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N.º 85, viernes 6 de mayo de 2016

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TRIBUNAL VASCO DE CUENTAS PÚBLICAS

1930

ANUNCIO relativo al Acuerdo del Pleno del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas de aprobación definitiva del Informe de fiscalización «Mancomunidad del Alto Deba, 2013», adoptado en sesión de 26 de marzo de 2015.

El Pleno del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas en sesión celebrada el día 26 de marzo de 2015, ha adoptado el siguiente

ACUERDO:

Aprobar con carácter definitivo el informe de fiscalización «Mancomunidad del Alto Deba, 2013», que figura como anexo al presente Acuerdo.

Disponer, de conformidad con lo previsto en el artículo 13.2 de la Ley 1/1988 del TVCP, la publicación de sus conclusiones en los boletines oficiales correspondientes.

Habiéndose producido un nuevo nombramiento del Presidente del TVCP (Decreto 17/2015), con posterioridad a la fecha de celebración de este Pleno del TVCP, por la presente se asume el contenido íntegro del Acuerdo adoptado en esa sesión.

En Vitoria-Gasteiz, a 22 de marzo de 2016.

El Presidente del TVCP,

JOSÉ LUIS BILBAO EGUREN.

El Secretario General del TVCP,

JULIO ARTETXE BARKIN.

ANEXO

INFORME DE FISCALIZACIÓN «MANCOMUNIDAD DEL ALTO DEBA, 2013»

ABREVIATURAS

BOG: Boletín Oficial de Gipuzkoa.

CAE: Comunidad Autónoma de Euskadi.

DOUE: Diario Oficial Unidad Europea.

LCSP: Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público.

Ley 15/2010: Ley 15/2010, de Modificación de Ley 3/2004, Medidas de Lucha contra la Morosidad en Operaciones Comerciales.

NF 1/2013: Norma Foral 1/2013, Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de las Entidades Locales de Gipuzkoa.

NF 6/2007: Norma Foral 6/2007, Reguladora de Entidades de Ámbito Supramunicipal de Gipuzkoa.

NF 21/2003: Norma Foral 21/2003, Presupuestaria de Entidades Locales de Gipuzkoa.

RDL 20/2012: Real Decreto Ley 20/2012, Medidas Extraordinarias para Garantizar Estabilidad Presupuestaria de las Administraciones Públicas.

RPT: Relación de Puestos de Trabajo.

TRLCSP: Real Decreto Legislativo 3/2011, Texto Refundido Ley de Contratos del Sector Público.

TVCP: Tribunal Vasco de Cuentas.

I.– INTRODUCCIÓN.

El TVCP, de acuerdo con lo establecido en la Ley 1/1988, de 5 de febrero, y en el Programa de Trabajo aprobado por el Pleno del Tribunal, ha fiscalizado la Cuenta General de la Mancomunidad del Alto Deba (en adelante la Mancomunidad) del ejercicio 2013. Esta fiscalización comprende los siguientes aspectos:

– Legalidad: revisión del cumplimiento de la normativa aplicable en las áreas de presupuesto, ingresos de derecho público, operaciones financieras, personal y contratación de obras, bienes y servicios.

– Contabilidad: conformidad de la Cuenta General con los principios contables que le son aplicables. La Cuenta General contiene el balance de situación, la cuenta de pérdidas y ganancias, la memoria y la Liquidación de los presupuestos de la Mancomunidad.

– El alcance del trabajo no ha incluido un análisis específico sobre la eficacia y eficiencia del gasto ni sobre los procedimientos de gestión. No obstante, los aspectos parciales que han surgido en la fiscalización están comentados en el epígrafe III de este Informe.

– Análisis financiero de la situación económica de la Mancomunidad.

La Mancomunidad está constituida por 8 ayuntamientos:

(Véase el .PDF)

La Mancomunidad se creó en 1976, previendo los estatutos en vigor la gestión mancomunada de diversos servicios, centrándose su actividad durante 2013 en la gestión comarcal de residuos y en actividades de desarrollo económico. La Mancomunidad recoge los residuos urbanos y los que no se reciclan se envían al vertedero de Sasieta (Tolosa), abonando la correspondiente tasa al Consorcio de Residuos de Gipuzkoa. Además, gestiona el vertedero de Epele para residuos inertes industriales y de la construcción, repercutiendo la correspondiente tasa a los usuarios de la instalación.

En 2007, la Mancomunidad constituyó junto con la Diputación Foral de Gipuzkoa y con otras seis mancomunidades, el Consorcio de Residuos de Gipuzkoa para la gestión de instalaciones de ámbito territorial.

Los Estatutos encomiendan la gestión de la Mancomunidad al Pleno Comarcal compuesto por todos los concejales de los ayuntamientos miembros, y a la Junta de Gobierno formada por 16 representantes municipales, que eligen al Presidente de entre sus miembros (artículos 4 y 6).

II.– OPINIÓN.

II.1.– Opinión sobre el cumplimiento de la legalidad.

Contratación

1.– La ejecución de 2 contratos de suministro, adjudicados por precios unitarios, con un presupuesto máximo de 280.841 euros, fue superior en un, 88% y 33%, respectivamente, al valor estimado de los contratos, alterando las condiciones esenciales de la licitación de los mismos. Además, la ejecución del contrato 6 superó los umbrales que determinan la sujeción a regulación armonizada (artículo 15 del TRLCSP), por lo que una adecuada estimación hubiera exigido publicitar la licitación en el DOUE.

▪ En opinión de este Tribunal, excepto por el incumplimiento descrito en el párrafo anterior, la Mancomunidad ha cumplido razonablemente, en el ejercicio 2013, la normativa legal que regula su actividad económico-financiera.

II.2.– Opinión sobre las cuentas anuales.

1.– Los ajustes que afectan al Remanente de Tesorería para gastos generales a 31 de diciembre de 2013, al Balance de Situación cerrado a esa fecha y a los Fondos Propios de la Mancomunidad son:

(Véase el .PDF)

▪ En opinión de este Tribunal, excepto por la salvedad del párrafo 1 la Cuenta General de la Mancomunidad expresa, en todos los aspectos significativos, la actividad económica del ejercicio 2013, la imagen fiel del patrimonio y de la situación financiera a 31 de diciembre de 2013 y los resultados de sus operaciones en el ejercicio.

Sin que afecte a nuestra opinión, debemos señalar que los anteriores ajustes reducen el Remanente de Tesorería para gastos generales a 31 de diciembre de 2013 a 1,1 millones de euros, siendo este importe coincidente con los gastos, no financiados con ingresos afectos, en fase dispuesto y autorizado a incorporar al presupuesto de 2014.

III.– CONSIDERACIONES SOBRE LOS SISTEMAS DE CONTROL INTERNO Y PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN.

En este apartado se señalan tanto las deficiencias que no afectan de manera relevante al cumplimiento de los principios que rigen la actividad económico-financiera, como aspectos procedimentales que se ponen de manifiesto para la mejora de la gestión.

III.1.– Presupuesto y contabilidad.

– La incorporación de remanentes se aprobó el 19 de abril de 2013 tras aprobar la Liquidación que determinaba la cuantía del remanente. Sería conveniente regular en la norma de ejecución la incorporación anticipada de las consignaciones comprometidas o con ingresos afectados. Además, la cuantía de los créditos a incorporar se reduciría si se utilizaran, como regula el artículo 8 de la NF 21/2003, créditos de compromiso cuando los gastos afectan a ejercicios futuros.

– En 2013 se aprobó un único expediente de créditos adicionales por 72.162 euros que no fue objeto de la preceptiva publicidad (artículo 34.3 NF 21/2003).

– La plantilla presupuestaria detalla las retribuciones básicas y totales de cada puesto, pero sin especificar las retribuciones complementarias por los distintos conceptos.

– Los Estatutos deberían regular el proceso de liquidación de las aportaciones para gastos corrientes y para inversiones establecidas provisionalmente con las estimaciones del presupuesto. La Junta de Gobierno practica liquidaciones anuales, cuando aprueba la Cuenta General o posteriormente, deduciendo los créditos autorizados y dispuestos sin ejecutar a 31 de diciembre e incluso introduciendo previsiones de nuevas inversiones.

El reparto de las aportaciones entre los ayuntamientos, se realiza en función al número de habitantes y de contribuyentes. Este último criterio, aunque no difiere significativamente del poblacional, no se prevé en los Estatutos.

III.2.– Personal.

– Las funciones de Secretaria-Intervención están reservadas a funcionarios de habilitación estatal y las desarrollan dos técnicos de la Mancomunidad con carácter accidental desde 1998 y 2005. Los Estatutos de la Mancomunidad prevén su desempeño por funcionarios habilitados de los ayuntamientos miembros (artículo 11), acumulándose estas funciones a las del puesto del ayuntamiento mancomunado, motivo por el que la Mancomunidad no incluye en su plantilla puestos de funcionarios de habilitación estatal.

– En mayo de 2013, la Mancomunidad realizó una convocatoria para crear una bolsa de técnicos para la orientación laboral, con publicidad en su web y en un periódico de ámbito comarcal. La bolsa se utilizó para dos contrataciones de 9 meses realizadas simultáneamente en septiembre. La Mancomunidad debería ampliar la publicidad de sus convocatorias al ámbito territorial, remitiéndolas al boletín oficial e incluso realizar convocatorias expresas si las contrataciones son de cierta duración. Similar incidencia se produjo con la bolsa de informadores creada en 2012, que se utilizó en 2013 para 8 contrataciones de corta duración.

III.3.– Contratación.

En la revisión de 7 de los principales contratos en vigor o tramitados en 2013, se detectan los siguientes aspectos:

○ Hasta mayo de 2014, el contrato de recogida de basuras fue objeto de 6 modificaciones que incrementaron el coste anual del servicio en un 104,8%. Los pliegos del contrato, adjudicado en 5,4 millones de euros, fijaban su valor estimado en 18 millones de euros, previendo dos precios diferentes: importe fijo para el servicio en su configuración inicial y precios de los principales factores de coste para las modificaciones exigidas por el cambio de sistema de recogida. La normativa de contratación (artículo 106 TRLCSP) permite las modificaciones siempre que se prevean en los pliegos y que se regulen de manera clara, precisa e inequívoca. Sin embargo, los pliegos sólo definen unos precios unitarios y un mecanismo contradictorio de modificación, sin definir la configuración final del servicio en cada municipio, ni cuantificar el coste de los servicios contratados tras las modificaciones.

○ El contrato para organizar cursos de formación, adjudicado en 365.263 euros, se consideró contrato especial, no encuadrable en ninguna de las modalidades ordinarias de contratos administrativos, a pesar de que no difiere de un contrato de servicios. Las prórrogas de los contratos de servicios no pueden superar la duración del contrato fijado originalmente (1 año), previéndose en este caso 4 prórrogas anuales. Además, la ejecución del contrato se prolonga hasta junio del ejercicio siguiente, precisando de créditos plurianuales.

○ El contrato de suministro de camiones, por importe de 811.002 euros, se adjudicó en enero de 2013, superando el plazo de 3 meses establecido en los artículos 160 y 161 del TRLCSP.

○ La ejecución del contrato de obras en el vertedero de Epele se inició en agosto de 2012, debiendo finalizarse en 12 meses, estando en curso a la fecha de este informe. Los retrasos se motivan en discrepancias sobre aspectos técnicos en la ejecución de las obras, que originan la no aceptación de los trabajos por la Mancomunidad y la paralización de la obra. La Mancomunidad impuso sanciones al contratista por los retrasos, que han sido recurridas ante los tribunales, y se han realizado diversos informes y análisis de los trabajos en cuestión, concluyendo el último de ellos, en octubre de 2014, que las telas estaban rotas en algunos puntos, dando un plazo de 15 días al contratista para su reparación. Todo ello ha supuesto un significativo retraso con respecto a los plazos previstos.

○ La Mancomunidad no ha dictado, a 31 de diciembre de 2013, las instrucciones pertinentes para la correcta ejecución de los servicios externos que hubieran contratado, de manera que quede clarificada la relación entre la Administración Pública y el personal de las empresas contratadas, tal y como establece la disposición adicional primera del RDL 20/2012.

III.4.– Otros aspectos.

○ La Mancomunidad no elaboró los preceptivos informes trimestrales sobre plazos de pago (artículo 4 Ley 15/2010) dirigidos a la Diputación. En los expedientes de contratación analizados, se detecta que el 25% de los pagos se realizaron en un plazo medio de 63 días, cuando el plazo de pago establecido por la normativa era de 30 días.

○ Los Estatutos de la Mancomunidad datan de 1979 y no han sido actualizados, incumpliendo el plazo de un año que estableció para ello la Disposición Transitoria 1.ª de la NF 6/2007. En julio de 2014 la Mancomunidad acordó aprobar provisionalmente y exponer para alegaciones la modificación de los Estatutos.

IV.– ANÁLISIS FINANCIERO.

La evolución de las principales magnitudes liquidadas por la Mancomunidad en los últimos ejercicios se detalla en el siguiente cuadro:

(Véase el .PDF)

Ingresos Corrientes: su principal componente, las aportaciones municipales se incrementan un 27% entre 2011 y 2013, en previsión del mayor coste del nuevo sistema de recogida de basuras. En el capítulo 3 el incremento de 2013 se motiva en mayores ingresos por compensaciones de Ecoembes y en los ingresos de papel y chatarras. En lo referido a subvenciones, se incrementan por colaborar a partir de 2012 en los planes de empleo de la CAE.

Gastos de funcionamiento: se incrementan un 17% entre 2011 y 2013 con el siguiente desglose:

– Gastos de personal: las tablas salariales permanecen estables en el periodo, salvo el descuento de una paga extra en 2012, que explica el descenso de ese año y parcialmente el incremento de 2013, ejercicio en que además se incrementa el personal temporal.

– Compras de bienes corrientes y servicios: su principal componente, las aportaciones al Consorcio de Residuos de Gipuzkoa por la gestión en alta de los residuos han disminuido, a pesar de incrementarse en un 8% la tarifa usada para su cálculo, por disminuir las toneladas vertidas. El coste del servicio de recogida de basuras se incrementa en un 40% en 2013, debido fundamentalmente al cambio del sistema de recogida en Oñati en el segundo semestre.

Ahorro bruto y resultado corriente: se producen importantes excedentes en los dos últimos años, al incrementarse los ingresos en mayor grado que los gastos, por retrasos en la implantación del nuevo sistema de recogida.

Resultado de operaciones de capital: la principal inversión en el trienio es la obra iniciada en 2012 en el vertedero de Epele, con una ejecución de 0,5 y 1,2 millones de euros en los dos últimos ejercicios. Las inversiones del resto de servicios se financian fundamentalmente con aportaciones de los ayuntamientos miembros, superando las aportaciones a las inversiones en 2011 y 2012, mientras que las inversiones de 2013 se financian parcialmente con recurso al Fondo Epele, produciéndose un déficit en las operaciones de capital.

Remanente de tesorería: esta magnitud experimenta importantes variaciones incrementándose en 2012 al producirse resultados positivos en operaciones corrientes y de capital. En 2013 se produce un descenso por el déficit de las operaciones de capital, mientras que las operaciones corrientes siguen generando superávit. El resultado de las operaciones de capital está afectada por la operativa contable del Fondo Epele.

El remanente final se cuantifica en 1,1 millones de euros, por efecto de los ajustes propuestos por este Tribunal, debiendo destinarse a incorporar los remanentes de créditos sin ejecutar, a 31 de diciembre de 2013.

Conclusión: el servicio comarcal de recogida de residuos es el principal servicio prestado por la Mancomunidad y se financia fundamentalmente con aportaciones municipales calculadas a partir de las previsiones de ingresos y gastos del servicio, produciéndose desajustes en las estimaciones de implantación del sistema de recogida puerta a puerta, que motivan los superávits de 2012 y 2013. El nuevo sistema de recogida opera desde 2011 en Antzuola y se implantó en Oñati en julio de 2013, originando un importante incremento de costes de funcionamiento.

Estabilidad Presupuestaria: de acuerdo con lo establecido por la NF 1/2013, la intervención incluyó en su informe referido a la Liquidación de 2013 una evaluación del cumplimiento de principios de estabilidad presupuestaria, concluyendo que su actividad se financia con ingresos finalistas por lo que se cumplen dichos principios en cuanto a estabilidad y variación de gastos. La inexistencia de endeudamiento hace innecesario comentario alguno sobre los objetivos de Deuda Pública.

Sin embargo debe precisarse que la actividad del vertedero de Epele se financia con una tasa, que genera superávit corriente, pero las inversiones del ejercicio motivan un déficit de operaciones no financieras (capítulos 1 a 7) de 1,1 millones de euros, que explican a su vez el déficit de la Mancomunidad en dichas operaciones por 261.273 euros. Este déficit se justifica por la financiación de las citadas inversiones por el Remanente, caso previsto por la normativa de estabilidad presupuestaria (regla 1.1 del Acuerdo Consejo de Diputados de 22 de febrero de 2013), que hace innecesario arbitrar actuaciones de reequilibrio, aunque debieron ser informados a la Junta. El mencionado informe debía también comentar el incremento de gastos corrientes del vertedero, que supera el límite fijado para 2013 (1,7%), aunque la actividad sigue generando un resultado corriente positivo.

V.– CUENTAS ANUALES.

(Véase el .PDF)

(Véase el .PDF)

(Véase el .PDF)

(Véase el .PDF)

(Véase el .PDF)

(Véase el .PDF)

ALEGACIONES

II.– OPINIÓN.

II.2.– Opinión sobre las cuentas anuales.

No procede ninguno de los ajustes propuestos por el TVCP.

El carácter finalista de la Mancomunidad nos obliga a una contabilización escrupulosa de ingresos, gastos y remanente de tesorería por departamentos. De los tres ajustes que solicita el tribunal, el primero se refiere a la liquidación con los ayuntamientos y los otros dos al departamento de Epele.

Véase la corrección del remanente en la siguiente tabla:

(Véase el .PDF)

III.4.– Otros aspectos.

Ciertamente la mancomunidad no elaboró, en plazo, los informes trimestrales. A día de hoy, estos informes se calculan de manera semi-automática a través de la aplicación sarEko. Estos informes ya han sido entregados en diputación y los plazos medios de pago son:

1er trimestre: Periodo medio de pago 25,69 días.

83% de facturas y 94% del importe en menos de 30 días y 99% en menos de 40.

2.º trimestre: Periodo medio de pago 20,48 días.

85% de facturas e importe en menos de 30 días y 99% en menos de 40.

3er trimestre: Periodo medio de pago 18,78 días.

98% de facturas y 99,87% del importe en menos de 30 días.

4.º trimestre: Periodo medio de pago 11,07 días.

95% de facturas y 97% del importe en menos de 30 días y 99% en menos de 40.

El periodo se calcula a partir de la fecha de registro. Las facturas domiciliadas recibidas con posterioridad al pago (Telefónica, Euskaltel e Iberdrola) tienen valores negativos y mejoran la media. El 4.º trimestre la contrata de recogida de residuos facturó julio, agosto y septiembre en octubre. Debido al retraso en la facturación se les pago inmediatamente. La importancia cuantitativa de estas facturas minora considerablemente la media.

La junta de gobierno de enero de 2015 de la Mancomunidad ha aprobado el texto definitivo de los nuevos estatutos para su remisión a los Ayuntamientos. Se espera la aprobación definitiva en primavera del 2015.

IV.– ANÁLISIS FINANCIERO.

Gastos de funcionamiento

La división que realiza el TVCP no se corresponde con los balances por departamentos y capítulos que se hayan en la cuenta general. Páginas 94 a 128. Esta división de costes realizada por el tribunal no se corresponde con el esquema ni orgánico, ni funcional de la mancomunidad. Afirmar que los «el coste del servicio de recogida de basuras se incrementan en un 40%», calculando dicho coste sin gastos de personal no es correcto. El cálculo del coste del servicio de medio ambiente está en el informe del coste efectivo de dicho servicio que al incluir costes directos, indirectos, gastos de personal y amortizaciones, es, además de superior, más exacto que el cálculo realizado por el tribunal.

Coste TOTAL gastos directos, indirectos y amortizaciones incluidas: 6.238.431,42 euros.

Ingresos propios del servicio (ventas, ecoembes...): 1.112.751,88 euros.

Contribuyentes equivalentes 2013: 45.046.

Tasa para cobertura del servicio al 100% 113,79 euros.

La cobertura de costes con la tasa municipal supera el 90%.

(Véase el .PDF)

Una división de las compras bienes y servicios que prescinde del esquema funcional y departamental de la mancomunidad para llegar a afirmaciones de costes, de todo el servicio, que no toman en consideración TODOS los costes (personal, indirectos, amortizaciones...), es un análisis de costes contrario a las directrices de la IGAE y a toda contabilidad analítica (ver nota del TVCP al final del documento).

Remanente de tesorería

«El remanente se cuantifica en 1,1 millones de euros, (...)».

Esta afirmación es inexacta tal y como se ha explicado en las alegaciones a los ajustes de remanente:

a) En el primer caso no pueden descontarse liquidaciones de 2 años, ni pueden calcularse operaciones del ejercicio siguiente en el cierre.

b) En el segundo ya se realizó el asiento contable que obliga a un ajuste tanto de activo como de pasivo y es neutro al remanente y los 65 mil dejados en remanente cubren la necesidad de fondo.

c) En el tercero, están los 990 como gastos de financiación con ingresos afectados. No deben restarse de nuevo.

En definitiva, no hay ajuste alguno al remanente.

NOTA DEL TVCP

El párrafo alegado no tiene por objeto realizar un análisis de costes sino mencionar las principales variaciones producidas en el capítulo presupuestario de Compras de Bienes y Servicios. El sistema de costes utilizado en la alegación no ha sido objeto de fiscalización por parte del TVCP.

Análisis documental