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N.º 198, lunes 15 de octubre de 2018
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OTRAS DISPOSICIONES
TRIBUNAL VASCO DE CUENTAS PÚBLICAS
5016
ACUERDO del Pleno del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas de aprobación definitiva del Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Sestao, 2016, adoptado en sesión de 19 de julio de 2018.
El Pleno del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas en sesión celebrada el día 19 de julio de 2018, ha adoptado el siguiente,
ACUERDO:
Aprobar con carácter definitivo el informe de fiscalización del Ayuntamiento de Sestao, 2016, que figura como anexo al presente Acuerdo.
Disponer, de conformidad con lo previsto en el artículo 13.2 de la Ley 1/1988 del TVCP/HKEE, la publicación de sus conclusiones en los boletines oficiales correspondientes.
Vitoria-Gasteiz, a 19 de julio de 2018.
El Presidente del TVCP,
JOSÉ LUIS BILBAO EGUREN.
El Secretario General del TVCP,
JULIO ARTETXE BARKIN.
ANEXO
AYUNTAMIENTO DE SESTAO, 2016
Abreviaturas.
AES: Ayudas de Emergencia Social.
AG: Administración General.
BDNS: Base de Datos Nacional de Subvenciones.
BOB: Boletín Oficial de Bizkaia.
BOPV: Boletín Oficial del País Vasco.
CAPV: Comunidad Autónoma del País Vasco.
CIJ: Centro de Información Juvenil.
DA: Disposición Adicional.
DF: Decreto Foral.
DFB: Diputación Foral de Bizkaia.
DT: Disposición Transitoria.
EELL: Entidades Locales.
IBI: Impuesto sobre Bienes Inmuebles.
IAE: Impuesto sobre Actividades Económicas.
ICIO: Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras.
IVTM: Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica.
IIVTNU: Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.
LFPV: Ley 6/1989, de 6 de julio, de la Función Pública Vasca.
LGS: Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.
LOPD: Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de datos de carácter personal.
LRBRL: Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.
MINECO: Ministerio de Economía, Industria y Competitividad.
NF: Norma Foral.
OPE: Oferta Pública de Empleo.
PAU: Programa de Actuación Urbanizadora.
PCAP: Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares.
PEOU: Plan Especial de Ordenación Urbana.
PGOU: Plan General de Ordenación Urbana.
PIB: Producto Interior Bruto.
PMS: Patrimonio Municipal del Suelo.
PNSP: Procedimiento Negociado Sin Publicidad.
PU: Precios Unitarios.
RD: Real Decreto.
RPT: Relación de Puestos de Trabajo.
RSU: Residuos Sólidos Urbanos.
SARA: Sujeto a Regulación Armonizada.
THB: Territorio Histórico de Bizkaia.
TRLCSP: Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
TVCP: Tribunal Vasco de Cuentas Públicas.
I.– Introducción.
El TVCP, de acuerdo con lo establecido en la Ley 1/1988, de 5 de febrero, y en el Programa de Trabajo aprobado por el Pleno, ha realizado la fiscalización de la Cuenta General del Ayuntamiento de Sestao para el ejercicio 2016.
Esta fiscalización comprende los siguientes aspectos:
– Legalidad: revisión del cumplimiento de la normativa aplicable en las áreas de presupuesto, ingresos de derecho público, endeudamiento y operaciones financieras, personal, contratación de obras, servicios y suministros, y concesión de subvenciones. Dicha revisión comprende el ejercicio de fiscalización, sin perjuicio de las comprobaciones relativas a otros ejercicios que se estimen necesarias, por tener incidencia en el fiscalizado.
– Contabilidad: conformidad de la Cuenta General con los principios contables que le son de aplicación. La Cuenta General contiene el balance, la cuenta del resultado económico-patrimonial y la memoria del Ayuntamiento, así como, la liquidación de su presupuesto.
– El alcance del trabajo no ha incluido un análisis específico sobre la eficacia y eficiencia del gasto ni sobre los procedimientos de gestión. No obstante, los aspectos parciales que han surgido en la fiscalización están comentados en el epígrafe III de este Informe.
– Análisis financiero de la situación económica del Ayuntamiento.
El municipio de Sestao, con una población de 27.841 habitantes a 1 de enero de 2016, forma parte de las siguientes mancomunidades y consorcios: Mancomunidad de Municipios de la Margen Izquierda de la Ría del Nervión (gestión de RSU), Consorcio de Aguas Bilbao Bizkaia (gestión del ciclo integral del agua) y Consorcio de Transportes de Bizkaia (servicio de transporte).
Además, al cierre del ejercicio 2016 participaba al 50% en las sociedades urbanísticas Sestao Bai, SA y Sestao Berri 2010, S.A., junto a Azpiegiturak, S.A.U., en el primero de los casos, y a la Administración de la Comunidad Autónoma de Euskadi, en el segundo, no ejerciendo control sobre ninguna de ellas en términos de Contabilidad Nacional. Mantenía, asimismo, participaciones menores en otras sociedades.
II.– Opinión.
II.1.– Opinión sobre el cumplimiento de la legalidad.
Personal.
1.– El Ayuntamiento ha venido recurriendo a la realización de contrataciones temporales para cubrir necesidades estructurales de plantilla del Centro de Formación Profesional Básica. Ello ha provocado que en el año 2017 siete trabajadores pasaran a adquirir la condición de personal laboral indefinido no fijo.
Contratación.
2.– El Ayuntamiento ha contratado tres servicios y dos suministros, por un total de 4,9 millones de euros, eludiendo los requisitos relativos al procedimiento de adjudicación e incumpliendo lo establecido en el artículo 86.2 del TRLCSP. Tres de las mencionadas contrataciones, por 4,7 millones de euros, deberían haberse sometido a la tramitación prevista para los contratos sujetos a regulación armonizada, otra, por 139.968 euros, debería haberse tramitado por procedimiento abierto y la restante, por 101.097 euros, por procedimiento negociado con publicidad.
En opinión de este Tribunal, excepto por los incumplimientos que se detallan en los párrafos 1 a 2, el Ayuntamiento de Sestao ha cumplido razonablemente en el ejercicio 2016 la normativa legal que regula su actividad económico-financiera.
II.2.– Opinión sobre las cuentas anuales.
1.– Los ajustes que según criterio de este TVCP deberían realizarse tienen el siguiente efecto sobre el Remanente de Tesorería, el Balance de Situación y los Fondos Propios del Ayuntamiento a 31 de diciembre de 2016:
(Véase el .PDF)
2.– No existe soporte adecuado y suficiente que permita conocer si los saldos de inmovilizado no financiero del Balance a 31 de diciembre de 2016 reflejan la situación real de los bienes y derechos, de acuerdo con los principios y normas de valoración aplicables. El Ayuntamiento no registra dotaciones para la amortización de dicho inmovilizado.
En opinión de este Tribunal, excepto por las salvedades señaladas en los párrafos 1 y 2, la Cuenta General del Ayuntamiento de Sestao expresa, en todos los aspectos significativos, la actividad económica del ejercicio 2016, la imagen fiel del patrimonio y de la situación financiera a 31 de diciembre, así como de los resultados de sus operaciones y de sus flujos de efectivo correspondientes al ejercicio anual terminado en dicha fecha, de conformidad con el marco normativo de información financiera que resulta de aplicación y, en particular, con los principios y criterios contables contenidos en el mismo.
III.– Consideraciones sobre los sistemas de control interno y procedimientos de gestión.
En este apartado se señalan tanto deficiencias que no afectan de manera relevante al cumplimiento de los principios que rigen la actividad económico-financiera, como aspectos procedimentales que se ponen de manifiesto para la mejora de la gestión.
III.1.– Presupuesto y contabilidad.
– La aprobación definitiva del Presupuesto General para el ejercicio 2016 no se realizó antes del día 31 de diciembre del año 2015, según exige el artículo 15.2 de la NF 10/2003, de 2 de diciembre, Presupuestaria de Entidades Locales del Territorio Histórico de Bizkaia.
III.2.– Personal.
– La RPT del Ayuntamiento indica únicamente el tramo general del complemento específico y no los complementos específicos adicionales, que retribuyen las condiciones particulares de determinados puestos y ha supuesto el abono, en el ejercicio 2016, de 212.738 euros.
– En septiembre de 2016 se nombró funcionario interino como monitor deportivo de pelota a un trabajador que ya había ocupado previamente dicho puesto de manera interina, sin que conste la realización de ningún procedimiento de selección.
III.3.– Transferencias y subvenciones concedidas.
– El Ayuntamiento no dispone de un plan estratégico de subvenciones que concrete los objetivos y efectos que se pretenden con su aplicación, el plazo necesario para su consecución, los costes previsibles y sus fuentes de financiación (artículo 8.1 de la LGS).
– No se cumplen las obligaciones de suministro de información a la BDNS reguladas en el artículo 20 de la LGS.
III.4.– Contratación.
– El sistema informático que soporta el perfil del contratante no cuenta con un dispositivo que permita acreditar fehacientemente el momento de inicio de la difusión pública de la información que se incluye en el mismo (artículo 53.3 del TRLCSP).
– Durante el ejercicio 2016 se incumplió el artículo 334 del TRLCSP, que obliga a publicar, en todo caso, bien directamente por los órganos de contratación o por interconexión con dispositivos electrónicos de agregación de la información de las diferentes administraciones y entidades públicas, la convocatoria de licitaciones y sus resultados en la Plataforma de Contratación del Sector Público.
Expedientes de contratación.
En la revisión de once contratos en vigor en el año fiscalizado, se han detectado los siguientes aspectos:
– En un contrato (expediente 7) adjudicado por 302.148 euros, los criterios de adjudicación cuya cuantificación depende de la aplicación de juicios de valor son genéricos y la forma concreta de asignar las puntuaciones se determina en el momento de valorar las ofertas.
– Los pliegos de un contrato (expediente 11), adjudicado por 255.796 euros, determinaban el alcance y límites de las modificaciones que podían acordarse con expresa indicación del porcentaje del precio del contrato al que como máximo podían afectar, pero admitían también modificaciones extraordinarias que superasen dicho porcentaje y que no se adaptasen a los casos y límites establecidos en el artículo 107 del TRLCSP. Además en el cálculo del valor estimado del contrato no se consideraron las modificaciones previstas en el PCAP (artículo 88.1 del TRLCSP).
– Los pliegos de un contrato de obras (expediente 1), adjudicado por 1,1 millones de euros, imponían al adjudicatario la obligación específica de contratar a 3 personas desempleadas vecinas de Sestao. Si bien es admisible el establecimiento de condiciones de ejecución que favorezcan la lucha contra el desempleo, la exigencia relativa a la vecindad atentaría contra el principio de no discriminación que debe presidir la contratación pública (artículo 1 del TRLCSP).
– Un contrato (expediente 1), adjudicado por 1,1 millones de euros, fue prorrogado en tres ocasiones, lo que supuso un incremento del plazo de ejecución del 81%. La primera de las mencionadas prórrogas no se aprobó de forma expresa y las otras dos se aprobaron una vez finalizado el plazo de ejecución prorrogado. Por otro lado, si bien la demora se debió en parte a motivos no imputables al contratista, otra parte del retraso se produjo por causas imputables al mismo y debió dar lugar a la imposición de penalidades (artículos 213.2 y 212.4 del TRLCSP).
– Durante el ejercicio 2016 se ejecutaron gastos por 1,2 millones de euros una vez finalizada la vigencia de los correspondientes contratos (expedientes 3 y 5), hasta la resolución de las nuevas licitaciones. En uno de los casos (expediente 3), ello fue debido a que los contratistas de los diferentes lotes renunciaron a la suscripción de la última de las prórrogas previstas en los pliegos para cada uno de ellos.
Gasto sin expediente de contratación administrativa.
– El Ayuntamiento no ha tramitado los preceptivos expedientes de contratación administrativa mediante procedimientos negociados en la ejecución de gastos por un total de 256.623 euros, respectivamente, correspondientes a 4 servicios y un suministro.
III.5.– Otros.
Patrimonio e inventario.
– El inventario municipal data de 1979, no habiéndose realizado desde entonces las preceptivas rectificaciones anuales del mismo (artículo 33 del RD 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales). El Ayuntamiento tampoco dispone de un inventario de bienes y recursos integrantes del PMS (artículo 112.3 de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo).
Transparencia.
– De acuerdo con los dispuesto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, los ayuntamientos deben publicar de forma periódica y actualizada la información cuyo conocimiento sea relevante para garantizar la transparencia de su actividad relacionada con el funcionamiento y control de la actuación pública. Para el adecuado cumplimiento de esta Ley el Ayuntamiento debería publicar en su página web, entre otros, las cuentas anuales, información actualizada sobre ejecución presupuestaria y cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, declaraciones anuales de bienes y actividades de los representantes locales y datos relativos a las subvenciones y ayudas concedidas.
IV.– Análisis Financiero.
La evolución de las principales magnitudes liquidadas por el Ayuntamiento en los últimos ejercicios se detalla en el siguiente cuadro:
(Véase el .PDF)
Ingresos Corrientes: han disminuido un 2% en el periodo considerado, a razón del 1% anual. Destacan las siguientes variaciones:
– Impuestos directos e indirectos, tasas y otros ingresos: estos ingresos aumentan un 3% en 2015 con respecto al ejercicio precedente, sufriendo una disminución del 7% en 2016, dando como resultado una variación neta negativa cercana al 5% en el periodo analizado. Eliminando el efecto de la fluctuación de los ingresos reconocidos en concepto de ICIO, la evolución sería similar:
* Impuestos directos: estos ingresos registran en 2015 un incremento del 12% con respecto al ejercicio anterior, compensado por una diminución similar en 2016 que los lleva a situarse en los mismos niveles que al inicio del periodo. La mencionada fluctuación está ligada, básicamente, al comportamiento del IBI, ya que el resto de impuestos del capítulo no sufren variaciones reseñables en términos absolutos a lo largo del periodo.
* Tasas y otros ingresos: estos ingresos han disminuido un 10% en el periodo considerado, a razón de un 5% anual. La mencionada disminución prácticamente coincide con la experimentada por los ingresos correspondientes a la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales, en favor de empresas explotadoras de servicios de suministro. Dicha evolución se explica, fundamentalmente, por la disminución de la facturación dentro del municipio de una empresa comercializadora de energía eléctrica para grandes consumidores, estrechamente ligada, a su vez, a la actividad de una siderúrgica radicada en Sestao.
– Transferencias y subvenciones corrientes: estos ingresos han tenido una evolución negativa en el periodo, que no alcanza el 1%, dado que la disminución experimentada en 2015 con respecto al ejercicio anterior (4%) se ve prácticamente compensada con el aumento de 2016. La mencionada evolución ha sido muy similar a la experimentada por los ingresos procedentes de la DFB, fundamentalmente los correspondientes a la participación en tributos concertados (Udalkutxa), que suponen más del 85% de los ingresos totales del capítulo.
Gastos de funcionamiento: a diferencia de los ingresos corrientes, han aumentado en el periodo considerado (3,6%). Los aspectos más significativos por capítulo presupuestario son los siguientes:
– Gastos de personal: en 2015 los gastos de personal aumentan un 2% con respecto al ejercicio precedente por efecto, entre otros, del abono de una parte de la paga extra de diciembre de 2012. En 2016 se produce el abono de una cantidad similar, en idéntico concepto, por el resto que quedaba aún pendiente. En dicho ejercicio el gasto del capítulo registra un nuevo aumento que no alcanza el 0,5%, inferior al incremento retributivo del 1% aplicado.
– Compra de bienes corrientes y servicios: se producen aumentos anuales cercanos al 2% en el periodo considerado, destacando la incidencia de los gastos asociados al contrato de limpieza viaria y recogida de RSU, que crecen un 20% a lo largo del mismo. Detraído dicho concepto, la evolución de los gastos del capítulo pasaría a tener signo negativo en el periodo analizado (2%).
– Transferencias y subvenciones corrientes: el gasto por este concepto ha experimentado un aumento del 9% en el periodo considerado, habiendo incidido especialmente en dicha variación la evolución de los gastos correspondientes a las AES.
Ahorro bruto y ahorro neto: ambas magnitudes presentan un saldo positivo en los tres ejercicios del periodo analizado si bien se han reducido, cerca de un 60% en el caso del ahorro bruto y por encima de dicho porcentaje en el caso del ahorro neto. Ambas magnitudes han pasado de suponer, respectivamente, un 9% y un 7% sobre los ingresos corrientes en el ejercicio 2014 a representar menos del 4% de los mismos en 2016.
Resultado de operaciones de capital: esta magnitud presenta un saldo negativo en todo el periodo analizado, especialmente elevado en el ejercicio 2015, debido a la reducción experimentada por los ingresos por transferencias y subvenciones de capital en dicho ejercicio.
Resultado de operaciones no financieras: es positivo a lo largo de todo el periodo, aunque experimenta una disminución del 78% a lo largo del mismo.
Remanente de Tesorería: si bien aumenta un 10% en 2015 con respecto al ejercicio anterior, se reduce nuevamente en el ejercicio 2016, para volver a situarse en cifras similares a las del inicio del periodo.
Endeudamiento: disminuye un 14% en 2016 con respecto a 2015 y un 12% en este último ejercicio con respecto al anterior, por efecto de las amortizaciones practicadas. No se formalizan nuevas operaciones de endeudamiento en el periodo analizado.
Conclusión: el Ayuntamiento presenta una situación económica saneada, con recursos suficientes para mantener su normal funcionamiento y poder afrontar futuras inversiones sin necesidad de recurrir a nuevo endeudamiento.
Estabilidad presupuestaria: de acuerdo con lo establecido en el artículo 16.2 del RD 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las entidades locales, la Intervención del Ayuntamiento emitió informe verificando el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, regla de gasto y deuda pública. Dicho informe, referido al Ayuntamiento y a sus organismos y entidades dependientes, constata lo siguiente, con respecto a la liquidación de los presupuestos del ejercicio 2016:
– Cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria al obtener un superávit de operaciones no financieras.
– Cumplimiento de la regla de gasto, dado que la variación del gasto computable, con respecto al ejercicio 2015, no superó la tasa de referencia de crecimiento del PIB de medio plazo de la economía española (1,8%).
– Cumplimiento del objetivo de deuda pública, al ser el volumen de deuda real viva a 31 de diciembre de 2016 inferior al 60% de los ingresos no financieros.
V.– Cuentas Anuales.
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ALEGACIONES AL INFORME DEL TRIBUNAL VASCO DE CUENTAS PÚBLICAS AYUNTAMIENTO DE SESTAO 2016
Alegaciones a las conclusiones del informe del Tribunal.
II.1.– Opinión sobre el cumplimiento de la legalidad.
Personal.
«El Ayuntamiento ha venido recurriendo a la realización de contrataciones temporales para cubrir necesidades estructurales de plantilla del centro de Formación Profesional Básica. Ello ha provocado que en el año 2017 siete trabajadores pasaran a adquirir la condición de personal laboral indefinido no fijo.»
En sesión celebrada el día 8 de septiembre de 2015, el Ayuntamiento Pleno acordó la aceptación de la delegación efectuada en este Ayuntamiento por el Consejo de Gobierno Vasco, del ejercicio de la competencia para la impartición de ciclos formativos de Formación Profesional Básica, dando paso de esta manera al Centro de Formación Profesional Básica de Sestao con la consiguiente transformación del antiguo Centro de Iniciación Profesional en el actual Centro de Formación Profesional Básica.
Mediante Decreto de fecha 14 de junio de 2017, se acordó reconocer a los diferentes profesores del Centro de Formación Profesional Básica la condición de trabajadores indefinidos, no fijos, discontinuos por considerar no justificada la temporalidad de los contratos laborales que mantenían con este Ayuntamiento. Por ello, se suscribieron los contratos laborales correspondientes disponiendo su inclusión en las correspondientes plazas y puestos de trabajo en la Plantilla y en la Relación de Puestos de Trabajo al considerar que las funciones desempeñadas por dichos puestos de trabajo eran consideradas necesidades de carácter estructural.
Contratación.
«El Ayuntamiento ha contratado tres servicios y dos suministros por un total de 4,9 millones de euros eludiendo los requisitos relativos al procedimiento de adjudicación e incumpliendo lo establecido en el artículo 86.2 TRLCSP. Tres de las mencionadas contrataciones por 4,7 millones de euros deberían haberse sometido a la tramitación prevista para los contratos sujetos a regulación armonizada, otra por 139.968 euros debería haberse tramitado por procedimiento abierto y la restante por 101.097 euros, por procedimiento negociado con publicidad.»
– En el mes de febrero de 2015, por parte de los Servicios Técnicos Municipales de Urbanismo Obras y Servicios se formuló Propuesta Técnica para el inicio de los trámites para la contratación de la Prestación del Servicio Público de Limpieza Viaria y Recogida de Residuos. Con la propuesta técnica se abrió un proceso participativo entre los distintos Grupos Municipales para la determinación del alcance del servicio que finalmente pretendía el Ayuntamiento de Sestao. Paralelamente dada la naturaleza del contrato y considerando el alcance de las inversiones a realizar, por parte del Ayuntamiento se iniciaron ante el Departamento de Patrimonio del Gobierno Vasco, los trámites para el otorgamiento de la autorización extraordinaria para la determinación de una duración superior a la legalmente establecida. Tras la Declaración por parte del Departamento de Patrimonio del Gobierno Vasco de la no competencia para el otorgamiento de la autorización extraordinaria del plazo de duración del contrato y poder amortizar las inversiones requeridas, por parte del Ayuntamiento se procedió a la revisión de la propuesta técnica formulada, culminando los trámites en el mes de abril con el de Prescripciones Técnicas para la Contratación mediante Procedimiento Abierto a través de regularización armonizada del Servicio de Limpieza Viaria, Recogida de Residuos Sólidos Urbanos y del Servicio de Desratización, Desinfectación y de Desinsectación en el término municipal de Sestao por un periodo de 4 años, prorrogable por un máximo de dos anualidades.
Entre los meses de abril, mayo y junio del 2016, se reanudaron los trámites de participación de los distintos Grupos Municipales para poder determinar el alcance real de la prestación del servicio.
Concluido el proceso de participación de los distintos Grupos Municipales, previo Dictamen de la Comisión de Obras y Servicios, por acuerdo del Ayuntamiento Pleno, en sesión celebrada con fecha 26 de julio de 2016, se acordó aprobar el expediente de contratación, las bases técnicas elaboradas por la Jefatura de los Servicios Técnicos de Urbanismo así como el pliego de Condiciones Administrativas Particulares para la adjudicación a través de la regulación armonizada, mediante procedimiento abierto de la Prestación del Servicio de Recogida de Residuos Sólidos Urbanos, Limpieza Viaria y del Servicio de Desratización, de Desinfectación y de Desinsectación.
Finalizado el plazo para la presentación de las propuestas el día 30 de septiembre de 2016, previa calificación por parte de la Mesa de Contratación de la documentación administrativa y tras la apertura de las propuestas técnicas, se iniciaron los trámites para la valoración de las propuestas presentadas en aras de determinar la propuesta más ventajosa para los intereses municipales.
Una vez culminados los trámites para la adjudicación, la interposición de distintos Recursos Especiales en materia de contratación ha demorado el inicio de la prestación efectiva del nuevo servicio adjudicado.
– Mediante Decreto Foral 125/2016 de 20 de julio se aprueba la creación y la regulación de la composición de la Central de Contratación Foral de Bizkaia. El Ayuntamiento, valorando las ventajas de tipo económico y de carácter administrativo que la adhesión al sistema de adquisición centralizada de la Diputación Foral comporta, tales como la reducción de costes en la adquisición de bienes y contratación de obras y servicios, mayor transparencia y seguridad en la contratación pública, reducción de burocracia administrativa, fomento de medios telemáticos, electrónicos e informáticos por parte de los empresarios y obtención de precios más competitivos dado el alto volumen de contratación, formalizó «Convenio de Adhesión al sistema de adquisición centralizada de la Diputación Foral de Bizkaia, Central de Contratación Foral de Bizkaia», mediante acuerdo del Ayuntamiento Pleno de 31 de enero de 2017.
Formalizado el Convenio, el Ayuntamiento ha suscrito en diversas fechas, los Acuerdos Marco correspondientes a los Contratos de Suministro de Energía Eléctrica, Gasoil y Gas para las instalaciones de la Diputación Foral de Bizkaia, Sector Público Foral y Ayuntamientos de Bizkaia. Mediante acuerdo de la Diputación Foral de Bizkaia de 21 de noviembre de 2017, se adjudicó mediante procedimiento abierto a través de la regulación armonizada, a la mercantil Iberdrola Clientes S.A.U, el suministro de energía eléctrica para las entidades adheridas. Mediante acuerdo de la Diputación Foral de Bizkaia de 6 de noviembre de 2017, se adjudicó a la mercantil Repsol Comercial de Productos Petrolíferos S.A, el suministro de Gasóleo C para calefacciones.
– Por Acuerdo de Junta de Gobierno Local de fecha de 11 de junio de 2014, se iniciaron los trámites para la regularización de la prestación del servicio de jardinería dentro del término municipal de Sestao, aprobando el expediente de contratación, el pliego de Condiciones Administrativas Particulares, así como las bases Técnicas elaboradas por el Jefe de los Servicios Técnicos Municipales de Obras y Servicios para la adjudicación de la prestación del servicio de mantenimiento, limpieza de Parques y Jardines del término municipal de Sestao. Previo a la expiración del plazo para la presentación de las propuestas, por parte de la Asociación Española de Empresas de Jardinería, se impugnaron los trámites para la adjudicación de la prestación del servicio, dejándolo sin efecto en virtud de Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha de 5 de noviembre de 2014. Una vez revisado el alcance del tipo de licitación; objeto de la impugnación por parte de la Asociación en la anterior licitación, mediante Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha de 28 de febrero de 2015, se reiniciaron los trámites para la aprobación de un nuevo expediente administrativo de contratación. Previo a la expiración del plazo para la presentación de las propuestas, por parte de la Asociación Española de Empresas de Parques y Jardines se formuló Recurso Especial en materia de Contratación, dejando sin efecto en virtud de la Resolución del Órgano Administrativo en materia de Contratación, los trámites para la adjudicación del contrato. Con posterioridad, en el mes de agosto de 2015, se formuló una nueva propuesta técnica para la contratación de la prestación del servicio, cuyo contenido no se ajustaba en alguno de sus aspectos al sentido de la Resolución del Órgano Administrativo de Contratación, lo que determinó la necesidad de volver a revisar el objeto de la licitación. En el ínterin, se revisó el ámbito de intervención asignado a la Brigada Municipal, dejando reflejado gráficamente tanto el ámbito asignado a la Brigada Municipal como a la adjudicataria del contrato para la prestación del servicio de jardinería. Durante el ejercicio 2016 ha sido revisado el ámbito de actuación, así como el alcance de los trabajos incluidos dentro del objeto del contrato con motivo de la transformación urbanística de las distintas zonas del municipio durante los años anteriores. A su vez se ha procedido a la revisión del tipo de licitación. No obstante, con motivo de la recepción de distintos ámbitos de urbanización durante el año 2017, ha sido necesario revisar el ámbito de intervención del objeto del contrato para la prestación del servicio de jardinería.
– Durante la instrucción ordinaria del procedimiento administrativo para la contratación del mantenimiento, reparación y sustitución de elementos en los parques infantiles municipales, el Ayuntamiento se planteó una modificación conceptual de su objeto que incluyera la reposición del uso normal de cualquier elemento que se encontrara deteriorado, sea cual fuere la reparación a realizar, incluyendo si fuera necesario la sustitución del mismo. A la vista de lo expuesto, dada la necesidad de proceder a la revisión del alcance de las bases técnicas elaboradas por los Servicios Técnicos Municipales que contemplaran el mantenimiento preventivo y correctivo de los elementos de dichos parques, durante el ejercicio 2016, con carácter excepcional y durante el periodo de la tramitación del nuevo expediente, se adjudicó a una mercantil la prestación del servicio de mantenimiento de las Zonas de Juego Infantiles y de Mayores. En la actualidad el contrato de Mantenimiento de las Áreas de Juegos Infantiles, que contempla el mantenimiento preventivo y correctivo expuesto, se encuentra formalmente adjudicado mediante procedimiento abierto.
II.2.– Opinión sobre las cuentas anuales.
«1.– Los ajustes que según criterio de este TVCP deberán realizarse tienen el siguiente efecto sobre el Remanente de Tesorería, el Balance de Situación y los Fondos Propios del Ayuntamiento a 31 de diciembre de 2016:»
(Véase el .PDF)
– Concepto: tasa de recogida de basuras y alcantarillado: en la gestión de los ingresos gestionados por el Consorcio de Aguas Bilbao-Bizkaia, agua, basura y alcantarillado, se mantiene un criterio interanual, de modo que en cada ejercicio se imputan las liquidaciones trimestrales remitidas y conocidas antes del cierre de cada presupuesto. Se sigue, por tanto, el criterio de caja por desconocerse en el momento de cierre la liquidación del último trimestre. En todo caso, se sigue un criterio de imputación de los derechos homogéneo en todos los ejercicios.
– Concepto: Ing. Ocupación vuelo, suelo y subsuelo: se refiere a los ingresos de las empresas suministradoras de servicios generales a la población. Se realizó su imputación presupuestaria mediante el oportuno reconocimiento de derechos en la fecha en que se aprobaron las liquidaciones correspondientes, que no pueden practicarse, por razones obvias, hasta el 31 de diciembre, cierre del ejercicio y de determinación de las bases liquidables que son comunicadas posteriormente al Ayuntamiento. Por tanto, como ocurre en el punto anterior se sigue el criterio de caja por desconocerse en el momento de cierre la liquidación del último trimestre. En todo caso, se sigue un criterio de imputación de los derechos homogéneo en todos los ejercicios.
– Conceptos: deterioro valor participación Sestao Bai, S.A. y deterioro valor de créditos y valores: es opinión del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas que debería haberse registrado un deterioro de la participación en la Sociedad Anónima Sestao Bai con fecha de 31 de diciembre de 2016. No obstante, teniendo en cuenta que la reducción de capital de la sociedad se elevó a escritura pública con fecha 24 de enero de 2017, ha sido en el Balance correspondiente al ejercicio 2017 en el que se ha registrado dicho deterioro, concretamente se ha reflejado en la cuenta 2501 una disminución de 2.373.677 euros.
Asimismo, en el Balance de la Cuenta del ejercicio 2017, ha sido introducida la cuenta 2980 con un saldo negativo de 4.922.052,49 euros para provisionar el deterioro de valor del posible cobro de ese importe por la parcela de la unidad de ejecución Sestao Bai que se producirá una vez finalizada la actuación urbanística de la Unidad de Ejecución «Sestao Bai», entendiendo por tal, la urbanización completa de la Unidad de Ejecución y la venta de la totalidad de las parcelas de terrenos de titularidad de la sociedad pública Sestao Bai, S.A.
– Concepto: provisión por reclamación pago: si bien la forma de proceder es la que se indica por el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas, en este punto se quieren realizar dos matizaciones. En primer lugar debe considerarse que la sentencia a la que hace referencia el informe, se encontraba, a 31 de diciembre de 2016, pendiente de resolución de Recurso de Apelación. Recaída nueva sentencia en mayo de 2017, las partes adoptan un acuerdo sobre la forma de ejecución del fallo judicial que es aprobado por el Juzgado competente y que determina la consiguiente aprobación de un expediente de créditos de compromiso para los ejercicios 2018 a 2021. En segundo lugar, debe matizarse la cifra a considerar en dicha provisión, ya que 336.825 euros se encontraban en el Balance dentro de los «Acreedores no presupuestarios», concepto «Anticipo Sestao Bai» por ser, el saldo pendiente que existía a esa fecha de la cantidad abonada por Sestao Bai para hacer frente al cumplimiento de las obligaciones urbanísticas derivadas de los proyectos de reparcelación de las unidades de ejecución UE-8 y Sestao Bai en el ámbito de Reparto n.º 19 «La Naval».
«2.– No existe soporte adecuado y suficiente que permita conocer si los saldos de inmovilizado no financiero del Balance a 31 de diciembre de 2016 reflejan la situación real de los bienes y derechos, de acuerdo con los principios y normas de valoración aplicables. El Ayuntamiento no registra dotaciones para la amortización de dicho inmovilizado.»
En relación al Inventario municipal de bienes, (aprobado en 1979), el Ayuntamiento a partir de 1997, mediante la contratación de varios planes de empleo temporales, ha venido realizando diferentes trabajos tendentes a su actualización.
En fechas recientes se ha adjudicado un contrato de suministro para la adquisición e instalación de una aplicación en los sistemas informáticos municipales y posterior configuración para su enlace con el sistema de información contable que utiliza este Ayuntamiento.
De esta manera se genera una interrelación de datos entre las aplicaciones de Inventario y Contabilidad, optimizando los procesos de actualización de datos, lo cual resulta de gran importancia en movimientos de efecto contable.
En definitiva, la citada aplicación informática permite la gestión de todos los procesos relacionados con el Patrimonio Municipal, generando un sistema de información que suministra datos permanentemente actualizados de los bienes inventariables del Municipio y que no se limita únicamente a los Bienes Inmuebles.
Dicha actualización se realizará por fases que comprenden:
– Confección del Inventario de Bienes Inmuebles y su valoración.
– Confección del Inventario de concesiones administrativas, así como de vehículos, mobiliario histórico-artístico, derechos reales, valores mobiliarios y viales.
– Confección del mobiliario.
Para su efectiva ejecución se ha aprobado un compromiso de gasto plurianual para los ejercicios 2018-2019 y 2020.
III.– Consideraciones sobre los sistemas de control interno y procedimientos de gestión.
III.2.– Personal.
«La RPT del Ayuntamiento indica únicamente el tramo general del complemento específico y no el tramo de dedicación especial que retribuye las condiciones particulares de determinados puestos y ha supuesto el abono en el ejercicio 2016 de 212.738 euros.»
Los complementos específicos denominados adicionales aprobados por el Ayuntamiento no son complementos de dedicación especial como afirma ese TVCP.
En el acuerdo plenario que aprueba estas cantidades se establece textualmente que «Las retribuciones económicas establecidas en aplicación del complemento específico adicional podrán ser objeto de revisión por el Ayuntamiento, cuando las circunstancias que se retribuyen de forma especial se modifiquen o se considere procedente su revisión por cualquier otra circunstancia que así lo haga necesario.»
En la Relación de Puestos de Trabajo se incluyen aquellas retribuciones complementarias que se asignan a los puestos de trabajo de forma permanente y que no dependen de determinadas situaciones especiales. En consecuencia, estas cantidades adicionales al complemento específico no se publican en la RPT porque son objeto de aprobación de forma singularizada, retribuyendo una serie de circunstancias determinadas que se dejan de percibir en situaciones de Incapacidad Transitoria e incluso por cambios de calendario.
«En septiembre de 2016 se nombró funcionario interino como monitor deportivo de pelota a un trabajador que ya había ocupado previamente dicho puesto de manera interina, sin que conste la realización de ningún procedimiento de selección.»
Con fecha 30 de junio de 2008, mediante Decreto del Segundo Teniente Alcalde, Delegado de Recursos Humanos del Ayuntamiento de Sestao, publicado en el BOB n.º 133, de fecha 11 de julio de 2008, se aprobaron los criterios para regular la composición y gestión de las Bolsas de Trabajo para la contratación de personal funcionario interino y la contratación de personal laboral del Ayuntamiento de Sestao.
En dicha resolución se establece un orden de prelación para la utilización de las distintas bolsas de trabajo respecto a las categorías y especialidades profesionales que en su caso se precisen, estableciéndose como criterio número 5,«la bolsa de trabajo constituida por las personas que hayan prestado servicios o estén prestando en la actualidad en el Ayuntamiento de Sestao y que reúnan los requisitos exigidos en la Relación de Puestos de trabajo para el puesto que en cada caso proceda.
El orden de esta Bolsa se establece según los siguientes criterios:
a) En primer lugar se establece la mayor antigüedad en el Ayuntamiento de Sestao.
b) En caso de empate se acudirá a la mayor antigüedad del primer nombramiento o contrato suscrito con el ayuntamiento de Sestao.
c) De persistir el empate se efectuara sorteo realizado ante el Sr. Alcalde o Concejal en quien delegue y el secretario del Ayuntamiento.»
Ante la inexistencia de candidatos resultantes en aplicación de los criterios precedentes (1 al 4) del Decreto de composición y gestión de bolsas del Ayuntamiento, se acudió al criterio 5 transcrito, en tanto en cuanto, la persona sobre la que recayó el nombramiento en calidad de funcionario interino como Monitor de Pelota, había prestado servicios en este Ayuntamiento con anterioridad, en concreto durante los periodos comprendidos entre el día 17 de junio y 16 de septiembre de 2010, 1 de julio a 15 de septiembre de 2011 y desde el día 16 de septiembre de 2015 y el 13 de septiembre de 2016.
Asimismo según consta en el expediente, el funcionario nombrado como interino en el citado puesto de trabajo, reúne los requisitos establecidos en la Relación de Puestos del Ayuntamiento de Sestao exigidos para el puesto de Monitor deportivo de Pelota.
Es por ello que se considera que el nombramiento de un funcionario interino como monitor de pelota, efectuado en el año 2016 se ajusta a la Resolución de fecha 30 de junio de 2008, que aprueba los criterios aprobados por este Ayuntamiento para regular la composición y gestión de las Bolsas de Trabajo para la contratación de personal funcionario interino y la contratación de personal laboral (BOB n.º 133, de fecha 11 de julio de 2008), aprobado por el Ayuntamiento en el ejercicio de su competencia y potestad de autoorganización legalmente conferidas.
III.3.– Transferencias y subvenciones concedidas.
«El Ayuntamiento no dispone de un plan estratégico de subvenciones que concrete los objetivos y efectos que se pretenden con su aplicación, el plazo necesario para su consecución, los costes previsibles y sus fuentes de financiación (artículo 8.1 LGS).»
Aunque el Ayuntamiento de Sestao carece de un plan estratégico de subvenciones, entendido como un documento que englobe toda la política subvencionadora que pretenda desarrollar durante un plazo concreto, cabe afirmar y alegar que las subvenciones gestionadas en las distintas Secciones Municipales sí cumplen las condiciones exigidas en el citado artículo 8 de la LGS toda vez que en la convocatoria de subvenciones que cada año se realiza, las bases que las regulan establecen expresamente y con detalle, los objetivos y fines que se pretenden con las subvenciones, el plazo en el que deben realizarse las actividades y el coste de la convocatoria (fijando la cuantía concreta y máxima que se destina para la concesión de las subvenciones) supeditado siempre al crédito máximo previsto cada año en el Presupuesto Municipal, el cual ya debe cumplir con los objetivos de estabilidad presupuestaria. Asimismo, se respetan los principios de publicidad (publicación de las convocatorias y las bases que las regulan en el Boletín Oficial de Bizkaia y en el página web del Ayuntamiento de Sestao), de concurrencia, igualdad y no discriminación (pues se establece expresamente la libre concurrencia, los requisitos que deben cumplir las entidades para poder percibir subvención son iguales para todas las entidades que deseen concurrir) y de objetividad.
«No se cumplen las obligaciones de suministro de información a la BDNS reguladas en el artículo 20 de la LGS.»
A este respecto se ha de señalar que el Ayuntamiento no cuenta con los medios personales y materiales necesarios para cumplimentar la gran cantidad de datos que exige la Base de Datos Nacional de Subvenciones. El Ayuntamiento tiene suscritos diversos Convenios con la Entidad Fundacional de prestación de servicios informáticos para la implantación en los Ayuntamientos de las nuevas Tecnologías que, hasta la fecha no ha desarrollado el programa que este Ayuntamiento necesita para cumplimentar la información requerida, por lo que está analizando la posibilidad de contratar, con independencia de los servicios de dicha Fundación, un aplicativo informático que permita la gestión íntegra de las subvenciones y con ello del envío de la información requerida a la BDNS.
III.4.– Contratación.
«El sistema informático que soporta el perfil del contratante no cuenta con un dispositivo que permita acreditar fehacientemente el momento de inicio de la difusión pública de la información que se incluya en el mismo (artículo 53.3 del TRLCSP).»
La gestión del Perfil del Contratante del Ayuntamiento de Sestao se ha venido desarrollando a través del soporte proporcionado por la Fundación de prestación de servicios informáticos.
Con motivo de la tramitación del Expediente para la Contratación del Servicio de Limpieza Viaria y Recogida de Residuos, cuyo inicio fuera aprobado por Acuerdo del Ayuntamiento Pleno de fecha de 26 de julio de 2016, ante la importancia de las consultas remitidas por licitadores potenciales cuya contestación fue publicada en el Perfil del Contratante, se pudo advertir la ausencia de garantías fehacientes para terceros, relativas a la publicación de las respuestas. En consecuencia, por parte de este Ayuntamiento de Sestao se iniciaron los contactos oportunos con el Departamento de Hacienda y Economía del Gobierno Vasco para implantar la Plataforma de Contratación Pública de Euskadi; instrumento de gestión de la publicidad de los contratos dotados del sello del tiempo. Sin embargo, la formalización de dichos compromisos se ha visto condicionada en el tiempo por la necesidad de integrar este soporte en la página web, gestionada a su vez por la Entidad Fundacional de prestación de servicios informáticos.
«Durante el ejercicio 2016 se incumplió el artículo 334 del TRLCSP, que obliga a publicar, en todo caso, bien directamente por los órganos de contratación o por interconexión con dispositivos electrónicos de agregación de la información de las diferentes administraciones y entidades públicas, la convocatoria de licitaciones y sus resultados en la Plataforma de Contratación del Sector Público.»
El acceso del Ayuntamiento a la Plataforma de Contratación del Sector Público así como a los servicios de interconexión con dispositivos electrónicos de agregación de la información pasa por la Entidad Fundacional de prestación de servicios informáticos con las que se suscribieron los correspondientes Convenios sin que hasta la fecha este concreto servicio se haya puesto en marcha.
Expedientes de contratación.
«En un contrato (expediente 7) adjudicado por 302.148 euros, los criterios de adjudicación cuya cuantificación depende de la aplicación de juicios de valor son genéricos y la forma concreta de asignar puntuaciones se determina en el momento de valorar las ofertas.»
En lo que respecta al expediente 7 (servicio de socorrismo y servicio de actividades deportivas) observamos que los criterios de adjudicación no deberían haber sido calificados por ese TVCP como genéricos, como se infiere de su mera lectura.
«1.– Servicio de Socorrismo, la memoria justificativa del servicio se presentará de la forma que a continuación se expresa:
A) Estudio técnico de la organización general de la actividad:
– Protocolo de actuación general del socorrista.
– Actuación ante accidentes y eventualidades.
– Formula de control de actuación del socorrista.
– Formula de coordinación con los responsables municipales.
– Equipamiento de personal.
– Medios a utilizar por el personal.
B) Medidas para asegurar la calidad de la oferta y protocolo de actuación para asegurar la perfecta coordinación de las actividades y la cobertura del servicio. Mecanismo de respuesta de la empresa ante eventualidades diversas.
C) Iniciativas de formación y reciclaje del personal adscrito al servicio. En caso de precisar adscribir nuevos trabajadores al servicio, titulación y experiencia de los nuevos trabajadores.
2.– Servicio de Actividades Deportivas, la memoria justificativa del servicio se presentará de la forma que a continuación se expresa:
A) Estudio técnico de la organización y programación general, así como específica de cada actividad:
– Objetivos.
– Metodología.
– Medios materiales y personales asignados.
– Periodización del sistema de seguimiento y evaluación.
– Actividades complementarias.
– Datos generales de la organización del servicio.
– Seguimiento de cursillistas.
– Gestión de incidencias.
– Información a responsables del servicio.
– Contenidos de programación.
B) Medidas para asegurar la calidad de la oferta y protocolo de actuación para asegurar la perfecta coordinación de las actividades y la cobertura de la docencia. Mecanismo de respuesta de la empresa ante eventualidades diversas.
C) Iniciativas de formación y reciclaje del personal adscrito al servicio. En caso de precisar adscribir nuevos trabajadores al servicio, titulación y experiencia de los nuevos trabajadores...»
El objetivo que persigue la exigencia legal de establecer en el pliego los criterios de valoración aplicables y su forma de ponderación no es otro que el de garantizar la objetividad de la Administración en la selección del contratista, así como la igualdad de trato entre los licitadores y la transparencia del procedimiento. Por ello, los criterios de valoración y sus coeficientes de ponderación deben establecerse con claridad en los pliegos de manera que sean conocidos por los licitadores, sin que puedan generar desigualdad y falta de transparencia en la presentación y posterior valoración de las ofertas.
En el informe relativo a las ofertas emitido por el Director del Servicio Municipal de Deportes, en consonancia con el margen de la discrecionalidad inherente a una valoración técnica, se realiza una exposición de consideraciones técnicas justificativas de los criterios a utilizar para otorgar las puntuaciones que propone asignar en cada uno de los apartados objeto de valoración.
El grado de concreción exigible en un pliego de Condiciones, es aquel que permita a los licitadores efectuar sus ofertas conociendo de antemano cuáles van a ser los criterios que va a utilizar el órgano de contratación para determinar la oferta económicamente más ventajosa, no permitiendo que dicho órgano goce de una absoluta discrecionalidad a la hora de ponderar las ofertas efectuadas, sino que esa discrecionalidad ha de basarse en todo caso en juicios técnicos previamente explicados en los pliegos, lo que permitirá, por un lado, que los licitadores efectúen sus ofertas de forma cabal, garantizando el principio de transparencia e igualdad de trato y, por otro lado, que sea posible revisar la solución alcanzada por el órgano de contratación, no dejando a su absoluto arbitrio la aplicación de tales criterios.
Debe tenerse en cuenta que cuando se trata de criterios sujetos a juicios de valor la descripción será siempre y necesariamente subjetiva, pues en otro caso estaríamos ante criterios evaluables mediante fórmulas. En cualquier caso, no podemos olvidar el carácter específico de cada una de las actividades y el nivel de especialización de los posibles licitadores a la hora de valorar el alcance de la redacción de los criterios de adjudicación. De haber exigido que se ponderaran todos y cada uno de los aspectos que se contienen en la descripción de cada criterio, nos encontraríamos en una espiral, ya que cada subcriterio, a su vez, debería contener también su descripción, la cual contendrá a su vez una relación de distintos aspectos que serán tenidos en cuenta y que deberían entonces ser objeto a su vez de ponderación. No cabe, por ello, establecer una regla general que exija siempre y en todo caso establecer la ponderación de todos y cada uno de los aspectos contenidos en cada criterio y subcriterio, sino que lo que ha de exigirse es que lo que va a ser objeto de valoración, esté suficientemente concretado.
Por lo tanto, necesariamente tenemos que concluir que el Director del Servicio Municipal de Deportes ha actuado dentro de los límites del ejercicio de la Discrecionalidad Técnica atribuible a la valoración de las propuestas, no modificando los criterios de adjudicación definidos en el PCAP, por cuanto que la referencia a los propios criterios forma parte de la motivación y no introduce en la valoración nuevos elementos que, de haber sido conocidos en el momento de la preparación de las ofertas, hubieran podido influir en tal preparación, ni ha tenido efectos discriminatorios en perjuicio de licitadora alguna.
El Informe de valoración ha sido suficientemente transparente y objetivo, facilitando su comprensión por la Mesa de Contratación y con posterioridad por el Órgano de Contratación. Ha motivado de una forma razonada y diferenciadora la puntuación asignada a cada uno de los licitadores que han concurrido dentro del expediente, sin que exista el menor atisbo de arbitrariedad, y sin infringir los principios de proporcionalidad e igualdad.
«Los pliegos de un contrato (expediente 11), adjudicado por 255.796 euros, determinaban el alcance y límites de las modificaciones que podían acordarse con expresa indicación del porcentaje del precio del contrato al que como máximo podían afectar, pero admitían también modificaciones extraordinarias que superasen dicho porcentaje y que no se adaptasen a los casos y límites establecidos en el artículo 107 del TRLCSP. Además en el cálculo del valor estimado del contrato no se consideraron las modificaciones previstas en el PCAP (artículo 88.1 del TRLCSP).»
La potestad de modificar unilateralmente el objeto de los contratos, conocida como ius variandi constituye la más importante de las prerrogativas de que gozan las Administraciones públicas en los contratos administrativos y una de las más claras manifestaciones de las especialidades que presentan los contratos que celebran las Administraciones en relación con los contratos civiles, en los que la regla general es la inmutabilidad del contrato. Así, aunque tras la adjudicación de todo contrato público comienza la ejecución del contrato con el fin de cumplir adecuadamente lo pactado, nada impide que, siempre por interés público, puedan introducirse modificaciones a dicho objeto.
En consonancia con lo expuesto, la cláusula vigésima del pliego de Condiciones Administrativas Particulares aprobado para la licitación mediante Procedimiento Abierto de la Prestación mediante Contrato Privado de los Servicios de Mediación y Asesoramiento para la Gestión de los Seguros, establece que: «...El contrato de servicios de mediación de seguros privados tiene también por objeto que la correduría o el corredor que resulte adjudicatario realice para el Ayuntamiento la actividad de asesoramiento profesional y objetivo que permita en su caso mejorar la cobertura de las pólizas contratadas para su mejor adaptación a las necesidades del Ayuntamiento asegurado o de los beneficiarios de las pólizas. Y ese asesoramiento cualificado incluye la posibilidad de que, siempre a instancia del Ayuntamiento de Sestao, el mediador formule una recomendación para la mejora de cualquier aspecto de la cobertura de las pólizas (artículos 6, 26 y 29 de la Ley 26/2006 de Mediación de Seguros y Reaseguros Privados).»
Integrada sistemáticamente la regulación sobre la modificación contractual de las normativas de mediación en seguros privados y de contratación del sector público, en virtud de este pliego, se prevé y posibilita la modificación a posteriori de las pólizas objeto de mediación, en los siguientes casos, condiciones, límites y procedimiento:
– Se iniciará el procedimiento para una modificación ordinaria cuando, a instancia de la Corporación, el mediador formule una recomendación para mejorar cualquier aspecto de la cobertura de una o varias pólizas contratadas; y siempre que el aumento de la prima que en su caso resulte, no exceda del 10% de la prima anual de los «Seguros de Personas» o de los «Seguros de Daños Patrimoniales» según el supuesto de que se trate, ni suponga incremento de las cantidades presupuestarias totales asignadas por esos conceptos.
– El Sr. Alcalde o en su caso la Junta de Gobierno Local será el Órgano Competente para la aprobación de la propuesta formulada previo informe de la Sección de Interior y Contratación, así como de la Intervención y la Secretaría Municipales. En su caso se podrá requerir informe de los Servicios Jurídicos del Ayuntamiento.
a) A los efectos de esta cláusula, se califica como modificación extraordinaria aquella que sobrepase los límites económicos descritos en este apartado. En ese caso, además de examinar los aspectos legales para dictaminar si la modificación es o no procedente, será necesario tramitar con carácter previo la correspondiente modificación de crédito.
b) Sin perjuicio de lo anterior, además de los casos previstos específicamente en los pliegos de contratación o anuncio, podrá modificarse también el contrato en los casos y condiciones especiales detalladas en el artículo 107 del Real Decreto Legislativo 3/2011 que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
Se ha de añadir que nos encontramos ante un contrato de naturaleza privada por lo que cualquier consideración sobre el alcance de las cláusulas incluidas en el pliego de Condiciones Administrativas Particulares durante el periodo de cumplimiento de las prestaciones objeto de contratación, se deberán interpretar de conformidad con el tenor del artículo 20 del TRLCSP según el cual: «...2. Los contratos privados se regirán, en cuanto a su preparación y adjudicación, en defecto de normas específicas, por la presente Ley y sus disposiciones de desarrollo, aplicándose supletoriamente las restantes normas de derecho administrativo o, en su caso, las normas de derecho privado, según corresponda por razón del sujeto o entidad contratante. En cuanto a sus efectos y extinción, estos contratos se regirán por el derecho privado. No obstante, serán de aplicación a estos contratos las normas contenidas en el Título V del Libro I, sobre modificación de los contratos...»
El pliego de Condiciones Administrativas Particulares rector de esta contratación en consonancia con lo expuesto por el TRLCSP ha establecido:
– La posibilidad de modificar el contrato y las condiciones en las que podrá hacerse uso de dicha modificación (artículo 106 TRLCSP) limitada únicamente a las Pólizas de Personas y de Daños.
– Los porcentajes previstos para la modificación del contrato.
– En ningún caso es posible introducir prestaciones de carácter complementario o finalidades nuevas que pudieran variar el objeto del contrato.
– Las modificaciones del contrato no previstas, se ejecutarán conforme a las determinaciones del artículo 107 del TRLCSP, siempre y cuando respondan a necesidades de interés público justificadas debidamente en el expediente, y no afecten a las condiciones esenciales del contrato.
Por lo tanto, a la vista de lo expuesto, tenemos que concluir que la cláusula relativa a la modificación del contrato ha sido formulada de una manera clara en el pliego de condiciones, permitiendo a todos los licitadores que estén razonablemente informados, interpretándola de la misma forma.
«Los pliegos de un contrato de obras (expediente 1), adjudicado por 1,1 millones de euros, imponían al adjudicatario la obligación específica de contratar a 3 personas desempleadas vecinas de Sestao. Si bien es admisible el establecimiento de condiciones de ejecución que favorezcan la lucha contra el desempleo, la exigencia relativa a la vecindad atentaría contra el principio de no discriminación que debe presidir la contratación pública.»
En los últimos años, la integración de aspectos sociales en la contratación pública, ya sea como criterio de selección del contratista, como criterio de adjudicación de los contratos, como cláusula de preferencia o reserva, o como condición especial de ejecución, ha sido objeto de análisis y regulación mediante instrumentos diversos, de carácter europeo, nacional, autonómico y local.
Al amparo del artículo 118 del TRLCSP, los órganos de contratación podrán establecer condiciones especiales en relación con la ejecución del contrato, siempre que sean compatibles con el derecho comunitario y se indiquen en el anuncio de licitación, en el pliego o en el contrato. Estas condiciones de ejecución podrán referirse, en especial, a consideraciones de tipo medioambiental o a consideraciones de tipo social, con el fin de promover el empleo de personas con dificultades particulares de inserción en el mercado laboral, eliminar las desigualdades entre el hombre y la mujer en dicho mercado, combatir el paro, favorecer la formación en el lugar de trabajo, u otras finalidades que se establezcan con referencia a la estrategia coordinada para el empleo, definida en el artículo 145 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, o garantizar el respeto a los derechos laborales básicos a lo largo de la cadena de producción mediante la exigencia del cumplimiento de las Convenciones fundamentales de la Organización Internacional del Trabajo.
En consonancia con lo anterior, dentro de las Condiciones Especiales incluidas en el pliego de Condiciones Administrativas particulares, por los Órganos de Contratación del Ayuntamiento de Sestao, se ha establecido la obligatoriedad de contratar a Personas Desempleadas del término municipal de Sestao, municipio con una tasa de paro en el año 2016, del 20,71%, desplegando así una política social active, toda vez que parte de los habitantes del municipio de Sestao, se encuentran en grave riesgo de exclusión social sufriendo niveles muy superiores de paro y desocupación y soportan por ello una grave discriminación. El Ayuntamiento ha realizado dicha política activa fundamentada en el objetivo de actuar sobre una desigualdad preexistente, y puesto que el contexto perpetúa un trato discriminatorio respecto a determinadas zonas y personas que no han gozado de igualdad de oportunidades, resulta necesario y justificado establecer acciones positivas que beneficien a la parte desfavorecida.
«Un contrato (expediente 1), adjudicado por 1,1 millones de euros fue prorrogado en tres ocasiones, lo que supuso un incremento del plazo de ejecución del 81%. La primera de las mencionadas prorrogas no se aprobó de forma expresa y las otras dos se aprobaron una vez finalizado el plazo de ejecución prorrogado. Por otro lado, si bien la demora se debió en parte a motivos no imputables al contratista, otra parte del retraso se produjo por causas imputables al mismo y debió dar lugar a la imposición de sanciones (artículos 213.2 y 212.4 del TRLCSP).»
Con fechas de 20 de junio de 2016, 9 de septiembre de 2016 y 31 de octubre de 2016 se otorgan tres ampliaciones de 6 semanas respectivamente reflejadas en las correspondientes Actas firmadas por la Propiedad, la Dirección Facultativa y la Adjudicataria.
El TVCP, en su informe, imputa parte del retraso al contratista que debió ser sancionado por dicho motivo. No obstante dicha afirmación ha de matizarse.
La ejecución de las Obras de Reparación en la Fachada del número 11 del Grupo la Paz influyó cualitativamente en el curso normal de los trabajos como demuestra el Acta n.º 29 del Libro de Órdenes de la Obra, suscrita por la Dirección de la Obra, los Servicios Técnicos Municipales y la contrata, en la que se pone de manifiesto que:
«...Las causas de la demora se centran en la complejidad de los trabajos relacionados con la soldadura de la barandilla y/o mirador de acero corten al soporte [estructura portante o platabanda]. El estudio más pormenorizado de la unión entre barandilla y el soporte invita a que se fabrique una platabanda de transición entre la estructura portante y la barandilla y/o mirador. En el caso de los miradores, a dicha platabanda debe realizársele unos huecos con corte al laser donde poder alojar las pletinas de 60x10 mm., y posteriormente soldar las pletinas a la platabanda. Dicha unión se complica más si cabe con la ejecución de la luminaria empotrada en el suelo [junto a la barandilla], mejora ofertada por el contratista y no planeado en proyecto.
Por lo tanto el estudio detallado de la mencionada unión hace que la DF y el Contratista se inclinen por ejecutar platabandas de unión entre barandilla/mirador y estructura por entender que este sistema constructivo garantiza la correcta ejecución de la unión a la vez que viabiliza la ejecución de la misma en los términos expresados en el proyecto. Ello supone una tarea no prevista en el programa de trabajos de la obra, y consecuentemente genera una demora en el tiempo...»
Esta tarea, no prevista en el programa de trabajos, y no la falta de suministro de material interpretada por el TVCP, fue la causa de la demora (ver nota 1 al final del documento).
Asimismo, es necesario aclarar que la ejecución de los trabajos nuevos no ha supuesto una modificación en el objeto del contrato ni un incremento en el precio de la obra.
«Durante el ejercicio 2016 se ejecutaron gastos por 1,2 millones de euros una vez finalizada la vigencia de los correspondientes contratos (expedientes 3 y 5), hasta la resolución de las nuevas licitaciones. En uno de los casos (expediente 3) ello fue debido a que los contratistas de los diferentes lotes renunciaron a la suscripción de la última de las prórrogas previstas en los pliegos para cada uno de ellos.»
El expediente 5 se corresponde con el contrato de prestación del Servicio de Ayuda a Domicilio.
En dicho contrato no se ha tramitado gasto alguno por servicios prestados fuera de su periodo de vigencia. Los gastos a que se refiere el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas son los correspondientes a los servicios prestados los dos últimos meses de vigencia del contrato.
La Junta de Gobierno Local, en sesión celebrada el día 28 de junio de 2017, aprobó la extinción y liquidación del contrato de prestación del Servicio de Ayuda a Domicilio, vigente desde el día 1 de mayo de 2014 hasta el día 30 de abril de 2017.
En consecuencia, los servicios a abonar en el marco del citado contrato, debían haber sido prestados en el período de vigencia del mismo.
No obstante, entre la fecha de prestación de los servicios y su efectivo abono transcurre un tiempo. En el expediente que nos ocupa el pago de los servicios se realiza mensualmente, una vez prestados los servicios, contra factura que ha de presentar la adjudicataria y previos los informes favorables de los servicios municipales afectados (los Servicios Sociales que han de informar sobre la correcta prestación de los servicios y conforme a los términos del contrato, y los servicios de la Intervención municipal que han de informar sobre la conformidad con la liquidación).
Es por ello que los servicios prestados por la adjudicataria durante los meses de marzo y abril de 2017, que totalizaron la cuantía de 192.844,90 euros, fueron abonados con fecha posterior al día 30 de abril de 2017, fecha de finalización de la vigencia del contrato, pero se correspondían con servicios prestados durante la vigencia del contrato. Los abonos de estos servicios se realizaron en las siguientes fechas: el día 12 de mayo de 2017 la cantidad de 109.446,01 euros correspondiente a los servicios prestados durante el mes de marzo de 2017, y el día 31 de mayo de 2017 la cantidad de 83.398,89 euros correspondiente a los servicios prestados durante el mes de abril de 2017.
Finalmente, no es exacta la afirmación del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas relativa a que se ejecutaron esos gastos hasta la resolución de la nueva adjudicación, pues la nueva adjudicación del contrato de prestación del Servicio de Ayuda a Domicilio ya se había resuelto antes de que hubiese finalizado el contrato objeto de fiscalización, concretamente mediante acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 12 de abril de 2017 por el que se adjudica el contrato de prestación del Servicio de Ayuda a Domicilio a las personas que el Ayuntamiento de Sestao designe usuarias de este servicio, y se establece el día 1 de mayo de 2017 como fecha de inicio del contrato (ver nota 2 al final del documento).
Gasto sin expediente de contratación administrativa.
«El Ayuntamiento no ha tramitado los preceptivos expedientes de contratación administrativa mediante procedimientos negociados en la ejecución de gastos por un total de 256.623 euros respectivamente, correspondientes a 4 servicios y un suministro.»
– Durante el año 2016 se procedió a la tramitación del correspondiente expediente para la prestación del Servicio de Gestión de Expedientes Sancionadores. Los pliegos de cláusulas Administrativas Particulares debieron ser analizados en profundidad en lo relativo a la posibilidad de incluir la obligatoriedad de la subrogación de los trabajadores actualmente adscritos a la prestación del servicio. A su vez, en la plantilla y relación de puestos de trabajo del Ayuntamiento de Sestao para el año 2016 se incluía una plaza de Técnico de Administración General y un puesto de Técnico gestor de expedientes sancionadores respectivamente. Finalmente, fue decisión del Ayuntamiento Pleno, mediante acuerdo de aprobación de la plantilla y relación de puestos correspondiente al año 2017, eliminar la plaza y el puesto referenciado por lo que mediante acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 25 de enero de 2017, se dispuso aprobar expediente administrativo de contratación para la adjudicación de este servicio de gestión de expedientes sancionadores.
– Como ya se ha manifestado en la alegación correspondiente al apartado II.1.3 el Ayuntamiento formalizó el Convenio de Adhesión al sistema de adquisición centralizada de la Diputación Foral de Bizkaia, previsto en el Decreto Foral 125/2016 de 20 de julio, por el que se crea y regula la Central de Contratación Foral de Bizkaia suscribiendo con posterioridad el correspondiente Acuerdo Marco correspondiente, en lo que aquí interesa, al suministro de Gas para las instalaciones de la Diputación Foral de Bizkaia, Sector Público Foral y Ayuntamientos de Bizkaia.
– Respecto del Servicio de Gazteleku – Casa de la Juventud, ha de señalarse que el abono de la cantidad de 60.000 euros corresponde a las mensualidades pagadas a la mercantil adjudicataria del servicio Gazteleku, Casa de la Juventud, por la gestión del Servicio de Juventud «Gazteleku- Casa de la Juventud y Centro de Información Juvenil», en el período comprendido entre los meses de enero, febrero y marzo de 2016.
A diferencia de lo que afirma el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas, en dicho período de tiempo, el servicio no se realizó sin cobertura contractual, antes bien, este tiempo de gestión del servicio respondía a la cláusula 3.ª b párrafo cuarto del pliego de cláusulas Administrativas Particulares rector de esta contratación que establecía: «(...) No obstante, vendrá obligado el contratista a continuar con la prestación de los servicios objeto del presente contrato, y en las condiciones del mismo, cuando a su finalización estuviere iniciado el oportuno procedimiento para una nueva contratación. En este supuesto concluirá el contrato cuando el nuevo contratista inicie los trabajos correspondientes.»
Con fecha 6 de mayo de 2015, la Junta de Gobierno Local aprueba la continuación con la tramitación del expediente de contratación de la Gestión del Servicio «Gazteleku-Casa de la Juventud y Centro de Información Juvenil», del Ayuntamiento de Sestao, así como la comunicación a la adjudicataria, de la obligación de continuidad de la prestación de dicha gestión, hasta la adjudicación definitiva del contrato. Con fecha 16 de marzo de 2016, la Junta de Gobierno Local aprueba la Adjudicación del contrato de Gestión del Servicio «Gazteleku-Casa de la Juventud y Centro de Información Juvenil», del Ayuntamiento de Sestao a otra mercantil. Con fecha 21 de marzo de 2016, el Sr. Alcalde comunica a la anterior adjudicataria del servicio que, en virtud del Acuerdo de la Junta de Gobierno Local mencionado, de fecha 16 de marzo de 2016, cesa su prestación con fecha 31 de marzo de 2016.
En conclusión, los tres primeros meses del año 2016, la anterior adjudicataria del servicio, realiza la prestación del Servicio de Gestión del Servicio «Gazteleku-Casa de la Juventud y Centro de Información Juvenil», del Ayuntamiento de Sestao, bajo la cobertura del contrato firmado por este Ayuntamiento con la mercantil que nos ocupa, de fecha 11 de mayo de 2012, en virtud de la adjudicación aprobada por la Junta de Gobierno Local de fecha 25 de abril de 2012.
– Con fecha de 13 de noviembre de 2015, el Ministerio de Fomento entrega al Ayuntamiento de Sestao las Obras de Rehabilitación del Centro Social Kueto y el Proyecto Modificado y da por finalizadas las labores de vigilancia de la mercantil que se había venido ocupando de la ejecución de tales trabajos durante el transcurso de la obra. Sin embargo, los Servicios Técnicos Municipales detectaron deficiencias en las obras entregadas en las siguientes instalaciones:
* La Instalación de Protección contra Incendios (sistema alarma) no había sido objeto de la correspondiente inspección por parte de la Delegación Territorial del Gobierno Vasco.
* La Instalación de Protección contra Incendios (medios de extinción manual) no había sido objeto de la correspondiente inspección por parte de la Delegación Territorial del Gobierno Vasco.
* La instalación Receptora de Gas Natural, no había sido objeto de la correspondiente Inspección por parte de la Delegación Territorial del Gobierno Vasco.
* La instalación de la calefacción, no había sido objeto de la correspondiente Inspección por parte de la Delegación Territorial del Gobierno Vasco.
Con fecha de 9 de marzo de 2016, por parte del Departamento de Desarrollo Económico y Competitividad del Gobierno Vasco, se requirió a este Ayuntamiento para la subsanación de las deficiencias en la Instalación de Gas.
Con fecha de 8 de abril de 2016, por parte del Departamento de Desarrollo Económico y Competitividad del Gobierno Vasco, se requirió a este Ayuntamiento para la presentación de documentación complementaria relativa a la Instalación de Protección Contra Incendios. A la vista de la documentación presentada, con fecha de 11 de abril de 2016, se requirió a este Ayuntamiento para la subsanación de distintas deficiencias.
Estas deficiencias en las instalaciones, derivadas de la ejecución de las obras de rehabilitación por cuenta del Ministerio de Fomento, y de obligada realización, impidieron la puesta en marcha del servicio de Gestión del Hogar de Mayores del Centro Social Kueto hasta el 1 de agosto de 2016, por lo que estando el edificio sin actividad, con carácter excepcional, se prorrogó el servicio de vigilancia, encomendando dichas labores a la empresa que las realizó durante la ejecución de la obra, hasta la puesta en marcha del servicio de Gestión del Hogar de Mayores en el edificio.
– Por Decreto de la Alcaldía de 8 de marzo de 2016, se contrató la prestación del servicio de Coordinación y Control de la Estrategia Municipal durante el periodo comprendido entre el 1 de enero al 30 de junio de 2016, por un importe total de 15.645,30 euros IVA incluido.
Finalizado el plazo para el desarrollo de los trabajos se formuló Propuesta para el Inicio del Expediente Administrativo de Contratación para la Adjudicación del Servicio mediante Procedimiento Negociado sin Publicidad y para la Aprobación del pliego de Condiciones Administrativas Particulares relativo al servicio a adjudicar. Dicha propuesta fue objeto de informe de la Intervención Municipal relativo al objeto del contrato que determinó su revisión y formulación de nueva propuesta de aprobación del inicio del expediente de contratación y aprobación del pliego de Condiciones Administrativas Particulares que no prosperó, en tanto en cuanto el Equipo de Gobierno adoptó la decisión de dejar sin efecto la tramitación del procedimiento, prescindiendo de los servicios de la mercantil adjudicataria que hasta entonces prestaba el servicio.
III.5.– Otros.
Patrimonio e Inventario.
«El Inventario municipal data de 1979, no habiéndose realizado desde entonces las preceptivas rectificaciones anulaes del mismo (artículo 33 del RD 1372/1986 de 13 de junio por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales). El Ayuntamiento tampoco dispone de un inventario de bienes y recursos integrantes del PMS (artículo 112.3 de la Ley 2/2006 de 30 de junio de Suelo y Urbanismo).»
Tal y como se ha manifestado en la alegación correspondiente al apartado II.2.2, el Ayuntamiento a partir de 1997, mediante la contratación de varios planes de empleo temporales, ha venido realizando diferentes trabajos tendentes a su actualización. No obstante, en la actualidad, ha aprobado un compromiso de gasto plurianual para dotarse de los medios materiales necesarios para confeccionar la actualización del Inventario de Bienes Inmuebles y su valoración, el Inventario de concesiones administrativas, así como de vehículos, histórico-artístico, derechos reales, valores mobiliarios, viales y mobiliario.
Transparencia.
«De acuerdo con lo dispuesto en la Ley 19/2013 de 9 de diciembre de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, los ayuntamientos deben publicar de forma periódica y actualizada la información cuyo conocimiento sea relevante para garantizar la transparencia de su actividad relacionada con el funcionamiento y control de la actuación pública. Para el adecuado cumplimiento de esta Ley el Ayuntamiento debería publicar en su página web, entre otros, las cuentas anuales, información actualizada sobre ejecución presupuestaria y cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, declaraciones anuales de bienes y actividades de los representantes locales y datos relativos a las subvenciones y ayudas concedidas.»
La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno establece en su Capítulo II las obligaciones que han de regir a los municipios en materia de publicidad activa. Si bien es verdad que, la indicada Ley regula en la Disposición Final Novena que «Los órganos de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales dispondrán de un plazo máximo de dos años para adaptarse a las obligaciones contenidas en esta Ley», no es menos cierto que en la Disposición Adicional Octava establece que «las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas regularán en sus respectivos reglamentos la aplicación concreta de las disposiciones de esta Ley».
En este sentido, el Parlamento Vasco aprobó en fecha 7 de abril de 2016 la Ley de Instituciones Locales de Euskadi. La LILE en su Disposición Transitoria Quinta reglamenta la aplicabilidad diferida de las obligaciones en materia de publicidad activa diferenciando a los municipios por tamaño. Así en su punto 5 indica que «Los municipios de más de 20.000 habitantes, así como sus entidades instrumentales, dispondrán de un periodo máximo de dos años de plazo, desde la entrada en vigor de la presente Ley, para cumplir plenamente las obligaciones de transparencia». Por tanto, no es hasta el 8 de abril de 2018 en que el municipio de Sestao debía cumplir en su integridad con las prescripciones legales contenidas en la Ley (ver nota 3 al final del documento).
El Ayuntamiento, mediante Decreto de 12 de marzo de 2018, procedió al nombramiento de una funcionaria interina para desempeñar el puesto de trabajo de Técnica del Programa temporal para la puesta en marcha de las acciones de Transparencia, Gobierno Abierto y Participación Ciudadana.
Notas al final del documento:
