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N.º 21, martes 30 de enero de 2001
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Disposiciones Generales
Comisión Arbitral
478
RESOLUCIÓN de la cuestión de competencia número 1/2000, formulada por la representación letrada del Gobierno Vasco contra la Proposición de Norma Foral, artículo único, párrafo cuatro y su disposición transitoria, presentada por el Grupo Juntero Socialistas Vascos y tomada en consideración por las Juntas Generales de Gipuzkoa en la sesión celebrada el 31 de mayo de 2000, sobre Designación de Consejeros Generales miembros de la Asamblea de "Gipuzkoa-Donostia Kutxa–Caja Gipuzkoa-San Sebastián" en representación de la Diputación Foral.
M.ª Lourdes Ronda Araúzo, Secretaria de la Comisión Arbitral, doy fe y testimonio que en el asunto n.º 1/2000, cuestión de competencia planteada por el Gobierno Vasco frente a la Proposición de Norma Foral presentada por el Grupo Juntero Socialistas Vascos, sobre designación de Consejeros Generales miembros de la Asamblea de "Gipuzkoa-Donostia Kutxa-Caja de Guipúzkoa-San Sebastián", por el Pleno de la Comisión Arbitral, se ha dictado la Resolución del siguiente tenor literal:
"El Pleno de la Comisión Arbitral compuesto por D. Manuel María Zorrilla Ruiz, Presidente, D. Iñaki Lasagabaster Herrarte, D. Mario Fernández Pélaz, D. Edorta Cobreros Mendazona, D. Juan Ramón Guevara Saleta, D. José Gabriel de Mariscal Serrano y D.ª Coro Cillán y García de Iturrospe, vocales, ha pronunciado la siguiente
DECISIÓN
En la cuestión de competencia número 1/2000, formulada por la representación letrada del Gobierno Vasco contra la Proposición de Norma Foral, artículo único, párrafo cuatro y su disposición transitoria, presentada por el Grupo Juntero Socialistas Vascos y tomada en consideración por las Juntas Generales de Gipuzkoa en la sesión celebrada el 31 de mayo de 2000, sobre Designación de Consejeros Generales miembros de la Asamblea de "Gipuzkoa-Donostia Kutxa–Caja Gipuzkoa-San Sebastián" en representación de la Diputación Foral. Han sido parte también en el procedimiento las Juntas Generales de Gipuzkoa asistidas por su letrado D. Iñigo Lamarka Iturbe, la Diputación Foral de Gipuzkoa representada por el letrado D. Juan Ramón Ciprián Ansualde y la Diputación Foral de Bizkaia representada por D. José Luis Etxeberria Monasterio y Ponente, el vocal D. Iñaki Lasagabaster Herrarte, quien expresa el parecer de la Comisión.
ANTECEDENTES
I.– Por escrito presentado ante esta Comisión Arbitral de fecha 15 de junio de 2000 y registrado el 16 de junio del mismo año, se plantea cuestión de competencia por el Gobierno Vasco frente a la Proposición de Norma Foral presentada por el Grupo Juntero Socialistas Vascos, sobre designación de Consejeros Generales miembros de la Asamblea de "Gipuzkoa-Donostia Kutxa–Caja de Guipúzcoa-San Sebastián", afectando dicha cuestión de competencia al artículo único, apartado cuatro y a la disposición transitoria.
II.– El contenido de la Proposición de Norma Foral presentada por el Grupo Juntero Socialistas Vascos es el siguiente:
"Artículo Unico.–
1.– La designación de los Consejeros Generales miembros de la Asamblea General de "Gipuzkoa-Donostia Kutxa–Caja de Guipúzcoa-San Sebastián", en representación de la Diputación Foral como Entidad Fundadora, se efectuará teniendo en cuenta el número de escaños con que cuente cada Grupo Juntero representado en las Juntas Generales y en proporción a los mismos.
2.– A los efectos previstos en el apartado anterior, dentro del plazo reglamentario establecido por "Gipuzkoa-Donostia Kutxa–Caja de Guipúzcoa-San Sebastián", el Diputado General, a través del Presidente de las Juntas Generales, solicitará de los Portavoces de los Grupos Junteros, la designación de las personas propuestas y sus respectivos suplentes, con advertencia de los requisitos de elegibilidad, causas de incompatibilidad y limitaciones estatutarias que les afecten.
3.– Dentro del plazo reglamentario, el Consejo de Diputados, designará a las personas propuestas por cada Grupo Juntero, siempre que no estén incursos en causa de inelegibilidad e incompatibilidad.
4.– En las renovaciones intermedias de la Asamblea General entre procesos electorales, se mantendrá la representatividad de cada Grupo Juntero. A tal efecto, producido el cese de los Consejeros Generales correspondientes, los Grupos Junteros a cuya propuesta hubiesen sido designados, podrán proponer las personas que cubran las vacantes producidas.
DISPOSICION TRANSITORIA
A la entrada en vigor de la presente Norma Foral el Diputado General, a través del Presidente de las Juntas Generales, solicitará de los Portavoces de los Grupos Junteros la designación de las personas propuestas para Consejeros Generales, con las advertencias previstas en el apartado segundo del Artículo único de la presente Norma Foral, para su nombramiento como Consejeros Generales por el Consejo de Diputados, previo cese de los Consejeros Generales que viniesen desempeñando tal cargo."
III.– La cuestión de competencias se plantea en los términos y mediante la fundamentación jurídica que a continuación se reseña:
A) La representación del Gobierno Vasco afirma que la competencia exclusiva en materia de Cajas de Ahorro es de la Comunidad Autónoma (art. 10.26 EA). Los artículos 37 y concordantes del Estatuto de Autonomía, en relación con el artículo 7, a) contrario sensu de la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los órganos forales de sus Territorios Históricos, establecen que la competencia en materia de Cajas de Ahorro corresponde a las Instituciones Comunes. Esta competencia sobre Cajas de Ahorro actúa especialmente sobre la regulación de sus órganos de gobierno, regulación que incluye la composición y el estatuto de los miembros de dichos órganos, estando entre ellos los de la Asamblea General.
B) En ejercicio de esta competencia el Parlamento Vasco dictó la Ley 3/1991, de 8 de noviembre, de Cajas de Ahorro de la Comunidad Autónoma de Euskadi. Esta norma regula la Asamblea General en el capítulo II del título II, artículos 34 y siguientes, estableciendo el artículo 41.2 los supuestos de cese de los consejeros generales.
La regulación establece la designación de Consejeros Generales por las entidades fundadoras de las Cajas (art. 35.1 Ley 3/1991). Esta designación, para la representación del Gobierno Vasco, no constituye, por su objeto, "ejercicio de competencias administrativas, siendo suficiente para evidenciar lo que puede corresponder a entidades privadas, al igual que corresponde, en el supuesto de empleados e impositores, a personas físicas".
C) El artículo único, párrafo cuatro, de la Proposición de Norma Foral, vulnera la distribución de competencias al establecer una causa de cese no prevista en la Ley. Para la representación del Gobierno Vasco esto se produce ya que se renuevan los Consejeros de la Asamblea General, no solamente con la renovación de dicha Asamblea, sino que también se produce el cese tras cada proceso electoral. El cese es parte del régimen o estatuto de los Consejeros Generales, correspondiendo por tanto la competencia para su regulación a las Instituciones Comunes. La regulación contenida en el artículo único, párrafo cuarto, de la Proposición de Norma Foral es contraria al artículo 41.2 de la Ley 3/1991, que no incluye este supuesto entre los que puedan ocasionar el cese.
D) La disposición transitoria de la Proposición de Norma Foral es también contraria a la Ley 3/1991, por producir a su entrada en vigor el cese de los consejeros generales, siendo este cese un aspecto constitutivo del régimen de los órganos de gobierno de las Cajas de Ahorro y por tanto una materia competencia de las Instituciones Comunes. En este caso la vulneración del régimen competencial se estima más evidente ya que se prevé el cese de todos los Consejeros Generales, prescindiendo de la renovación por mitades a que hace referencia el artículo 41.1 párrafo segundo de la Ley 3/1991, cuando dice que: "la renovación de los Consejeros Generales será acometida por mitades, respetando la proporcionalidad de las representaciones previstas en el artículo 34".
IV.– La Diputación Foral de Bizkaia presenta alegaciones en esta cuestión de competencia, iniciando las mismas con la asunción de las realizadas por la representación del Gobierno Vasco. Posteriormente añade que la propuesta de las Juntas Generales de Gipuzkoa supone por la vía de una supuesta competencia de organización foral alterar y redactar de forma distinta el artículo 35 de la Ley 3/1991, entrando entonces en materia de Cajas de Ahorro, materia que no está atribuida en ningún caso a las Juntas Generales de los Territorios Históricos. Dice esta representación que el artículo 35.1 de la Ley 3/1991 de Cajas de Ahorro "los Consejeros Generales representantes de entidades fundadoras serán nombrados directamente por éstas", quedaría redactado de la siguiente manera "35.1. La designación de los Consejeros Generales miembros de la Asamblea General de "Gipuzkoa-Donostia Kutxa–Caja Guipúzcoa-San Sebastián", en representación de la Diputación Foral como entidad fundadora, se efectuará teniendo en cuenta el número de escaños con que cuente cada grupo juntero representado en las Juntas Generales y en proporción a los mismos".
V.– La Diputación Foral de Gipuzkoa considera que la Proposición de Norma Foral afecta a la materia de Cajas de Ahorro. Su argumentación pivota alrededor de la Ley 31/1985, de 2 de agosto, de regulación de las Normas Básicas sobre los Organos Rectores de las Cajas de Ahorro (LORCA), señalando que en su desarrollo las Comunidades Autónomas han dictado normas, como es el caso de la andaluza y otras, que determinan la composición de la Asamblea General, reconociendo en algunos casos la participación a representaciones del Parlamento y del Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente. La representación de la Diputación Foral estima que conociéndose que las Diputaciones forales son entidades fundadoras de las Cajas de Ahorro, el legislador debía de haber previsto expresamente alguna fórmula de participación de las Juntas Generales en la designación de los Consejeros Generales, atendiendo precisamente a los supuestos contemplados en la legislación andaluza reseñada o en otras normas autonómicas. Entiende por tanto esta representación que el artículo 35.1 de la Ley Vasca 3/1991 cuando establece que los Consejeros Generales representantes de entidades fundadoras "serán nombrados directamente por éstas", corresponde a esas entidades fundadoras que no son otras que las Diputaciones forales vascas. Para el representante de la Diputación Foral de Gipuzkoa la entidad fundadora de la Kutxa no son las Juntas Generales. El artículo 1 uno de los Estatutos de la Caja señala como entidad fundadora "en su día de la Caja de Ahorros provincial de Gipuzkoa" en paridad con el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián a la Diputación Foral de Gipuzkoa, correspondiéndole en tal condición nombrar directamente los Consejeros Generales que hayan de representarla en la Asamblea conforme a las reglas internas que en ella rijan (art.17.1.a) de los Estatutos). Posteriormente reconoce el representante de la Diputación Foral de Gipuzkoa que esa regla interna es el artículo 5.17 de la Norma Foral 3/1984, de 30 de mayo, sobre el Gobierno y Administración del Territorio Histórico de Gipuzkoa. A tenor de dicho precepto corresponde al Consejo de Diputados designar a los representantes de la Diputación Foral en cualquier organismo o institución pública o privada. Posteriormente añade sin mayor consideración que la competencia exclusiva de los Territorios Históricos para regular la organización, régimen y funcionamiento de sus propias instituciones no alcanza para realizar la regulación cuestionada, siendo un asunto que concierne a la regulación de los Organos de Gobierno de las Cajas de Ahorro y por tanto ajeno a la competencia de las Instituciones forales.
Finalmente la representación de la Diputación Foral de Gipuzkoa, no sin falta de lógica, señala que la cuestión debía de haberse planteado frente a todos los preceptos de la Norma Foral y no a algunos de ellos. Esta consideración no se puede tener en cuenta a efectos procesales, ya que esta Comisión Arbitral debe de limitarse al conocimiento de los artículos cuestionados por quien ejerció, estando legitimado para ello, la competencia para impugnar la Proposición de Norma Foral objeto de este procedimiento, sin que en este momento procesal sea posible ampliar el objeto de dicha cuestión de competencia.
VI.– La representación de las Juntas Generales de Gipuzkoa contesta a la cuestión de competencia suscitada por el Gobierno Vasco afirmando que la proposición de Norma Foral no modifica los supuestos de cese señalados en el artículo 41.2 de la Ley 3/1991. Reconociendo que la competencia sobre Cajas de Ahorros corresponde a las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma, señala a continuación que el apartado cuarto del artículo único, que ha sido impugnado, no hace sino fijar una norma específica relativa a las renovaciones intermedias entre procesos electorales, que se deriva de la regla general establecida en el apartado primero de la Proposición de Norma Foral de acuerdo con la cual la designación de los Consejeros Generales miembros de la Asamblea General se efectuará "teniendo en cuenta el número de escaños con cuente cada grupo juntero representado en las Juntas Generales".
En lo que respecta a la disposición transitoria de la Proposición de Norma Foral aduce la representación de las Juntas Generales que dicha previsión no es contraria a lo establecido en el artículo 41.2 d) Ley 3/1991, donde se establece como motivo de cese "la pérdida de cualquiera de los requisitos que condicionan su elegibilidad o de la representación en virtud de la que hubiesen sido nombrados". El supuesto de la disposición transitoria cuestionada entra dentro del supuesto de cese previsto en el artículo recién citado, ya que la pérdida de representación a la que hace referencia el artículo 41.2 d) Ley 3/1991 no es otra cosa que la posibilidad de revocabilidad del mando de los Consejeros. Añade que así es por otra parte la práctica producida en el funcionamiento ordinario de la Asamblea General de la Caja de Ahorro de Gipuzkoa. A estos efectos señala que el propio reglamento de la Kutxa (art. 30) dispone la forma en que debe de operar el mecanismo de sustitución de los Consejeros Generales que hayan dejado vacante su puesto fuera de los momentos establecidos para su designación.
La representación de las Juntas Generales añade posteriormente que la modificación planteada por la Proposición de Norma Foral no es objetable desde la perspectiva del reparto de competencias ya que a este mismo criterio responden regulaciones estatales como el Real Decreto 798/1986, de 21 de marzo, cuyo artículo 12 dice que "los representantes de Corporaciones locales y entidades serán designados directamente por las mismas con arreglo a sus normas internas de funcionamiento". Por otra parte el artículo 17 de los Estatutos de la Kutxa señala que los Consejeros representantes de las entidades fundadoras "serán nombrados directamente por las propias entidades. A tal efecto cada una de las entidades designará el número de Consejeros de este grupo que le corresponda (…) conforme a las reglas internas que en ella rijan". Más tarde recuerda que el artículo 4 del Reglamento de la Kutxa señala que los Consejeros Generales representantes de las entidades fundadoras de la Caja serán designados directamente por éstas, a través de sus órganos competentes y por los procedimientos adecuados, con arreglo a sus normas de funcionamiento". Finalmente considera el representante de las Juntas Generales que la Proposición de Norma Foral responde más acertadamente al principio democrático, ya que cuando se produce alguna circunstancia que altera la realidad de los sujetos políticos que están legitimados para intervenir en la elección de los Consejeros Generales que forman parte de la Asamblea General de la Caja, se debe de proceder a adecuar a dichos cambios la representación en esa Asamblea General.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Primero.– El Gobierno Vasco suscita la cuestión de competencia relativa a la regulación del nombramiento de los Consejeros Generales miembros de la Asamblea General de la Caja de Ahorros de Gipuzkoa (Kutxa) por entender que la competencia en materia de Cajas de Ahorro corresponde a las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma. La competencia de las Instituciones Comunes en materia de Cajas de Ahorro no es discutida por ninguna de las partes en el procedimiento, admitiendo las propias Juntas Generales de Gipuzkoa que la materia de Cajas de Ahorro entra dentro de la competencia exclusiva de las Instituciones Comunes. El artículo 6 de la Ley de Territorios Históricos establece que las competencias de las Instituciones Comunes serán aquellas no asignadas a los Territorios Históricos en dicha Ley, en concreto en su artículo 7, en el Estatuto o en otras leyes posteriores. El problema está sin embargo en discernir si el nombramiento de los representantes de las entidades fundadoras puede ser regulado por éstas en virtud de otro título competencial. La representación del Gobierno Vasco parece entender que no, al menos parcialmente, y por este motivo impugna el apartado cuarto de la disposición adicional primera del artículo único de la Proposición de Norma Foral y su disposición transitoria.
Ciertamente la regulación en materia de Cajas de Ahorro afecta a la regulación relativa a sus órganos rectores así como a la composición y estatuto de los miembros de dichos órganos, incluyendo entre estos últimos a la Asamblea General. Dicho esto no se puede olvidar la propia dicción de la Ley 3/1991 de Cajas de Ahorro de la Comunidad Autónoma de Euskadi. En esta norma se establece que la Asamblea General es el órgano supremo de gobierno y decisión de las Cajas (art. 34), estableciéndose los porcentajes de representación que corresponden a cada uno de los sectores presentes en las Cajas, 22% entidades fundadoras, 41% impositores, 5% empleados de las Cajas y 32% Corporaciones municipales. Los Consejeros Generales representantes de Corporaciones municipales serán nombrados directamente por éstas (art. 38) lo que remite a la competencia del Pleno de la Corporación. Si la Corporación municipal tiene además la condición de entidad fundadora sus representantes lo serán con este carácter. La Ley 3/1991 establece también que los Consejeros Generales representantes de entidades fundadoras serán nombrados directamente por éstas.
Segundo.– La regulación realizada por la Ley 3/1991 no establece el régimen y procedimiento de elección de los representantes de las entidades fundadoras, limitándose a señalar que los Consejeros Generales representantes de las mismas "serán nombrados directamente por éstas". La referencia a que el nombramiento se realice "directamente" no ayuda en la interpretación. Con él se estaría haciendo referencia únicamente a que no es una elección de segundo grado, pasando esos representantes a formar parte de la Asamblea General sin solución de continuidad. El problema por el contrario se encuentra en delimitar el alcance de la materia Caja de Ahorros en relación con la regulación de la forma de elección de los representantes en la Asamblea General correspondiente a las Corporaciones locales o a las Entidades fundadoras.
Para analizar esta cuestión no es útil acudir a definiciones abstractas del concepto de materia. Al contrario, el camino a seguir debe de estar guiado por otros métodos interpretativos, métodos que deben de basarse en el estudio de cada caso concreto, sin intentar aplicar categorías abstractas de escasa utilidad.
En el caso que se analiza, tiene un gran valor la jurisprudencia de los Tribunales, en especial del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo. Hay que tener en cuenta que las normas autonómicas se dictan teniendo como marco la legislación estatal de Cajas de Ahorro, legislación que establece las bases de la materia. Las Comunidades Autónomas serán competentes para dictar las normas de desarrollo, siempre de conformidad con las competencias que hayan asumido en sus Estatutos.
Pues bien, el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el alcance de las competencias en materia de cajas de ahorros diciendo que la organización de la entidad y la composición de sus órganos de gobierno es una cuestión que no puede separarse de la actividad en sí misma (STC 49/1988, fj 12). Esto quiere decir que la regulación de las Cajas de Ahorro como entidades financieras no se encuentran al libre albedrío de su propietario, no se está ante la libertad de empresa. La regulación de las Cajas no está comprendida en la libertad de empresa, por lo que su régimen jurídico no debe de garantizar el principio de autoorganización que la libertad de empresa exige. La regulación de los órganos de gobierno de las Cajas de Ahorro y su forma de elección forma parte de la materia Cajas de Ahorro. En consecuencia, su regulación corresponderá a quien tenga competencias en esa materia.
Así lo ha entendido el legislador estatal al dictar el Real Decreto 798/1986, de 21 de marzo, que regula la adaptación de los Estatutos y Reglamentos de las Cajas a las previsiones de la ley 31/1985, de 2 de agosto, de normas básicas sobre órganos rectores. Su artículo 12 establece que "los representantes de Corporaciones locales y entidades serán designados directamente por las mismas con arreglo a sus normas internas de funcionamiento". Es decir que las Corporaciones locales y entidades podrán nombrar a sus representantes conforme a sus normas internas de funcionamiento porque el legislador estatal de las Cajas de Ahorro así se lo permite. Acudiendo a otros ordenamientos se comprueba como el legislador establece fórmulas diferentes, así al establecer que los representantes de las Corporaciones locales se nombrarán por éstas, respetando la proporción de las diferentes fuerza políticas en el Consistorio. Literalmente, la Ley 15/1999, de 16 de diciembre, de Cajas de Ahorro de Andalucía establece que los Consejeros generales correspondientes al grupo de las Corporaciones municipales se designarán por el Pleno de la Corporación atendiendo a la "proporcionalidad con la que estén representados los grupos políticos integrantes de cada uno" (artículo 58), excepto en el supuesto de que solamente correspondiese un consejero general, en cuyo caso resultará elegido el que obtenga la mayoría de los votos del Pleno. En esta regulación es importante constatar que el legislador competente es el de Cajas de Ahorro y no el de Régimen local. La forma de elección de los Consejeros generales de las Cajas de Ahorro la establece por tanto quien tiene competencias en esta última materia.
Tercero.– En sentido negativo puede afirmarse que la regulación de la forma de elección de los representantes de las Entidades fundadoras en la Asamblea General no entra dentro de las competencias de autoorganización, a pesar de que algunas regulaciones pudieran dar esta impresión. Entre los argumentos utilizados en el proceso se ha señalado que la Norma Foral de 30 de mayo de 1984, reguladora del Gobierno y Administración del Territorio Histórico de Gipuzkoa, reconoce al Consejo de Diputados la competencia para designar a los representantes de la Diputación Foral en cualquier Organismo o Institución Pública o Privada (art. 5.17). Esta regulación podría invitar a pensar que, de la misma forma que se da la competencia para realizar los nombramientos, se puede también condicionar o eliminar esa competencia. Si la norma foral reconoce esa competencia, sensu contrario podría establecer que el nombramiento de esos representantes se realizase previa consulta a las Juntas Generales o mediante el procedimiento que considerase adecuado. Esta interpretación, a pesar de ser plausible, no respeta el principio de competencia, ni otra interpretación que esa norma foral exige y permite. Para comprobar este último extremo, nada mejor que acudir al texto de las normas forales, dictadas en este caso en el Territorio Histórico de Bizkaia, y que pueden ayudar en la interpretación.
La Norma foral 3/1987, de 13 de febrero, sobre Elección, Organización, Régimen y Funcionamiento de las Instituciones Forales del Territorio Histórico de Bizkaia, establece que corresponde a la Diputación Foral la designación del representante a que se refiere el art. 39 del Estatuto de Autonomía (art. 17. 19 NF 3/1987). El art. 39 del Estatuto de Autonomía regula la Comisión Arbitral. Con posterioridad se dicto la Ley 13/1994, de 13 de junio, por la que se regula la Comisión Arbitral. En esta Ley se dice que los vocales representantes de cada Diputación Foral serán designados libremente por cada Diputación Foral "previa consulta informativa" a las Juntas Generales. Como puede constatarse, la Ley 13/1994 regula de forma diferente las previsiones de la Norma Foral 3/1987. Aquélla señala que el nombramiento de los vocales de la Comisión arbitral los designará la Diputación Foral oídas las Juntas Generales. Esta última en cambio señala que lo hará la Diputación Foral. La Norma Foral se entiende que en este caso realiza una regulación no innovadora del ordenamiento jurídico. La Norma Foral se limita a recoger las competencias que otras normas forales o autonómicas establecen, sin modificar en este caso su alcance. Esta técnica legislativa, al repetir preceptos de normas dictadas por las Instituciones Comunes, ha sido en algunos casos discutida. Se argumenta que con la misma pueden provocarse equívocos sobre la normativa aplicable y así afectar a la seguridad jurídica. En el supuesto antes mencionado, se plantearía el problema de si es necesario o no consultar a las Juntas Generales ya que la Ley lo exige, pero la norma foral no. Como se ha dicho, la Norma Foral se habría limitado en este caso a recoger las competencias de la Diputación Foral presentes en otras normativas, sin intención alguna de modificar el régimen jurídico establecido en las mismas.
En el presente caso la norma aplicable es la Ley 3/1991 de Cajas de Ahorro, sin que a esta interpretación se haya opuesto objeción alguna. Esta conclusión, que se extrae analizando el derecho positivo, puede obtenerse también a partir de uno de los principios generales que rige el reparto de competencias, a saber: El título material general cede ante el específico. Este principio, aplicable en otros ámbitos del Derecho, tiene su significado propio en el estudio del reparto de competencias. La materia general no puede desplazar a la específica ya que, en caso contrario, desaparecería esta última. El principio de especificidad tomado aisladamente podría considerarse un argumento insuficiente. En este caso sin embargo se añade a la interpretación que la materia Cajas de Ahorro recibe desde una perspectiva objetiva, entendiendo ésta como referida a una entidad financiera característica. La regulación de esta entidad financiera comprende necesariamente la de sus órganos de gobierno. Su composición y formas de elección son parte de la materia Cajas de Ahorro.
Cuarto.– La proposición de Norma Foral estudiada incide en una cuestión sobre la que ya han tenido ocasión de pronunciarse los Tribunales y que atiende a la relación entre la composición de los órganos colegiados corporativos, en este caso por su naturaleza peculiar de las Juntas Generales, y los representantes de la Corporación o Entidad fundadora en Entes de diverso tipo. Este tema presenta además otra faceta de interés que no es otra que su relación con el derecho de acceso en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos (art. 23.2 CE).
En relación con la primera cuestión el Tribunal Supremo ha manifestado que el pluralismo existente en las Corporaciones locales no tiene por qué transmitirse obligatoriamente a su representación en Entes de diverso tipo, a no ser que la regulación existente así lo establezca. Es más, el Tribunal ha estimado que ese pluralismo en la representación sería negativo para el funcionamiento del Ente participado. Con sus propias palabras, el Tribunal Supremo considera que la designación de Consejeros por una Diputación provincial para formar parte de la Asamblea General de las Cajas de Ahorro no debe tener en cuenta la composición política de la Corporación ya que "… los órganos rectores de las Cajas de Ahorro representan intereses de los entes locales, impositores, fundadores y empleados, esto es, los sociales y colectivos del ámbito de actuación, resultando indivisible el interés de la Corporación local, el que ostentan sus representantes y por ende no pueden fraccionarse en interés de la mayoría y de la minoría, ya que una tal exigencia sería contraria a la unidad de la persona jurídica pública de la Corporación, al modo de adoptarse sus acuerdos, a la interpretación de la Ley 31/1985, que no impone tal condicionamiento, y, en fin, a la objetividad de la Administración consagrada en el artículo 103 de la Constitución" (STS de 4 de noviembre de 1988).
Esta consideración del Tribunal Supremo puede no compartirse, ya que la mayor o menor bondad del pluralismo en la representación no tiene necesariamente consecuencias en la gestión, que viene reconocida a otros órganos de las Cajas. En todo caso, y más allá de estas valoraciones, queda claro que el principio de mayor representatividad en la designación de los representantes de las Diputaciones de régimen común en las Cajas de Ahorro no se aplica en el silencio de la norma, no es una consecuencia derivada directamente del principio del pluralismo político, sino que debe de recogerse en la regulación correspondiente. Como ya se ha señalado, algunas regulaciones contienen una normativa de ese tipo, en la que los representantes de las Corporaciones locales en las Cajas de Ahorro deben de respetar la proporcionalidad de los miembros de los diferentes grupos políticos existente en la Corporación.
El reflejo del pluralismo político existente en las Corporaciones al nombramiento de representantes o Consejeros Generales en las Cajas de Ahorro no está cubierto por el derecho de acceso en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos. La particular naturaleza jurídica de las Cajas de Ahorro así lo permite. Las Cajas de Ahorro no son Entidades en las que su carácter fundacional las convierta en entes públicos. Las Cajas de Ahorros son personas jurídicas de derecho privado en las que sus miembros no tienen la consideración de titulares de cargos públicos. En las Cajas de Ahorros predomina su carácter de entidad de crédito frente al patronazgo limitado a la función benéfico social (STS de 8 de mayo de 1999), por lo que los miembros de sus órganos colegiados, a pesar de poder ser concejales o junteros, no estarían ejerciendo ninguna función pública y su actividad no tendría relación con el citado derecho de acceso a las funciones y cargos públicos (art. 23.2 CE, STC 160/1990, de 18 de octubre, fj 4).
Esta interpretación es también la que parece deducirse de la propia regulación de las Cajas al decir que la finalidad de la acción del Gobierno vasco en materia de Cajas de Ahorro es la de realizar toda clase de actividades que contribuyan a incrementar el desarrollo económico y social, supervisar la gestión inversora de las Cajas, velar por su independencia, prestigio y estabilidad vigilar el cumplimiento de su función económica y social y promover las relaciones de las Cajas con las Instituciones públicas a efectos de creación y mantenimiento de obras de carácter benéfico-social y cultural ( art. 3.1 de la Ley 3/1991).
El pluralismo político existente en las Corporaciones y Entidades fundacionales de las Cajas no debe encontrar necesariamente correlato en la representación correspondiente a las mismas en los órganos de gobierno y representación de las Cajas. Esto dependerá de lo que establezcan las normas dictadas por el Ente competente para la normación de la materia Cajas de Ahorro, que es libre para adoptar un sistema u otro, sin que esta Comisión Arbitral, en el ejercicio de su función, tenga ninguna objeción que realizar al respecto.
Quinto.– La Ley de Cajas de Ahorro del País Vasco establece en su art. 35 que los Consejeros Generales de las entidades fundadoras serán nombrados por éstas. Tal como ha sido interpretado hasta este momento, la entidad fundadora es la Diputación Foral, correspondiéndole a ella el nombramiento de dichos Consejeros Generales. La proposición de norma foral, al regular la forma de elección de los mismos, entra dentro de la competencia en materia de Cajas de Ahorro que es propia de las Instituciones Comunes.
Esta Comisión Arbitral está obligada a pronunciarse de forma congruente con el petitum contenido en la solicitud de iniciación del procedimiento sobre cuestiones de competencia (Título III de la Ley 13/1994, de 30 de junio, por la que se regula la Comisión Arbitral). De acuerdo con lo solicitado, y tras las consideraciones realizadas en los fundamentos jurídicos anteriores, el contenido del artículo único, párrafo cuarto y de la disposición transitoria de la Proposición de Norma Foral sobre "designación de Consejeros Generales miembros de la Asamblea de <Gipuzkoa-Donostia Kutxa–Caja de Gipuzkoa-San Sebastián>, en representación de la Diputación Foral de Gipuzkoa como entidad fundadora", corresponde a la materia de Cajas de Ahorro. No hay ninguna norma autonómica que en el ejercicio de esa competencia, haya habilitado o delegado en los Territorios Históricos la emanación de una tal regulación.
Esta Comisión debe de pronunciarse sobre las competencias autonómicas o forales que resulten controvertidas (art. 44 de la Ley 13/1994) sin que haya lugar a extender la resolución aquí adoptada a otros preceptos de la Proposición de Norma Foral no objeto de controversia. Las consecuencias de este pronunciamiento de la Comisión Arbitral y la posible afección a otros preceptos de la Proposición de Norma Foral deberán ser valoradas por los órganos forales y autonómicos competentes.
FALLO
En virtud de lo expuesto esta Comisión Arbitral ha decidido que la Proposición de Norma Foral no se adecua al sistema de distribución de competencias entre las Instituciones Comunes y los Territorios Históricos realizada por el Estatuto de Autonomía y la Ley de Territorios Históricos. La regulación contenida en el artículo único, párrafo cuarto y en la disposición transitoria de la Proposición de Norma Foral sobre "Designación de Consejeros Generales miembros de la Asamblea de <Gipuzkoa-Donostia Kutxa–Caja de Gipuzkoa- San Sebastián>, en representación de la Diputación Foral de Gipuzkoa como entidad fundadora", corresponde a la materia de Cajas de Ahorro. La titularidad para la realización de esa regulación es propia de las Instituciones Comunes. En Gasteiz a 13 de noviembre de 2000"
Lo preinserto concuerda bien y fielmente con su original, al que en todo caso me remito, y para que surta los efectos oportunos presente. En la Ciudad de Vitoria-Gasteiz, a veintiuno de noviembre de dos mil.
LA SECRETARIA.