lo interpretó también el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco y el Tribunal Supremo. Más allá del acierto de estos pronunciamientos, lo que sí se pone en evidencia es que la diferenciación entre la tutela financiera tributaria y la presupuestaria está acogida en el ordenamiento jurídico en vigor con anterioridad al concierto económico de 23 de mayo de 2002 con total claridad. Tan es así además, que el propio Gobierno Vasco, entendiendo que tiene competencias en materia presupuestaria, ha presentado el Proyecto de ley que motiva este conflicto.

En esta misma línea argumentativa, y avanzando más en el análisis, la Decisión procede a explicitar los argumentos que, a su forma de ver, justifican la competencia de los Territorios Históricos. Para ello acude en primer lugar a la regulación de la disposición adicional segunda 1 de la Ley de Territorios Históricos y a la Ley de Bases de Régimen Local y la Ley de Haciendas Locales. Estas normas no son suficientes, ni tampoco indicativas, de la competencia foral en esta materia, es decir para ejercer la tutela financiera en materia de ingresos y en materia presupuestaria. De estos preceptos es perfectamente deducible la opinión contraria, es decir la diferenciación entre la tutela de carácter presupuestario y la tributaria. Los argumentos para ello son en parte iguales a los anteriormente reseñados y, por otra parte, la propia literalidad de esos preceptos sirven para la interpretación contraria a la mantenida. Como expresión de esta interpretación diferenciadora entre la tutela tributaria y la presupuestaria se dan los siguientes argumentos a los que las consideraciones realizadas por la Decisión no dan respuesta, así: a) La regulación del concierto económico anterior al vigente establece una referencia expresa a la tutela financiera y relativa solamente a temas tributarios en su artículo 45. b) La disposición adicional segunda 1 de la Ley de Territorios Históricos habla igualmente de la tutela financiera únicamente en relación con los ingresos. c) Diversos pronunciamientos jurisprudenciales han confirmado esta interpretación diferenciadora entre tutela financiera sobre ingresos y el régimen tributario (se utilizan indistintamente ambos términos), y tutela financiera sobre los presupuestos.

Con la normativa anterior al concierto económico actualmente en vigor es no sólo posible diferenciar entre la tutela tributaria y la tutela presupuestaria, sino que es la interpretación obligada. Por esta razón no se entiende que en la argumentación de la Decisión se afirme que esta distinción es distorsionadora, lo que significa realizar una consideración valorativa que, más allá de su acierto, asienta un prejuicio pero no un argumento. La posible distorsión por tanto no se razona.

2.– La Decisión resuelve la cuestión competencial acudiendo a la interpretación del artículo 48.5 del concierto económico aprobado por la ley de 23 de mayo de 2002. Este precepto dice: "Las facultades de tutela financiera que, en cada momento, desempeñe el Estado en materia de entidades locales, corresponderán a las instituciones competentes del País Vasco, sin que ello pueda significar, en modo alguno, un nivel de autonomía de las entidades locales vascas inferior al que tengan las de régimen común."

La Decisión fundamenta en este precepto la competencia de los Territorios Históricos, acudiendo nuevamente a la coherencia como regla interpretativa, realizando un vuelco al sistema de distribución de competencias establecido en el Estatuto de Autonomía del País Vasco y en la Ley de Territorios Históricos. Así sucede cuando sin existir disposición normativa expresa a favor de la competencia de las Instituciones Comunes, se afirma que la tutela financiera en materia presupuestaria debe recaer sobre el mismo ente que la tiene expresamente reconocida en materia de ingresos. El sistema es precisamente el contrario y la diferenciación entre tutela tributaria y presupuestaria está ya prevista en diferentes normas del ordenamiento. La interpretación del artículo 48.5 del concierto económico debe de tener en cuenta una serie de cuestiones que la Decisión no considera en su interpretación y que son:

a) El artículo 48.5 no hace referencia a los Territorios Históricos como competentes en materia de tutela financiera. Si el concierto económico puede servir como elemento legitimador de la competencia del Territorio Histórico, este precepto, en su generalidad, no señala expresamente dicha competencia.

b) Si solamente son los Territorios Históricos los que deben ser competentes en todo tipo de tutela financiera lo más lógico y acertado jurídicamente habría sido que la propia Ley del concierto lo hubiese señalado así expresamente.

c) La solución adoptada en el apartado anterior sería la más adecuada, si se tiene en cuenta que anteriormente había existido una clara distinción entre la tutela financiera en materia presupuestaria y la tutela financiera en materia tributaria.

d) Que habiendo existido interpretaciones de los Tribunales sobre esta cuestión, y no constituyendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo un límite para la competencia del legislador, esta solución y su previsión legal no tenía límite en esa jurisprudencia.

e) Existiendo las Sentencias anteriores lo más lógico habría sido precisamente que el legislador aclarase expresamente este extremo con objeto de no encontrarnos en la situación a la que actualmente nos vemos abocados.

f) Al no establecer el legislador, en virtud del concierto económico, una nueva regulación que delimite de forma clara y expresa las competencias de las Instituciones Comunes y de los Territorios Históricos en materia financiera, habrá que entender que admite la anteriormente existente, es decir, que el concepto de tutela financiera y la Administración competente para actuarla, así como la extensión de la propia tutela financiera, habrá que derivarlas del ordenamiento jurídico en vigor, en especial de la normativa reguladora del reparto competencial contenida en la Ley de Territorios Históricos.

3.– De acuerdo con los principios anteriores y en una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico en vigor, la interpretación del artículo 48.5 del concierto económico debe realizarse teniendo en cuenta la regulación contenida en la Ley de Territorios Históricos, en especial en su disposición adicional segunda 1, derivándose de esta consideración conjunta una diferenciación entre la tutela financiera en materia presupuestaria y la tutela financiera en materia tributaria. Los argumentos para llegar a una tal conclusión serían los siguientes:

a) Las referencias a la tutela financiera realizadas por la Ley de Territorios Históricos solamente remiten al tema de los ingresos y no a la regulación de las normas presupuestarias (disposición adicional segunda 1, Ley de Territorios Históricos).

b) Tal como se ha señalado anteriormente, la diferenciación entre una tutela financiera tributaria y otra presupuestaria estaba contenida en la regulación del anterior concierto económico, habiendo sido así interpretado por los Tribunales.

c) El término de tutela financiera y su alcance debe de interpretarse de acuerdo con la regulación explícita que del mismo se ha realizado en el ordenamiento de la Comunidad Autónoma del País Vasco, no siendo metodológicamente acertado acudir a otros ordenamientos que parten de una normativa y organización institucionales diferentes, como puede ser el propio de la Generalidad catalana..

d) Al no decirse nada expresamente sobre el alcance de la tutela financiera en el artículo 48.5 del concierto económico actualmente en vigor, hay que entender que el reconocimiento de competencias a los Territorios Históricos, en virtud de la tutela financiera, solamente puede alcanzar aquellos contenidos que en este sentido las normas de la Comunidad Autónoma del País Vasco hayan especificado. La referencia del concierto económico contenida en el artículo 48.5 no valdría para reconocer esa competencia ya que esta norma no precisa su alcance material. Es decir, la norma no precisa si la tutela financiera afecta a lo tributario y a lo presupuestario o solamente a una de las dos cosas, y porque tampoco señala el ente competente.

e) El artículo 48.5 del concierto ha modificado la regulación anterior. Por una parte ha modificado la referencia a la tutela financiera sobre las corporaciones locales. Donde antes decía tutela financiera en materia de ingresos ahora habla solamente de tutela financiera. A su vez, donde antes decía Diputaciones Forales ahora dice instituciones competentes del País Vasco. La interpretación del artículo 48.5 del concierto, su propia literalidad, no permite por tanto afirmar que esa norma reconoce una competencia de tutela financiera tributaria y presupuestaria a los Territorios Históricos.

f) El régimen jurídico de las Haciendas Locales forma parte del régimen local, competencia que es propia de las Instituciones Comunes, de acuerdo con el artículo 10.4 del Estatuto. Las competencias forales lo son por excepción, tal como lo pone de manifiesto la propia disposición adicional segunda, 1 de la Ley de Territorios Históricos, debiendo entenderse que allí donde no se hace una referencia a la competencia foral no es posible entender una ampliación de la misma. Si hasta ahora los Territorios Históricos no han tenido competencia de tutela financiera en materia presupuestaria y, ahora, el ordenamiento jurídico no se lo ha reconocido explícitamente, no es posible entender con su regulación actual que la Ley del concierto económico de 23 de mayo de 2002 haya querido producir una reforma del sistema de reparto competencial existente hasta el momento. Actuando de esta forma esta Comisión Arbitral estaría sustituyendo al legislador. Ante la falta de determinación expresa del concierto económico, el reparto competencial debe resolverse con la regla general contenida en la Ley de Territorios Históricos, es decir que la competencia en esta materia debería ser de las Instituciones Comunes.

4.– Finalmente se quiere hacer una consideración sobre la funcionalidad del concierto económico en el sistema de reparto de competencias entre las Instituciones Comunes y los Territorios Históricos.

Hasta ahora la regulación contenida en ambas normas coincidía. Ahora no, en la interpretación que del artículo 48.5 del concierto realiza esta Decisión. Esta falta de concordancia se debe precisamente a una interpretación no sistemática del ordenamiento, olvidando el papel que la Ley de Territorios Históricos tiene en el reparto de competencias entre las Instituciones Comunes y los Territorios Históricos y el papel necesariamente limitado y restrictivo que en ese ámbito debe de reconocerse al concierto económico por sus propias características como norma.

El concierto económico tiene una finalidad concreta que es la determinación de las relaciones tributarias entre el Estado y el País Vasco (artículo 41 Estatuto de Autonomía del País Vasco). El artículo 7.a).6 de la Ley de Territorios Históricos trata de las competencias de los Territorios Históricos de carácter tributario. Las competencias presupuestarias vienen recogidas en otro precepto, el artículo 7.a).4 de la Ley de Territorios Históricos. Esta interpretación "tributaria" es la que hace la regulación del antiguo concierto en su artículo 45 cuando regula

la tutela financiera sobre las corporaciones locales. El nuevo concierto, su artículo 48.5, no puede ser interpretado de forma que incluya la tutela financiera en el ámbito presupuestario. Si así se hace se estaría negando una competencia al legislador de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

El concierto económico es una norma entre cuyas funciones no se puede entender comprendida la realización del reparto competencial entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma del País Vasco y los Territorios Históricos. El concierto económico es una norma extraordinariamente rígida, que por su forma de elaboración y el procedimiento de su reforma no puede interpretarse de tal forma que permita la ampliación de su objeto. La Decisión realiza una interpretación que reconoce una fuerza expansiva al contenido de las normas del concierto y se interpretan de tal forma que se reconoce al nuevo concierto unas funciones que no tenía el antiguo. Por este motivo, la interpretación más acertada sería la que partiendo de la peculiaridad del concierto no impidiese el juego de las normas ordinarias de reparto de competencias establecidas por el legislador de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Si el contenido literal del concierto económico fuera indubitado, esta interpretación sería más difícil de sostener. Pero al ser su alcance por lo menos dudoso, la interpretación adecuada habría sido la contraria a la adoptada por la Decisión de la que disentimos.

En definitiva, acudiendo a una interpretación literal del precepto, a la diferenciación existente hasta el concierto económico del 2002 entre tutela financiera tributaria y presupuestaria y realizando una interpretación sistemática del artículo 48.5 del concierto económico del 2002, dentro del significado que este sistema de financiación tiene en la comprensión de las relaciones Instituciones Comunes - Territorios Históricos, la competencia para dictar la normativa reguladora de los presupuestos de las corporaciones locales correspondería a las Instituciones Comunes. El artículo 48.5 de la ley del concierto económico, interpretado a la luz de la Ley de Territorios Históricos y de su disposición adicional 1, conduce indefectiblemente a reconocer la competencia en materia de tutela financiera tributaria sobre las corporaciones locales a los Territorios Históricos y la tutela financiera presupuestaria sobre esos mismos entes a las Instituciones Comunes.

Análisis documental