N.º 83, miércoles 2 de mayo de 2018

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OTRAS DISPOSICIONES

TRIBUNAL VASCO DE CUENTAS PÚBLICAS

2366

ACUERDO del Pleno del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas de aprobación definitiva del Informe de fiscalización de la «Cuenta General del Ayuntamiento de Santurtzi para el ejercicio 2016», adoptado en sesión de 21 de febrero de 2018.

El Pleno del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas en sesión celebrada el día 21 de febrero de 2018, ha adoptado el siguiente

ACUERDO:

Aprobar con carácter definitivo el informe «Cuenta General del Ayuntamiento de Santurtzi para el ejercicio 2016», que figura como anexo al presente Acuerdo.

Disponer, de conformidad con lo previsto en el artículo 13.2 de la Ley 1/1988 del TVCP/HKEE, la publicación de sus conclusiones en los boletines oficiales correspondientes.

Vitoria-Gasteiz, a 21 de febrero de 2018.

El Presidente del TVCP,

JOSÉ LUIS BILBAO EGUREN.

El Secretario General del TVCP,

JULIO ARTETXE BARKIN.

ANEXO

INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA CUENTA GENERAL DEL AYUNTAMIENTO DE SANTURTZI PARA EL EJERCICIO 2016

Abreviaturas.

AGI: Área de Gestión Integrada.

AGR: Área de Gestión Residencial.

AOR: Área de Ordenación Remitida.

ATS/DUE: Auxiliar Técnico Sanitario/Diplomado Universitario en Enfermería.

BOB: Boletín Oficial de Bizkaia.

CAE: Comunidad Autónoma de Euskadi.

CLH: Compañía Logística de Hidrocarburos.

DFB: Diputación Foral de Bizkaia.

IAE: Impuesto sobre Actividades Económicas.

ICIO: Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras.

INE: Instituto Nacional de Estadística.

IVA: Impuesto sobre el Valor Añadido.

Ley 15/2010: Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 30/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.

NF 10/2003: Norma Foral 10/2003, de 2 de diciembre, Presupuestaria de las Entidades Locales del Territorio Histórico de Bizkaia.

PGOU: Plan General de Ordenación Urbana.

PMS: Patrimonio Municipal del Suelo.

PNCP: Procedimiento Negociado Con Publicidad.

RPT: Relación de Puestos de Trabajo.

RTGG: Remanente de Tesorería para Gastos Generales.

SEC: Sistema Europeo de Cuentas.

TSJPV: Tribunal Superior de Justicia del País Vasco.

TVCP: Tribunal Vasco de Cuentas Públicas.

VPO: Vivienda de Protección Oficial.

I.– Introducción.

El Tribunal Vasco de Cuentas Públicas, de acuerdo con lo establecido en la Ley 1/1988, de 5 de febrero, y en el Plan de Trabajo aprobado por el Pleno del Tribunal, ha realizado la fiscalización de la Cuenta General del Ayuntamiento de Santurtzi para el ejercicio 2016.

Las cuentas anuales correspondientes al ejercicio 2016 son las primeras que se formulan de acuerdo con el DF 139/2015, de 28 de julio, por el que se aprueba el marco regulatorio contable de las entidades locales de Bizkaia. En consecuencia, según establece la Disposición Adicional Segunda de la mencionada norma, no se reflejan en el balance, en la cuenta del resultado económico patrimonial ni en el resto de estados que incluyan información comparativa, las cifras relativas al ejercicio anterior, si bien se incluye una nota en la memoria explicando las diferencias entre los saldos de apertura del ejercicio 2016 y los de cierre del ejercicio anterior, y detallando los ajustes realizados en aplicación de las nuevas normas contables.

La anterior fiscalización, realizada por el TVCP, fue referida al ejercicio 2006.

Esta fiscalización comprende los siguientes aspectos:

– Legalidad: revisión del cumplimiento de la normativa aplicable en las áreas de presupuesto, ingresos de derecho público, endeudamiento y operaciones financieras, personal, contratación de obras, servicios y suministros, y concesión de subvenciones. Dicha revisión comprende el ejercicio de fiscalización, sin perjuicio de las comprobaciones relativas a otros ejercicios que se estimen necesarias, por tener incidencia en el fiscalizado.

– Contabilidad: conformidad de la Cuenta General con los principios contables que le son aplicables. La Cuenta General contiene la liquidación presupuestaria, el balance de situación, la cuenta de pérdidas y ganancias y la memoria del Ayuntamiento y de sus Organismos Autónomos.

– El alcance del trabajo no ha incluido un análisis específico sobre la eficacia y eficiencia del gasto ni sobre los procedimientos de gestión. No obstante, los aspectos parciales que han surgido en la fiscalización están comentados en el Epígrafe III de este Informe.

– Análisis financiero de la situación económica del Ayuntamiento.

El municipio de Santurtzi, con una población, según datos del INE, a 1 de enero de 2016, de 46.046 habitantes, integra en su estructura, además del Ayuntamiento, a los siguientes Organismos Autónomos:

– Instituto Municipal de Deportes: gestión y administración de todos los servicios deportivos, la conservación y reparación de los bienes e instalaciones que constituyan su patrimonio, la ampliación del mismo y la intervención en la planificación, diseño y construcción de nuevas instalaciones deportivas.

– Santurtziko Udal Euskaltegia: gestión, administración y mantenimiento de los servicios y recursos afectos a la normalización lingüística.

– Serantes Kultur Aretoa: gestión, administración y mantenimiento de los servicios y recursos afectos a la dinamización cultural.

– Residencia Nuestra Señora de Begoña: gestión, administración y mantenimiento de los servicios y recursos afectos a la atención geriátrica.

Además, forma parte de las siguientes mancomunidades y consorcios: Mancomunidad de Municipios de la Margen Izquierda de la Ría del Nervión (tratamiento de los residuos sólidos urbanos), Mancomunidad Municipal Pro-Minusválidos Psíquicos Ranzari (promoción de la integración laboral y social de los minusválidos psíquicos), Consorcio de Aguas de Bilbao-Bizkaia (gestión del ciclo integral del agua), Consorcio de Transportes de Bizkaia (gestión del servicio público de transporte) y Consorcio Haurreskolak (gestión de guarderías infantiles).

II.– Opinión.

II.1.– Opinión sobre el cumplimiento de legalidad.

Personal.

1.– En el ejercicio 2016 el Ayuntamiento reconoció la situación de cesión ilegal de una trabajadora, que pasó a adquirir la condición de personal laboral indefinido no fijo.

Contratación.

2.– El Ayuntamiento ha ejecutado gasto, en el ejercicio 2016, por la realización o prestación de un suministro y 2 servicios por importe de 971.331 euros, sin la tramitación de los procedimientos administrativos exigibles por la normativa vigente, incumpliéndose los principios de publicidad y concurrencia.

3.– La Residencia Nuestra Señora de Begoña ha ejecutado gasto, en el ejercicio 2016, por importe de 420.476 euros por la adquisición o prestación de 2 suministros y un servicio, contratando directamente con un proveedor en cada caso, incumpliéndose los principios de publicidad y concurrencia que rigen la contratación administrativa.

En opinión de este Tribunal, excepto por los incumplimientos que se detallan en los párrafos 1 a 3, las entidades que integran la Cuenta General del Ayuntamiento de Santurtzi han cumplido razonablemente en el ejercicio 2016 la normativa legal que regula su actividad económico-financiera.

II.2.– Opinión sobre las cuentas anuales.

1.– Los ajustes que afectan al RTGG y al Patrimonio Neto del Ayuntamiento de Santurtzi, a 31 de diciembre de 2016, son los siguientes:

(Véase el .PDF)

2.– El inmovilizado neto del Balance de Situación del Ayuntamiento a 31 de diciembre de 2016, valorado en 105 millones de euros, no refleja la situación real de los bienes y derechos recogidos en el inventario aprobado por el Pleno que asciende a 129,7 millones de euros. Además, no existe soporte que permita conocer si la cifra de 18,4 millones de euros registrada en el inmovilizado del Balance de Situación de los Organismos Autónomos a 31 de diciembre de 2016, refleja la situación real de sus bienes y derechos.

En opinión de este Tribunal, excepto por las salvedades señaladas en los párrafos 1 y 2, las cuentas de las entidades que integran la Cuenta General del Ayuntamiento de Santurtzi expresan en todos los aspectos significativos la actividad económica del ejercicio 2016, la imagen fiel del patrimonio y de la situación financiera al 31 de diciembre de 2016, así como de los resultados de sus operaciones y de sus flujos de efectivo correspondientes al ejercicio anual terminado en dicha fecha, de conformidad con el marco normativo de información financiera que resulta de aplicación, y en particular, con los principios y criterios contables contenidos en el mismo.

III.– Consideraciones sobre los sistemas de control interno y procedimientos de gestión.

En este apartado se señalan tanto deficiencias que no afectan de manera relevante al cumplimiento de los principios que rigen la actividad económico-financiera, como aspectos procedimentales que se ponen de manifiesto para la mejora de la gestión.

III.1.– Presupuesto y Contabilidad.

– El Presupuesto para el ejercicio 2016 fue aprobado inicialmente el 11 de abril de 2016, cuando debiera aprobarse definitivamente antes del 31 de diciembre del año anterior al del ejercicio en que deba aplicarse.

– Las deficiencias detectadas en el registro contable en el ejercicio 2016 son:

a) El Ayuntamiento ha registrado en el capítulo «Inversiones reales» un importe de 351.094 euros, en concepto de reparaciones del pavimento de viales y espacios públicos así como de elementos estructurales y ornamentales cuando por su naturaleza es un gasto corriente, por lo cual su adecuada contabilización sería en el capítulo «Compra de bienes corrientes y servicios».

b) El Ayuntamiento no registra extrapresupuestariamente los movimientos con cargo a las cuentas de crédito a corto plazo contratadas, cuyas disposiciones a 31 de diciembre de 2016 ascienden a 4,5 millones de euros. Un adecuado registro contable conlleva un incremento del saldo de tesorería y de los acreedores extrapresupuestarios por dicho importe.

– La Liquidación Presupuestaria del Ayuntamiento del ejercicio 2016 no incluye los créditos de compromiso correspondientes a las obligaciones pendientes de ejecución, por importe de 386.750 euros (65% del importe adjudicado), del contrato de asistencia técnica para la redacción y asesoramiento en la revisión del PGOU adjudicado en octubre de 2013.

– El Ayuntamiento mantiene 36 cuentas extrapresupuestarias por pagos o cobros efectuados en relación a proyectos de reparcelación, con una antigüedad superior a 10 años y un saldo neto acreedor de 429.103 euros a 31 de diciembre de 2016. Es necesario que el Ayuntamiento determine y cuantifique las obligaciones y derechos pendientes que puedan derivarse de dichos proyectos, con el fin de lograr una depuración de estos saldos extrapresupuestarios.

III.2.– Personal.

– La RPT del Ayuntamiento y de sus Organismos Autónomos, aprobada por el Pleno el 11 de abril de 2016 y publicada en el BOB el 10 de mayo de 2016, incluye 86 puestos de trabajo, que representan un 20% sobre la totalidad, no dotados presupuestariamente al no preverse su ocupación en el ejercicio. Además, la RPT del Ayuntamiento no incluye 20 puestos cuyas funciones están siendo desempeñadas por trabajadores declarados indefinidos no fijos, uno de ellos en el ejercicio 2016 y los 19 restantes en ejercicios anteriores. La RPT debe ser en todo momento la expresión real de las necesidades de la organización.

– Dentro de los conceptos retributivos abonados en el ejercicio 2016 a los empleados del Ayuntamiento y de los Organismos Autónomos Instituto Municipal de Deportes, Serantes Kultur Aretoa y Residencia Nuestra Señora de Begoña, se incluye un complemento por importe de 2,5 millones de euros, que por su consolidación al puesto debiera integrarse en las retribuciones complementarias de cada uno de los puestos de trabajo y ser objeto de su adecuada publicación en la RPT.

– La Residencia Nuestra Señora de Begoña dispone de bolsas de trabajo para la contratación temporal de auxiliares de enfermería y ATS/DUE, las cuales han resultado insuficientes para cubrir durante el ejercicio 2016 las necesidades reales del servicio, habiendo realizado 318 contratos con 48 personas con una duración media de los contratos inferior a 5 días, con personas que con anterioridad habían trabajado en la residencia y/o habían entregado su curriculum.

Para la categoría de cocineros, se han formalizado 85 contratos con 8 personas, con una duración media de los contratos inferior a 6 días, sin la existencia de una bolsa en vigor.

– A 31 de diciembre de 2016 siguen en vigor en el Organismo Autónomo Residencia Nuestra Señora de Begoña 14 contratos por obra o servicio determinado formalizados en el periodo 1999-2007. Existiendo en la RPT del Organismo Autónomo a dicha fecha el mismo número de puestos vacantes para la misma categoría profesional sería recomendable la regularización de la situación de las trabajadoras y, en la medida en que la legislación vigente lo permita, convocarse los correspondientes procesos selectivos para su cobertura definitiva.

III.3.– Contratación.

De la revisión de la contratación administrativa del Ayuntamiento y de sus Organismos Autónomos, además de los incumplimientos señalados en la opinión, destacamos los siguientes aspectos:

– En 9 contratos, adjudicados por el Ayuntamiento y sus Organismos Autónomos por un importe de 9,7 millones de euros, se han detectado las siguientes deficiencias en los criterios de adjudicación incluidos en los pliegos:

– En 8 contratos adjudicados por el Ayuntamiento y Organismos Autónomos por 6,8 millones de euros, la fórmula del criterio precio incluida en los pliegos minora la ponderación prevista inicialmente, al otorgar puntos por el mero hecho de presentar oferta (expedientes 2, 3, 5, 13, 14, 15, 16 y 19).

– En un contrato de servicios, adjudicado por el Ayuntamiento por 2,9 millones de euros, la fórmula del criterio precio prevista en pliegos otorga la totalidad de los puntos a aquellas proposiciones que oferten una baja del 5% sobre el presupuesto de licitación, lo cual puede impedir que se obtengan ofertas con mejores precios (expediente 4).

– En 3 contratos, adjudicados por el Ayuntamiento y Serantes Kultur Aretoa por 3,3 millones de euros, se aprecia una desproporcionalidad entre los puntos asignados al precio de los servicios no ordinarios con respecto a su volumen económico en el contrato (expedientes 4, 15 y 16).

– En un contrato de servicios, adjudicado por el Instituto Municipal de Deportes por importe de 1,2 millones de euros, los pliegos no definen los aspectos a valorar en el criterio «Planes de promoción, innovación y mejoras de la oferta deportiva», único sujeto a un juicio de valor (expediente 13).

– En 2 contratos de obras, adjudicados por el Ayuntamiento por 679.399 euros y que derivan del contrato mixto del servicio de mantenimiento de aceras y viales, el contratista ha elaborado los proyectos de obras posteriormente aprobados por el órgano de contratación tal y como lo posibilitaban los pliegos, no concurriendo causas excepcionales ni razones técnicas que justifiquen la contratación conjunta de la redacción de proyectos y la ejecución de las obras (expediente 3).

– En un contrato para la rehabilitación de un edificio municipal, adjudicado por el Ayuntamiento por 333.477 euros, se ha producido una suspensión de 6 meses en la iniciación de la obras, motivada por la necesidad de realojo del personal como consecuencia de los nuevos trabajos a acometer tras la inspección técnica del edificio encargada con posterioridad al inicio del proceso licitatorio. Es necesaria una adecuada previsión de los estudios e informes previos para determinar con precisión la naturaleza y extensión de las obras a ejecutar (expediente 2).

– En 3 contratos de servicios, uno adjudicado por el Ayuntamiento por 797.720 euros y 2 por los Organismos Autónomos por 435.258 euros, en los cuales se ha impuesto la obligación de subrogación de los trabajadores, no se indica en los pliegos el convenio colectivo de aplicación (expedientes 5, 15 y 17) y en un contrato mixto, adjudicado por el Instituto Municipal de Deportes por 10,5 millones de euros, la obligación de subrogación establecida en los pliegos, no está recogida en el convenio de aplicación (expediente 12). Este requisito solo puede derivarse de convenios sectoriales entre empresas y trabajadores.

– En 4 contratos adjudicados, uno por el Ayuntamiento y 3 por la Residencia Nuestra Señora de Begoña, por 4,2 millones de euros, se ha superado el plazo legal para su adjudicación (expedientes 4, 17, 18 y 19).

– En 3 contratos de servicios, uno adjudicado por el Ayuntamiento y 2 por la Residencia Nuestra Señora de Begoña por 3,8 millones de euros, la garantía definitiva exigida a los adjudicatarios no se corresponde con el precio total del contrato sino con el importe de una anualidad (expedientes 4, 17 y 18).

– En 2 contratos de obras, adjudicados por el Ayuntamiento por 679.399 euros y que derivan del contrato mixto del servicio de mantenimiento de aceras y viales, se han producido retrasos en la ejecución, no habiendo aprobado el órgano de contratación la ampliación del plazo (expediente 3).

Además, en la revisión de la ejecución del gasto del ejercicio 2016 relativa a compras de bienes corrientes y servicios se ha detectado la contratación por el Ayuntamiento y la Residencia Nuestra Señora de Begoña de 4 actuaciones por un importe de 201.129 euros, para las que es exigible la aplicación del principio de concurrencia.

III.4.– Subvenciones.

– Durante el ejercicio 2016 el Ayuntamiento no ha remitido a la Base de Datos Nacional de Subvenciones información sobre las convocatorias para el otorgamiento de subvenciones, incluidas las de sus Organismos Autónomos, con el fin de que dicha plataforma opere como sistema de publicidad.

– La normativa reguladora aprobada por el Instituto Municipal de Deportes para la concesión de subvenciones a las 23 asociaciones deportivas del municipio así como su convocatoria para el ejercicio 2016, con unas obligaciones reconocidas de 232.972 euros, se comunica a las mismas mediante correo electrónico, cuando debería publicarse en la página web y en el BOB.

III.5.– Morosidad y otros aspectos.

– En los informes trimestrales elaborados por el Tesorero, previstos en la Ley 15/2010, sobre los cumplimientos de plazos de pago de las operaciones comerciales del Ayuntamiento de Santurtzi y de sus Organismos Autónomos, se pone de manifiesto la existencia de los siguientes importes y porcentajes sobre la totalidad de pagos realizados en el ejercicio 2016 que superan el plazo legal establecido:

(Véase el .PDF)

– En el análisis de las altas en el ejercicio 2016 de los elementos que integran el Inventario de Bienes y Derechos del Ayuntamiento se ha detectado un retraso significativo en la tramitación de algunos movimientos, por lo cual, sería recomendable aprobar unas instrucciones internas de flujo de información para lograr que el departamento que gestiona esta herramienta disponga de los datos necesarios en tiempo y forma para mantener una actualización adecuada.

IV.– Análisis Financiero.

La evolución de las principales magnitudes liquidadas por el Ayuntamiento en los últimos ejercicios se detalla en el siguiente cuadro:

(Véase el .PDF)

Ingresos corrientes: los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio 2016 se han incrementado un 1,3% con respecto al ejercicio 2015 y un 1,8% con respecto al 2014. Destaca la disminución de los ingresos tributarios con respecto al ejercicio 2014, como consecuencia del cobro extraordinario en dicho ejercicio de la liquidación del recargo del IAE de los ejercicios 2010-2013 por importe de 915.467 euros, así como los incrementos en el periodo en el capítulo de «Transferencias y subvenciones corrientes» derivado de los ingresos por las entregas a cuenta de Udalkutxa, con aumentos de 260.567 euros y 1,2 millones de euros en 2016 y 2015, respectivamente.

Gastos de funcionamiento: las obligaciones reconocidas se han incrementado un 1,3% con respecto al ejercicio 2015 y no han experimentado variación con respecto al 2014. Las variaciones más significativas son:

– Gastos de personal: han experimentado una reducción del 1,2% con respecto al ejercicio anterior y no existe apenas variación con respecto al 2014.

– Compra de bienes corrientes y servicios: el gasto se ha incrementado un 2,5% con respecto al 2015 y ha disminuido un 5,8% con respecto al 2014. En el ejercicio 2014 el Ayuntamiento contabilizó un gasto por 326.085 euros por los trabajos de reparación y mantenimiento de aceras y viales y que en ejercicios posteriores han sido registrados como operaciones de capital.

– Transferencias y subvenciones corrientes: han experimentado un incremento del 3,7% y 11,8% con respecto al ejercicio anterior y al periodo, respectivamente, como consecuencia del incremento de las transferencias a sus Organismos Autónomos.

Ahorro bruto y neto: el ahorro bruto en el periodo analizado se ha incrementado y sin embargo, el ahorro neto ha disminuido, incluso presenta saldo negativo en el ejercicio 2016. No obstante, si tenemos en cuenta el efecto de la refinanciación de un préstamo por 2,7 millones de euros, cuyo ingreso está contabilizado en el capítulo «Pasivos financieros», el ahorro neto del ejercicio 2016 resulta positivo por 1,2 millones de euros.

Resultado por operaciones de capital: todos los ejercicios del periodo presentan saldo negativo en esta magnitud. No obstante, corrigiendo el efecto de la devolución de la subvención recibida de la DFB en el ejercicio 2014 para financiar el desistido proyecto de Balparda por importe de 1,3 millones de euros, el resultado por operaciones de capital del ejercicio 2014 resultaría negativo por 2,3 millones de euros y el del ejercicio 2016 positivo por 442.590 euros, procediendo los ingresos obtenidos en los 2 últimos ejercicios, fundamentalmente, de la enajenación del PMS.

Endeudamiento y Remanente de Tesorería: el nivel de deuda ha disminuido en el periodo un 23,9%, no habiendo concertado el Ayuntamiento préstamos para financiar nuevos proyectos. No obstante, el Ayuntamiento en el ejercicio 2016, con el objetivo de aligerar su carga financiera, ha modificado las condiciones contractuales de 2 préstamos, uno de ellos mediante la refinanciación con otra entidad financiera, estableciendo periodos de carencia y aumentando el plazo de vencimiento de los mismos. Además, el Ayuntamiento ha necesitado en los 3 ejercicios del periodo analizado la concertación de pólizas de crédito de un año de duración, para poder afrontar los pagos a sus proveedores, con un límite de 7,5 millones de euros en el ejercicio 2016 frente a los 5,5 millones de euros de ejercicios anteriores.

El ejercicio 2016 ha sido liquidado con un RTGG de 598.550 euros. No obstante, si tenemos en cuenta los ajustes propuestos por este TVCP esta magnitud tendría un saldo negativo de 5,2 millones de euros.

Conclusión: el Ayuntamiento ha logrado, en los 2 últimos ejercicios, financiar su gasto de capital con el ahorro neto generado, corregido por el efecto de la refinanciación de la deuda, y mediante la enajenación de parcelas procedentes del PMS, sin la necesidad de concertar nuevo endeudamiento. Sin embargo, el RTGG liquidado en 2015 y 2016 es de tan solo el 1% sobre los ingresos corrientes liquidados. Esta situación viene provocando necesidades adicionales de tesorería que han obligado, en el periodo analizado, a la concertación de pólizas de crédito.

Estabilidad Presupuestaria: la Intervención del Ayuntamiento emitió un informe constatando el cumplimiento de la estabilidad presupuestaria, deuda pública y regla de gasto en la Liquidación del Presupuesto consolidada del ejercicio 2016 de los entes que conforman el Sector Administración Pública (el Ayuntamiento y sus Organismos Autónomos). En dicho informe, de acuerdo con las normas del SEC, se constata lo siguiente:

– Su capacidad de financiación ha resultado positiva.

– El volumen de deuda viva representa un 24,34% sobre los ingresos no financieros, por debajo del límite del 60%.

– Cumplimiento de la regla de gasto, al haber disminuido un 7% el gasto computable del ejercicio 2016 respecto al anterior.

V.– Cuentas Anuales.

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Alegaciones

II.– Opinión.

II.1.– Opinión sobre el cumplimiento de legalidad.

Personal.

1.– En el ejercicio 2016 el Ayuntamiento reconoció la situación de cesión ilegal de una trabajadora, que pasó a adquirir la condición de personal laboral indefinido no fijo.

Alegación:

Asunto: adquisición de la condición de personal laboral indefinido no fijo de plantilla de una trabajadora en situación de cesión ilegal de mano de obra.

Se indica por el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas en el apartado denominado «Opinión sobre cumplimiento de legalidad», que el Ayuntamiento de Santurtzi mediante Decreto de Alcaldía de 28 de septiembre de 2016, ha reconocido la relación laboral indefinida de una trabajadora que durante más de diez años fue subrogada por las sucesivas empresas adjudicatarias del servicio de Plan Local de Inserción, al estimarse que desarrollo funciones directamente para el Centro Municipal de Empleo.

Antecedentes de hecho.

En el mes de mayo de 2004 el Ayuntamiento de Santurtzi creó el Plan de Inserción Socio-Laboral denominado PLIS, desde su creación fue objeto de sucesivas adjudicaciones mediante la licitación del contrato que tenía por objeto el desarrollo y ejecución de un plan de inserción socio-laboral dirigido a personas/colectivos en riesgo o situación de exclusión socio-laboral.

En el año 2016 la citación quedó desierta adoptando el Ayuntamiento la decisión de prestar los servicios con medios propios.

Como consecuencia de esta decisión la última empresa adjudicataria indemnizó a todos los trabajadores que prestaban servicios en el PLIS.

Con fecha 26 de septiembre de 2016 una trabajadora perteneciente a dicha empresa, que venía prestando sus servicios desde la apertura inicial del servicio, esto es, desde el 4 de mayo de 2004, presentó ante el Ayuntamiento escrito de reclamación previo a la vía jurisdiccional social.

Por parte del Área de Régimen Interior y Recursos Humanos se estudió el contenido de dicha reclamación y se constató que efectivamente como la reclamante indicaba, desde su incorporación al PLIS en el año 2004, fue destinada, por quienes en aquel momento, desempeñaban las responsabilidades políticas del Behargintza, a la prestación directa de servicios para dicho Centro de Empleo y Desarrollo Local.

En consecuencia se pudo constatar que desde el primer momento de creación del PLIS la trabajadora afectada había prestado realmente sus servicios en otro centro de trabajo.

Si bien el actual Equipo de Gobierno no coincide con el existente en el año 2004 lo cierto es que la administración como tal no deja de ser la misma y por lo tanto en el ejercicio 2016 no quedaba otra solución que buscar la salida más adecuada para el interés público a una situación totalmente aislada y única en esta Administración de irregularidad por cesión ilegal de mano de obra.

Razonamientos jurídicos.

En tal sentido se ha podido constatar a través de diversas sentencias del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, entre las que destacamos la de 31 de marzo de 2009, 25 de marzo de 2014 y 11 de noviembre de 2014, en las que en supuestos similares la conclusión de dicho órgano jurisdiccional era la de reconocimiento de la condición de indefinido no fijo de plantilla del trabajador recurrente.

La situación real a la que se enfrentaba el Equipo de Gobierno era la de la que la trabajadora afectada prestaba servicios estructurales en el centro Behargintza que eran, en todo caso, necesarios, con lo que una eventual desestimación de su reclamación hubiera comportado la necesidad de contratar otro/a trabajador/a para la prestación de estos servicios.

Paralelamente la trabajadora afectada por la irregularidad producida desde el 2004 hubiera acudido a los tribunales obteniendo, con total seguridad, un pronunciamiento favorable de los mismos, lo cual hubiera supuesto la necesidad de reincorporarla prescindiendo de los servicios del trabajador/a que se hubiera contratado, provocándose una nueva situación conflictiva que probablemente también hubiera acabado residenciada en la jurisdicción social.

En consecuencia la desestimación de la reclamación previa y posterior contratación de otro/a trabajador/a hubiera supuesto para el Ayuntamiento el mismo costo económico y la pérdida de la experiencia acumulada por la trabajadora reclamante y a renglón seguido un mayor gasto para la institución por los gastos judiciales que se hubieran derivado de las ulteriores reclamaciones, cuando en definitiva el tiempo hubiera determinado la obligación de reingreso de la trabajadora cuya reclamación se hubiera desestimado, con el correspondiente abono además del importe de los salarios dejados de percibir por la misma hasta su efectivo reingreso.

En suma el Equipo de Gobierno se ha visto en el año 2016 en la necesidad de tener que abordar, de la forma menos gravosa para el Ayuntamiento de Santurtzi y por lo tanto más adecuada al interés general, una situación de irregularidad laboral que se había producido doce años antes bajo el mandato de un Equipo de Gobierno de signo distinto al actual.

Reiterar que esta situación es única en esta Institución y que en la actualidad existen todos los sistemas de control necesarios para evitar que ninguna otra situación de estas características pueda producirse.

En tal sentido se adjunta al presente informe emitido por la Directora del Área de Acción Social e Igualdad, en el que se explica cómo se mantienen en este momento las relaciones con las empresas adjudicatarias de servicios sociales.

En todas ellas se respeta escrupulosamente el contenido del Real Decreto Ley 20/2012, de 13 de julio, de Medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, en su disposición adicional primera.

De este modo en cada uno de los distintos servicios se prevén las correspondientes figuras de coordinación que garantizan que en ningún momento exista un mando directo sobre los trabajadores de empresas adjudicatarias, ni puedan estos prestar servicios diferentes a aquellos que constituyen el objeto del contrato.

En conclusión se estima que este Ayuntamiento ha tomado todas las medidas que el ordenamiento jurídico establece para evitar que en lo sucesivo pudiera producirse cualquier otra situación de las características de la aquí analizada, que en todo caso reiteramos ha sido única y se ha resuelto entendemos de la mejor forma posible para el interés público.

Contratación.

2.– El Ayuntamiento ha ejecutado gasto, en el ejercicio 2016, por la realización o prestación de un suministro y 2 servicios por importe de 971.331 euros, sin la tramitación de los procedimientos administrativos exigibles por la normativa vigente, incumpliéndose los principios de publicidad y concurrencia.

Alegaciones.

Referidas al Ayuntamiento, excluyendo a los Organismo Autónomos, al tener personalidad jurídica propia y tramitar sus propios expedientes.

A) Epígrafe II.1: Gasto sin tramitar procedimiento.

Hacen referencia en este apartado a las siguientes prestaciones: suministro de energía eléctrica, servicio de telefonía fija, y servicios.

1.– Suministro de energía eléctrica: cabe indicar que se trata de una prestación respecto de la cual el Ayuntamiento se ha adherido al Acuerdo Marco tramitado por la Central de Contratación de Bizkaia (a la cual se encuentra adherida el Ayuntamiento de Santurtzi), que ha sido adjudicado por la Diputación Foral el pasado mes de noviembre y cuyo contrato han formalizado el 19 de diciembre de 2017, estando en disposición el Ayuntamiento, por tanto, de formalizar el correspondiente contrato derivado con el adjudicatario, una vez que haya presentado la garantía definitiva –cuyo requerimiento ya se ha efectuado al contratista– y se haya dispuesto su adjudicación. El Ayuntamiento de Santurtzi ha decidido tramitar el suministro de energía eléctrica mediante este sistema con el fin de ahorrar costes y lograr las condiciones económicas más ventajosas, con la consiguiente reducción del gasto público, ya que el gran volumen de contratación de la Central (62 instituciones adheridas a este Acuerdo Marco) posibilitará a los proveedores ofrecer precios más competitivos, de los que se beneficiará este Ayuntamiento. Este sistema, asimismo, permitirá una gestión más eficiente, al simplificar la tramitación, minorando los tiempos de adquisición.

2.– Servicio de telefonía fija: cabe indicar que se trata de un servicio que ya se ha adjudicado en 2017, mediante procedimiento abierto.

3.– Servicios postales: cabe indicar que el Ayuntamiento de Santurtzi se ha adherido al Acuerdo Marco tramitado por la Central de Contratación de Bizkaia, que actualmente se encuentra adjudicado. Una vez que se formalice, se podrá celebrar por el Ayuntamiento el contrato derivado con el contratista, siendo de aplicación las consideraciones realizadas más arriba y que se dan por reproducidas.

4.– La Residencia Nuestra Señora de Begoña ha ejecutado gasto, en el ejercicio 2016, por importe de 420.476 euros por la adquisición o prestación de 2 suministros y un servicio, contratando directamente con un proveedor en cada caso, incumpliéndose los principios de publicidad y concurrencia que rigen la contratación administrativa.

Alegación:

«En el Informe emitido por el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas, en su apartado de Opinión sobre el cumplimiento de legalidad, en el epígrafe de Contratación, en su apartado 3, refiere que la Residencia Nuestra Señora de Begoña ha ejecutado gasto durante el ejercicio 2016, por importe de 420.476 euros para la adquisición o prestación de 2 suministros y un servicio, contratando directamente con un proveedor en cada caso, cuyo desglose es el siguiente:

– Servicio de limpieza y mantenimiento de instalaciones: 202.000.– euros.

– Suministro de productos alimenticios: 137.000.– euros.

– Suministro de energía eléctrica: 81.000.– euros.

Respecto al servicio de limpieza y mantenimiento de instalaciones y al de suministro de productos alimenticios, manifestar que se trata de dos contratos que estaban en licitación desde el año 2015 (ya han sido objeto de análisis) cuya adjudicación se hizo en julio de 2016 y su formalización en agosto del mismo ejercicio. Los importes citados se corresponden a los que se han ejecutado como gasto desde 01-01-16 hasta su formalización e inicio de ejecución de las prestaciones, el 8 de agosto en un caso y el 1 de septiembre en el otro.

En este momento (y con la previsión suficiente) se está haciendo un estudio de las necesidades actuales y futuras para valorar si es conveniente su prorroga y/o sacar una nueva licitación, en el primer caso, y aprobar una nueva licitación, en el segundo, dando cumplimiento en todo caso a los principios de publicidad y concurrencia.

Respecto al suministro de energía eléctrica, en sesión de 26 de septiembre de 2017 del Consejo Rector del organismo autónomo, se incluyó dentro del orden del día informe-propuesta emitido por la dirección del organismo con visto bueno de la presidencia del mismo para la adhesión a la Central de Contratación Foral de Bizkaia, y así poder adherirnos a los acuerdos marco que sean de nuestro interés y que entre otros recogen el suministro de energía eléctrica. Hemos remitido la documentación necesaria para suscribir el convenio de adhesión y estamos pendientes de su rúbrica.»

II.2.– Opinión sobre las cuentas anuales.

1.– Los ajustes que afectan al RTGG y al Patrimonio Neto del Ayuntamiento de Santurtzi, a 31 de diciembre de 2016, son los siguientes:

(Véase el .PDF)

Alegaciones.

– Respecto al concepto A.4 (liquidación negativa de Udalkutxa).

Se debe señalar que aunque en pureza contable el ejercicio devengado es el correspondiente al ejercicio 2016, la práctica pone de manifiesto que la cuantificación de la liquidación correspondiente a un ejercicio no se conoce hasta finales de febrero o principios de marzo del año siguiente, en el que Diputación Foral establece la liquidación definitiva del ejercicio anterior y la forma de abono de la devolución correspondiente, ya que los últimos ejercicios presupuestarios ha sido objeto de devoluciones de al as aportaciones a cuenta.

Así mismo se señala que el criterio de imputación al ejercicio siguiente al que se devenga se ha mantenido invariable a lo largo del tiempo, con lo que no ha existido variación en este sentido.

Se debe señalar así mismo que si se aplicase ese criterio «in sensus estrictus», en concreto para la liquidación del ejercicio 2016 el resultado neto no sería sólo el de imputar el ejercicio la cuantía de -2,1 mm de euros, si no que se debiera desdotar la imputación correspondiente a la liquidación del ejercicio 2015 y que se ha contabilizado y abonado en 2016 por importe de -2.6 mmm, con lo que el saldo neto al ajuste de RTGG sería de +0.5 mm para la liquidación correspondiente a 2016.

Por tanto, a la vista de lo expuesto, se solicita no tenga en consideración este ajuste al RTGG.

– Respecto al concepto A.8 (servicio foral de extinción de incendios).

Se debe señalar que aunque en pureza contable el ejercicio devengado es el correspondiente al ejercicio 2016, la práctica pone de manifiesto que la cuantificación de la liquidación correspondiente a un ejercicio no se conoce hasta principios de enero del año siguiente, en el que Diputación Foral comunica la participación a los ayuntamientos afectados.

Así mismo se señala que el criterio de imputación al ejercicio siguiente al que se devenga se ha mantenido invariable a lo largo del tiempo, con lo que no ha existido variación en este sentido.

Se debe señalar así mismo que los importes entre las liquidaciones de un año y el siguiente son muy similares, con lo que si añadimos el importe correspondiente a 2016 y descontamos el importe de 2015 (contabilizado y abonado en 2016) el saldo neto es aproximadamente cero.

Por tanto, a la vista de lo expuesto, se solicita no tenga en consideración este ajuste al RTGG.

– Respecto al concepto A.7 (Compra de bienes corrientes y servicios).

Se debe señalar que aunque en pureza contable el ejercicio devengado es el correspondiente al ejercicio 2016, las facturas señaladas en la Opinión son las siguientes:

(Véase el .PDF)

La liquidación correspondiente al ejercicio 2016 fue aprobada por Decreto de Alcaldía n.º 176 de 20-01-2017, con lo que la fecha de incorporación y aportación de información al sistema se fijó para el día 13-01-2017.

El proceso de aprobación de facturas del Ayuntamiento de Santurtzi involucra a las áreas correspondientes, como no puede ser de otra manera, con lo que en todos esos casos es muy difícil que la factura haya llegado al registro telemático, se haya procesado, solicitado el conforme al responsable, contabilizado y aprobado por Resolución del Concejal Delegado. Máxime teniendo en cuenta el periodo vacacional, que aunque no puede ser justificación en ningún caso, no es un hecho a no tener en cuenta.

Además se debe señalar que en todos los casos especificados, en todos, se han contabilizado las facturas correspondientes a 12 mensualidades, con lo que a pesar de que como bien señala la opinión del TVCP no se cumple el principio de anualidad, si añadimos las facturas correspondientes al ejercicio 2016 contabilizadas en 2017, debiéramos descontar las facturas de 2015 contabilizadas en 2016. Y dado que son suministros periódicos, el importe de unos periodos con respecto a otros o es idéntico o es muy similar, con lo que la afección neta es aproximadamente cero.

Por tanto, a la vista de lo expuesto, se solicita no tenga en consideración este ajuste al RTGG.

– Respecto al concepto A.11 (Provisión dudoso cobro).

Se debe señalar que el criterio seguido por esta entidad es el de dotar la provisión por insolvencias de aquellas deudas con más de 24 meses de antigüedad, criterio mantenido por el TVCP. La diferencia radica en que nosotros no teníamos en cuenta el año en curso, con lo que la provisión afectaba un año menos al que se debiera considerar.

Este ejercicio 2017 se va a dotar la provisión conforme a los 24 meses de antigüedad y teniendo en consideración el año en curso.

Teniendo en cuenta que la fecha estimada para la aprobación de la liquidación del ejercicio 2017 es 19-01-2018, los saldos a provisionar son los siguientes:

Provisión Insolvencias liquidación 2017: 6.573.252,82 euros.

Deudas no avaladas hasta 31-12-2015.

Provisión Insolvencias liquidación 2016: 4.957.523,91 euros.

– Respecto al concepto A.11 (Anulación de ejercicios cerrados).

Se debe señalar que siguiendo las recomendaciones del TVCP se va a regularizar este saldo en la liquidación del ejercicio 2017 con cargo al RTGG previsto para 2017.

– Respecto al concepto A.13 (Estabilización ladera Cantera).

Se debe señalar que siguiendo las recomendaciones del TVCP se va a regularizar este saldo en la liquidación del ejercicio 2017 con cargo al RTGG previsto para 2017.

– Respecto al concepto A.13 (Fundación Murrieta).

Se debe señalar que siguiendo las recomendaciones del TVCP se va a regularizar este saldo en la liquidación del ejercicio 2017 con cargo al RTGG previsto para 2017, bien en su totalidad si fuese posible en 2017 o si no a lo largo del ejercicio 2018.

2.– El inmovilizado neto del Balance de Situación del Ayuntamiento a 31 de diciembre de 2016, valorado en 105 millones de euros, no refleja la situación real de los bienes y derechos recogidos en el inventario aprobado por el Pleno que asciende a 129,7 millones de euros. Además, no existe soporte que permita conocer si la cifra de 18,4 millones de euros registrada en el inmovilizado del Balance de Situación de los Organismos Autónomos a 31 de diciembre de 2016, refleja la situación real de sus bienes y derechos.

Alegaciones:

– Respecto al cuadre Inventario Balance.

Se debe señalar que siguiendo las recomendaciones del TVCP se va a regularizar este saldo en la liquidación del ejercicio 2017 de tal manera que la cuenta general del ejercicio 2017 refleje el importe del inventario a cierre de 2017.

Se debe señalar que se están redactando unas normas para la incorporación de elementos al inventario de tal manera que no se produzcan desajustes entre ambos registros, a pesar de tener sistemas informáticos de gestión diferentes y sólo integrados unidireccionalmente.

III.– Consideraciones sobre los sistemas de control interno y procedimientos de gestión.

En este apartado se señalan tanto deficiencias que no afectan de manera relevante al cumplimiento de los principios que rigen la actividad económico-financiera, como aspectos procedimentales que se ponen de manifiesto para la mejora de la gestión.

III.1.– Presupuesto y Contabilidad.

– El Ayuntamiento no registra extrapresupuestariamente los movimientos con cargo a las cuentas de crédito a corto plazo contratadas, cuyas disposiciones a 31 de diciembre de 2016 ascienden a 4,5 millones de euros. Un adecuado registro contable conlleva un incremento del saldo de tesorería y de los acreedores extrapresupuestarios por dicho importe.

Alegaciones.

La contabilización de las operaciones de Tesorería se realizaba por el saldo dispuesto, de tal manera que el mismo reflejase en cada momento el importe dispuesto de las citadas operaciones.

Siguiendo las recomendaciones del TVCP al cierre de 2017 se va a regularizar la citada operatoria contable, reflejando en acreedores no presupuestarios o extrapresupuestaria el importe total de las pólizas concertadas, dando de alta una cuenta de naturaleza 80 (acreedora) para cada entidad (3) y recogiendo en tesorería el saldo resultante de la diferencia entre el total concedido y el saldo dispuesto.

En concreto:

Extrapresupuestaria:

(Véase el .PDF)

Tesorería:

(Véase el .PDF)

– La Liquidación Presupuestaria del Ayuntamiento del ejercicio 2016 no incluye los créditos de compromiso correspondientes a las obligaciones pendientes de ejecución, por importe de 386.750 euros (65% del importe adjudicado), del contrato de asistencia técnica para la redacción y asesoramiento en la revisión del PGOU adjudicado en octubre de 2013.

Alegaciones:

Sólo se han contabilizado como compromisos de gastos de ejercicios futuros los derivados de gastos de tal naturaleza el Capítulo 6. En ningún caso los gastos corrientes, sean o no de tracto sucesivo y/o carácter repetitivo.

Anualmente se dotaba presupuestariamente la consignación correspondiente al ejercicio según planificación del contrato y estimación de ejecución real de fases según área gestora.

Dado que este contrato ya no es susceptible de gasto en 2018, no procede ninguna consideración de gasto plurianual.

Se tendrá en cuenta esta recomendación el TVCP en siguientes ocasiones.

– El Ayuntamiento mantiene 36 cuentas extrapresupuestarias por pagos o cobros efectuados en relación a proyectos de reparcelación, con una antigüedad superior a 10 años y un saldo neto acreedor de 429.103 euros a 31 de diciembre de 2016. Es necesario que el Ayuntamiento determine y cuantifique las obligaciones y derechos pendientes que puedan derivarse de dichos proyectos, con el fin de lograr una depuración de estos saldos extrapresupuestarios.

Alegaciones:

Siguiendo las recomendaciones del TVCP se regularizarán contablemente las cuentas no presupuestarias referentes a proyectos de reparcelación con antigüedad superior a 10 años sin movimiento.

III.2.– Personal.

– La RPT del Ayuntamiento y de sus Organismos Autónomos, aprobada por el Pleno el 11 de abril de 2016 y publicada en el BOB el 10 de mayo de 2016, incluye 86 puestos de trabajo, que representan un 20% sobre la totalidad, no dotados presupuestariamente al no preverse su ocupación en el ejercicio. Además, la RPT del Ayuntamiento no incluye 20 puestos cuyas funciones están siendo desempeñadas por trabajadores declarados indefinidos no fijos, uno de ellos en el ejercicio 2016 y los 19 restantes en ejercicios anteriores. La RPT debe ser en todo momento la expresión real de las necesidades de la organización.

– Dentro de los conceptos retributivos abonados en el ejercicio 2016 a los empleados del Ayuntamiento y de los Organismos Autónomos Instituto Municipal de Deportes, Serantes Kultur Aretoa y Residencia Nuestra Señora de Begoña, se incluye un complemento por importe de 2,5 millones de euros, que por su consolidación al puesto debiera integrarse en las retribuciones complementarias de cada uno de los puestos de trabajo y ser objeto de su adecuada publicación en la RPT.

Alegaciones:

«Adecuación de la RPT a la situación real del personal.

Señala el Tribunal Vasco de Cuentas que en la RPT del Ayuntamiento incluye una serie de puestos no dotados presupuestariamente al no preverse su ocupación en el ejercicio. Además la RPT del Ayuntamiento no incluye veinte puestos cuyas funciones están siendo desempeñadas por trabajadores declarados indefinidos no fijos.

No obstante también indica que los puestos cuyas funciones están siendo desempeñadas por trabajadores indefinidos del Ayuntamiento han sido creados en el ejercicio 2017.

Efectivamente como muy bien indica el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas mediante acuerdo plenario, de 30 de marzo de 2017 se procedió a la creación de 23 puestos de trabajo que respondían a necesidades estructurales y que se venían desempeñando por personal no fijo de plantilla.

De la misma manera se procedió a la supresión de muchos de los puestos de trabajo que se encontraban vacantes en la relación de puestos de trabajo del ejercicio 2016.

En la actualidad la relación de puestos de trabajo que se aprobó en fecha 30 de marzo ha sido objeto de una segunda modificación a fin de acercar, cada vez más, la relación de puestos de trabajo a la realidad del personal al servicio de la administración local de Santurtzi.

Este trabajo culminará en el ejercicio 2018 con la aprobación de la relación de puestos de trabajo que recoja a su vez, la valoración de los mismos y contemple todas las modificaciones, creaciones y supresiones de puestos acordes con la realidad de las necesidades que en este momento tiene esta Administración Pública.

La fecha de efectos de estas modificaciones que se ha pactado con los sindicatos es 1 de enero de 2018 y la expectativa de culminación de los trabajos es la de marzo/abril de 2018, sin perjuicio de que la fecha de apertura del Servicio de Atención Ciudadana, que supondrá la culminación del cambio organizativo deberá de aplazarse hasta junio de 2018 como consecuencia de la necesidad de realización de obras de adecuación de espacios para su ubicación.»

– La Residencia Nuestra Señora de Begoña dispone de bolsas de trabajo para la contratación temporal de auxiliares de enfermería y ATS/DUE, las cuales han resultado insuficientes para cubrir durante el ejercicio 2016 las necesidades reales del servicio, habiendo realizado 318 contratos con 48 personas con una duración media de los contratos inferior a 5 días, con personas que con anterioridad habían trabajado en la residencia y/o habían entregado su curriculum.

Para la categoría de cocineros, se han formalizado 85 contratos con 8 personas, con una duración media de los contratos inferior a 6 días, sin la existencia de una bolsa en vigor.

– A 31 de diciembre de 2016 siguen en vigor en el Organismo Autónomo Residencia Nuestra Señora de Begoña 14 contratos por obra o servicio determinado formalizados en el periodo 1999-2007. Existiendo en la RPT del Organismo Autónomo a dicha fecha el mismo número de puestos vacantes para la misma categoría profesional sería recomendable la regularización de la situación de las trabajadoras y, en la medida en que la legislación vigente lo permita, convocarse los correspondientes procesos selectivos para su cobertura definitiva.

Alegaciones:

Respecto a esta consideración, es preciso señalar que la Residencia, en la Relación de Puestos de Trabajo correspondiente al ejercicio 2016 procedió a la creación de una serie de puestos de trabajo, encaminados a conciliar la realidad del número y características de los empleados y las previsiones de la RPT.

Posteriormente, se puso de manifiesto a los representantes sindicales la voluntad de esta Administración de reconocer la condición de personal indefinido no fijo de plantilla a todos los trabajadores afectados por contratos de obra o servicio determinado. Así en sesiones de Mesa de Negociación de 3 y 14 de octubre y 17 de noviembre de 2016 se negoció el reconocimiento de la condición de indefinidos no fijos de plantilla de trece trabajadores de la Residencia cuya vinculación temporal se basaba en contratos de obra o servicio determinado. El citado reconocimiento de su condición de trabajador indefinido no fijo de plantilla y adscripción a un puesto de trabajo de la RPT, en tanto en cuanto se provea definitivamente mediante el correspondiente proceso selectivo o se proceda a su amortización, se llevó a cabo mediante resoluciones de 2 de febrero de 2017 y contratos, de 1 de marzo de 2017.

Posteriormente, y en la medida en que la Ley de Presupuestos Generales del Estado para los distintos ejercicios lo permita, se realizarán las correspondientes ofertas de empleo público hasta alcanzar la regularización plena de la plantilla de la Residencia.

El contrato de obra o servicio determinado que no se ha incluido en el proceso citado corresponde a una trabajadora que se ha jubilado el 4 de diciembre de 2017.

En el Informe emitido por el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas, en su apartado de Consideraciones sobre los sistemas de control interno y procedimientos de gestión, en el epígrafe de Personal, también refiere la contratación laboral en varias categorías a personal que había trabajado anteriormente y/o habían entregado su currículo al no haber disponibilidad en las bolsas de trabajo existentes.

Se refiere a un pequeño número de contrataciones de personal, sobre todo de atención directa, que se han producido en circunstancias especiales coincidentes con periodos de carga de trabajo en el organismo autónomo y a su vez en otras administraciones que han hecho imposible su cobertura con el personal incluido en la bolsa de contratación (dada la temporalidad de los contratos generados por las bolsas, la mayoría de sus integrantes forman parte de bolsas de contratación de otras administraciones).

Sí bien es cierto que también en otro apartado del informe del TVCP en su página 30, literalmente refieren: «Las contrataciones temporales en la Residencia Nuestra Señora de Begoña, se corresponden, fundamentalmente, a contratos por circunstancias de la producción de corta duración para cubrir permisos retribuidos, vacaciones y otras sustituciones del personal en plantilla».

III.3.– Contratación.

De la revisión de la contratación administrativa del Ayuntamiento y de sus Organismos Autónomos, además de los incumplimientos señalados en la opinión, destacamos los siguientes aspectos:

– En 9 contratos, adjudicados por el Ayuntamiento y sus Organismos Autónomos por un importe de 9,7 millones de euros, se han detectado las siguientes deficiencias en los criterios de adjudicación incluidos en los pliegos:

– En 8 contratos adjudicados por el Ayuntamiento y Organismos Autónomos por 6,8 millones de euros, la fórmula del criterio precio incluida en los pliegos minora la ponderación prevista inicialmente, al otorgar puntos por el mero hecho de presentar oferta (expedientes 2, 3, 5, 13, 14, 15, 16 y 19).

Alegaciones:

Se refiere a tres expedientes del Ayuntamiento:

Obras de reparación del edificio de la Casa de Náutica, BAIS y Servicios de mantenimiento de alumbrado y semáforos.

Cabe indicar que las fórmulas previstas en los dos primeros expedientes otorgan la mayor puntuación a la oferta más económica, cumpliendo la doctrina de los Tribunales de Recursos Contractuales y de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa.

Respecto del expediente citado en tercer lugar, la fórmula prevista para el canon permite otorgar el total de puntos atribuido al criterio, otorgando la máxima puntuación a la oferta más económica, con un máximo de un veinticinco por ciento de rebaja. Por otra parte, la fórmula para calcular los precios unitarios permite otorgar el total de puntos atribuido al criterio, asignando la máxima puntuación a la oferta más económica, y sin que se observe, por tanto, minoración de la ponderación atribuida a este criterio.

Haciendo una simulación de la fórmula utilizada en los pliegos de contratación del área de obras y servicios se puede observar que se puede obtener el máximo de puntuación como en este caso que son 13 puntos:

(Véase el .PDF)

(Véase el .PDF)

(Véase el .PDF)

(Véase el .PDF)

(Véase el .PDF)

Referente a dos expedientes del Serantes Kultur Aretoa:

En relación con esta consideración, debemos indicar que el resultado obtenido es fruto de la fórmula aplicada con la que se pretendía reflejar fielmente la diferencia económica entre las ofertas presentadas trasladándola a la asignación de puntos. En ese sentido, la fórmula funciona adecuadamente, aunque como señala el Tribunal, otorga puntos incluso a una empresa que se amolda directamente al tipo de licitación máxima propuesto en el pliego. Por tanto, la fórmula puede resultar menos adecuada en relación con el propósito diferenciador del criterio del precio.

Entendemos que pueden y deben armonizarse mejor en una fórmula adecuada al caso, por lo que se corregirá convenientemente en futuras licitaciones.

– En un contrato de servicios, adjudicado por el Ayuntamiento por 2,9 millones de euros, la fórmula del criterio precio prevista en pliegos otorga la totalidad de los puntos a aquellas proposiciones que oferten una baja del 5% sobre el presupuesto de licitación, lo cual puede impedir que se obtengan ofertas con mejores precios (expediente 4).

Alegaciones:

Se refiere al contrato de servicios de limpieza de edificios municipales del año 2013.

La fórmula propuesta recogida en el pliego, era del siguiente tenor:

Precio anual global de limpieza ordinaria de todos los centros: hasta 50 puntos.

Se valorará de la siguiente forma: se otorgará 5 puntos por cada 1% de baja y prorrateándose los intervalos. No obtendrán mayor puntuación las bajas que excedan el 10%.

Debe indicarse que, a la vista de la redacción dada al criterio de adjudicación, se constata que la mayor puntuación la obtendrían aquellas ofertas que suponga una rebaja igual o mayor del 10% del presupuesto, no del 5% como se indica en el informe del Tribunal.

Así mismo cabe señalar que el contrato de servicios en cuestión tiene como objeto la limpieza de interiores de los edificios y locales municipales. Como es deducible, dicho servicio principal es la limpieza para la que, aunque es necesario material, debido al número de edificios y locales del ayuntamiento en propiedad y arrendamiento que existen en la actualidad, el factor mayor de dicho contrato es la mano de obra.

El artículo 87 TRLCSP dispone que en los contratos del sector público la retribución del contratista consistirá en un precio cierto y que «Los órganos de contratación cuidarán de que el precio sea adecuado para el efectivo cumplimiento del contrato, mediante la correcta estimación de su importe, atendiendo al precio general de mercado en el momento de fijar el presupuesto de licitación y la aplicación en su caso de las normas sobre ofertas con valores anormales o desproporcionados».

Es por ello que se tomó de base el coste de personal del último año de la adjudicación anterior, junto con la previsión de los conceptos de antigüedad que durante el nuevo contrato fuesen a surgir, estableciendo dicho importe sobre 1.300.000 euros anuales según precio de mercado. Por lo tanto, en el contrato en vigor con importe de adjudicación de 2,9 millones, corresponden a gastos de personal por lo que el margen de maniobra de la baja del 5% puede entenderse justificado.

La limpieza de interiores no se ejecuta con maquinaria desarrollada o con características específicas por lo que no se invierte en materiales una cantidad alta del precio del contrato siendo la base del mismo, tal y como hemos mencionado en el apartado anterior, la contratación de personal para el desarrollo de dichos trabajos.

Por ello, y teniendo en cuenta que el salario de los trabajadores debe de cumplir, por lo menos, unas cantidades y criterios mínimos, se entendió necesario garantizar dicho umbral fijando un precio mínimo.

Analizados el número de trabajadores y el salario mínimo a el que se estipuló como preceptivo para el cumplimiento de los sueldos se entendió que, fijar el porcentaje máximo a bajar en la propuesta en 5 puntos, era una manera de asegurar las condiciones de trabajo del personal de limpieza entendiéndose que, de superarse dicha bajada no se cumplirían los salarios mínimos establecidos en la legislación laboral vigente y en el convenio de trabajo.

Por lo expuesto, y a juicio de esta administración, no se impidió la obtención de ofertas con mejores precios, puesto que se entiende que, los precios que superaran la bajada citada no garantizarían un correcto desarrollo del contrato ni unas condiciones adecuadas de trabajo para el personal adscrito al mismo.

– En 3 contratos, adjudicados por el Ayuntamiento y Serantes Kultur Aretoa por 3,3 millones de euros, se aprecia una desproporcionalidad entre los puntos asignados al precio de los servicios no ordinarios con respecto a su volumen económico en el contrato (expedientes 4, 15 y 16).

Alegaciones:

Se refiere al expediente del contrato de servicios de limpieza de edificios de 2013.

En primer lugar, en lo que respecta al expediente 4, esto es, al contrato de servicio de limpieza de interiores de los edificios y locales municipales, como se ha expuesto en la justificación del precedente apartado el coste mayoritario de dicho contrato es el gasto de personal.

Es por eso que, aunque el valor principal es para el precio anual de limpieza ordinaria de todos los centros, 50 puntos, para la ejecución puntual de distintos servicios extraordinarios existe una cantidad pequeña en la licitación que ronda 9.000 euros.

Según el pliego técnico aplicable, se consideran limpiezas extraordinarias aquellas que se realicen con carácter excepcional y por una sola vez, tales como la limpieza de fin de obra de edificios, dependencias nuevas o reformadas, o como consecuencia de sucesos extraordinarios (incendio, etc.). Los trabajos consistirán en una limpieza total, tanto del continente como del contenido, incluso el tratamiento específico correspondiente a cada tipo de suelo.

Dada de la descripción de los trabajos, aunque no se van a dar con asiduidad, tiene una gran relevancia puesto que son ejecuciones que, debido a su envergadura y la suciedad que de ellos suele derivar, necesitan una gran precisión y que la realización de los mismos sea precisa para evitar tener que repetir las mismas (por ejemplo en caso de obras que no haya resto de materiales, de polvo etc). Por otra parte recalcar que, numerosas limpiezas extraordinarias van seguidas de la colocación de mobiliario, traslado de personal etc por lo que una deficiente realización de los mismos podría repercutir en el retraso de otras obligaciones o contratos suscritos así como en la interrupción o molestias de servicios públicos o del trabajo de personal del ayuntamiento.

Hecho del que se esgrime la importancia del servicio, es también solicitud de la relación de personal disponible que se dedique a la prestación de servicios extraordinarios, así como el desarrollo de los citados trabajos, criterio a evaluar en la licitación.

Por ello y a pesar de la baja puntuación que proporcionalmente le correspondería teniendo en cuenta el importe de las mismas (0,29 puntos), vista la necesidad real de este servicio se ha decidido que la puntuación se base en intereses reales, no por cuantía si no por la trascendencia que, aunque de manera puntual, tienen estos servicios extraordinarios pero totalmente necesarios y esenciales para el buen funcionamiento del contrato general.

Alegación del Serantes Kultur Aretoa:

Respecto a esta consideración, debemos señalar que, efectivamente, de una lectura literal del pliego pudiera entenderse que se otorgan desproporcionadamente puntos a un criterio en el que, aparentemente, es menor la cantidad económica en juego. Sin embargo, debemos recordar que los precios de adjudicación correspondientes a los servicios extraordinarios, no sólo son de aplicación a los servicios demandados por el SKA, sino también a los que pueda precisar un tercero que en régimen de cesión o de alquiler, está obligado, en su caso, a utilizar los servicios de la empresa adjudicataria. En ese sentido y aunque no se pueda precisar en el proceso de licitación, la experiencia enseña que son bastantes los servicios que la empresa adjudicataria debe prestar por este concepto. Por ello se le da un peso relativamente importante en la licitación.

No obstante, en la medida en que es algo ajeno a la voluntad del Serantes Kultur Aretoa y que no puede concretarse en el proceso de licitación, la consideración del Tribunal debe ser atendida por lo que se corregirán los pliegos en este punto para otorgarle en el proceso de adjudicación, el peso proporcional a su impacto económico en la ejecución del contrato.

En todo caso, revisados los expedientes correspondientes, hemos comprobado que las deficiencias señaladas en ninguno de los casos han sido determinantes en el proceso de adjudicación.

– En un contrato de servicios, adjudicado por el Instituto Municipal de Deportes por importe de 1,2 millones de euros, los pliegos no definen los aspectos a valorar en el criterio «Planes de promoción, innovación y mejoras de la oferta deportiva», único sujeto a un juicio de valor (expediente 13).

Alegaciones:

Efectivamente la fórmula de valoración del precio de licitación, que se indica.

Puntos Obtenidos P1 = (Oferta más baja x Puntos Máx.) / Precio P1 , otorga puntos a la oferta más alta, con lo cual podríamos decir que discrimina poco.

En futuros concursos, por el órgano de contratación que corresponda aprobar el inicio de expedientes y los pliegos, se planteará la posibilidad de emplear otras fórmulas que abran más el arco de puntuaciones por el criterio Precio.

En relación al expediente n.º 13 también se señala que los pliegos no definen los aspectos a valorar en el único criterio sujeto a juicio de valor «Planes de promoción, innovación y mejoras de la oferta deportiva».

Alegaciones y justificaciones:

Efectivamente, ese criterio en conjunto se valoraba con un máximo de 30 puntos, sin mayor desglose.

No parece razonable que sea así, de forma que ya en los siguientes concursos se ha subsanado esta cuestión, como queda acreditado con el publicado en el BOB 157, de 18 de agosto de 2017, Anuncio de licitación del contrato mixto que tiene por objeto el suministro y asistencia técnica precisa para el desarrollo y prestación de actividades y servicios deportivos en sala s y gimnasios en el IMD de Santurtzi.

– En 2 contratos de obras, adjudicados por el Ayuntamiento por 679.399 euros y que derivan del contrato mixto del servicio de mantenimiento de aceras y viales, el contratista ha elaborado los proyectos de obras posteriormente aprobados por el órgano de contratación tal y como lo posibilitaban los pliegos, no concurriendo causas excepcionales ni razones técnicas que justifiquen la contratación conjunta de la redacción de proyectos y la ejecución de las obras (expediente 3).

Alegaciones:

En primer lugar se debe precisar que se trata de un contrato mixto, en el que las prestaciones están directamente vinculadas entre sí y mantienen relaciones de complementariedad, aun cuando prevalecen las propias de un contrato de servicios (en concreto los de mantenimiento, conservación y reparación del pavimento de aceras, viales, plazas y espacios peatonales, de los elementos estructurales, ornamentales e infraestructuras de la vía pública, espacios dotacionales del municipio de Santurtzi y del patrimonio edificado municipal), respecto de las propias del Acuerdo Marco para las ejecuciones de obras ordinarias de la misma naturaleza y las ejecuciones subsidiarias.

Debe significarse, por otra parte, que la ejecución de obras de esta naturaleza era una mera posibilidad, supeditada a las necesidades del Ayuntamiento quien, en cada caso, decidiría si el adjudicatario tendría que presentar, bien una memoria técnica y el presupuesto para la ejecución de las obras o, en su caso, el proyecto técnico. Esto es, no se trataba de licitar un contrato de obras en el que se le exigiera al empresario la presentación del proyecto, sino que las prestaciones a contratar eran las propias de un contrato de servicios, en el cual las ejecuciones de obras quedaban supeditadas a decisiones posteriores, siendo únicamente necesaria la redacción de proyecto en aquellas en que, a propuesta de los servicios técnicos, así se determinase.

Así expuesto, debe indicarse, finalmente que, tal y como se dice en el informe del tribunal la obligación de redactar los proyectos figuraba en los pliegos y fue admitida por todos los licitadores, ya que no se presentó ningún recurso en relación con este particular, sin que haya supuesto, por tanto, ventaja alguna para el adjudicatario.

La razón para la toma de decisión de esta ejecución conjunta no fue otra que el conocimiento preadquirido por la contratista puesto que es la que mejor conoce los servicios urbanos existentes. Todo ello supone una mayor eficiencia y eficacia en el trabajo así como ahorro de tiempo y de estudio debido a que esta empresa es la que mejor conoce las vicisitudes y características del entorno.

Por otra parte, carece de lógica que una tercera empresa, para ejecutar los trabajos citados, tendría que consultar a UTE Pavimentos Santurtzi, en lugar de que esta misma esa la redactora del proyecto. De la manera elegida se obtiene un ahorro en la interlocución de un tercero.

Por ello, y aunque las causas del artículo 124 del TRLCSP no se apliquen en su totalidad, se entendió que técnicamente y económicamente era el método más viable para la ejecución del mismo.

Aun así se entiende que para futuras adjudicaciones deberá revisarse este concepto y ampliar la oferta a otras licitadoras.

– En un contrato para la rehabilitación de un edificio municipal, adjudicado por el Ayuntamiento por 333.477 euros, se ha producido una suspensión de 6 meses en la iniciación de la obras, motivada por la necesidad de realojo del personal como consecuencia de los nuevos trabajos a acometer tras la inspección técnica del edificio encargada con posterioridad al inicio del proceso licitatorio. Es necesaria una adecuada previsión de los estudios e informes previos para determinar con precisión la naturaleza y extensión de las obras a ejecutar (expediente 2).

Alegaciones:

Se refiere a las obras de rehabilitación de la Casa Náutica.

Vista la ITE realizada con fecha 3 de enero de 2017 en la que se dedujo que, a pesar de haberse redactado proyecto para rehabilitación del edificio, no pudieron esgrimirse actuaciones necesarias en el mismo y que derivaban de la inspección citada como por ejemplo la ejecución de trabajos que suponen el desalojo total del edificio.

Por ello, se propuso compartir lugares de trabajos no asignados a ningún área del ayuntamiento en concreto, pero que en dicho momento y por razones difícilmente previsibles estaban parcialmente ocupadas.

Tras conocer el equipo de trabajadoras sociales que no todos los despachos eran espacios cerrados (concretamente hay 6 despachos cerrados y 3 puestos de trabajo separados por paneles pero no cerrados completamente, las trabajadoras sociales señalaron que no se garantizaba el derecho a la confidencialidad de las personas usuarias de los servicios sociales, derecho que aparece recogido en el Decreto 64/2004, de 6 de abril, por el que se aprueba la carta de derechos y obligaciones de las personas usuarias y profesionales de los servicios sociales en la Comunidad Autónoma del País Vasco, en su artículo sexto:

«1.– Las personas usuarias tienen derecho a ser tratadas con respeto de su privacidad y de la confidencialidad de la información que les concierne.

2.– Se entiende por derecho a la privacidad el derecho de las personas a preservar su intimidad personal y relacional, sin que otras interfieran en las cuestiones que les conciernen directa y exclusivamente, incluyendo la protección de la personalidad del individuo que éste tiene derecho a mantener reservada frente al tratamiento de la información.

3.– Se entiende por derecho a la confidencialidad el derecho a que los datos de carácter personal que obren en su expediente o en cualquier documento que les concierna sean tratados con pleno respeto de lo previsto en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, incluyendo la debida reserva por parte de los profesionales de los datos de los que hayan tenido conocimiento sobre las personas usuarias de los servicios sociales».

Si bien se trató de articular un sistema de trabajo utilizando los despachos existentes (6) en las nuevas oficinas por turnos entre las 9 trabajadoras sociales que prestan el servicio, estas consideraron que esta propuesta tampoco se podía asumir, restando eficacia al servicio (menos horas de atención directa) y no pudiendo atender a las personas en los supuestos de urgencia con la misma agilidad que se venía haciendo.

Vistas estas formulaciones y valorando los distintos factores que interferían en la suspensión, o no, de la ejecución de las obras, se preponderó el derecho a la confidencialidad de los usuarios de los servicios citados puesto que, a pesar de la tramitación urgente del expediente, una vez ejecutada la ITE en cuestión, se estimó que la suspensión en 6 meses de la obra citada no supondría más inconveniente que el mismo retraso de 6 meses de la obra, entiéndase que era un hecho asumible para garantizar un buen servicio social en las dependencias del Ayuntamiento de Santurtzi.

Estos hechos no pudieron preverse con anterioridad puesto que los locales en los que se realojaron a los trabajadores de Acción Social y, por circunstancias ajenas a esta obra, no contaba con el espacio suficiente para todo el personal en las circunstancias óptimas para el desarrollo del servicio debido a un realojo de otros trabajadores municipales, hecho que, en cadena la suspensión de la obra del expediente 2.

Por tanto, el retraso del traslado del personal de la Casa Náutica y el consecuente retraso en el comienzo de las obras del expediente 2, no se deben únicamente a las conclusiones derivadas de la ITE si no a una falta de espacio, por causas que no podrían haberse previsto, para garantizar la confidencialidad en los servicios municipales dada la especialidad y particularidades de los mismos.

– En 3 contratos de servicios, uno adjudicado por el Ayuntamiento por 797.720 euros y 2 por los Organismos Autónomos por 435.258 euros, en los cuales se ha impuesto la obligación de subrogación de los trabajadores, no se indica en los pliegos el convenio colectivo de aplicación (expedientes 5, 15 y 17) y en un contrato mixto, adjudicado por el Instituto Municipal de Deportes por 10,5 millones de euros, la obligación de subrogación establecida en los pliegos, no está recogida en el convenio de aplicación (expediente 12). Este requisito solo puede derivarse de convenios sectoriales entre empresas y trabajadores.

Alegaciones:

Se refiere al contrato de servicios de mantenimiento de alumbrado y semáforos. En el pliego se contemplaba lo siguiente:

Subrogación de personal: el adjudicatario tendrá la obligación de subrogar al personal que se incluye en el Anexo III del pliego de condiciones técnicas, en los términos previstos en los Convenios Colectivos que resulten aplicables.

Previsión que se concretaba y ampliaba en uno de los anexos, al señalar tanto las iniciales de las personas a subrogar, como la categoría laboral, su antigüedad y los complementos retributivos, esto es, la información suficiente para que los licitadores pudiesen evaluar los costes laborales que implicaría la subrogación, dando así cumplimiento a lo dispuesto al respecto en el artículo 120 del TRLCSP.

El que no se indicase el Convenio aplicable no solo no se observa que suponga algún incumplimiento legal, sino que puede sostenerse que resulta conforme con la doctrina puesta de manifiesto por el Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de Euskadi, (Resolución 59/2017 de 16 de mayo), donde se afirma que ...no es posible que el poder adjudicador señale en los pliegos un único convenio colectivo legalmente aplicable a todos los operadores económicos (como mucho podría señalarse un convenio sectorial de referencia). Téngase en cuenta que la legislación laboral vigente permite que empresas del mismo sector productivo se rijan, según los casos y las materias, por convenios territoriales, de empresa (artículo 84.2 del Estatuto de los Trabajadores, ET9 o descuelgues (artículo 82.3 del ET), de modo que el convenio aplicable a la prestación podría variar según quien fuera finalmente el contratista. Afirmando más adelante que Los convenios colectivos son producto de la negociación y el acuerdo entre empresarios y trabajadores (artículo 82.1 del ET) y no pueden imponerse a ambas partes por el poder adjudicador por vía contractual, sin perjuicio de que el convenio aplicable según la normativa laboral (y no ninguno otro) deba regir durante la ejecución del contrato, con las consecuencias legales que su incumplimiento pudiera conllevar. Y, por último, que (...) se trata de una posibilidad que también es rechazable dese el punto de vista del Derecho de la contratación pública, pues se obstaculiza la libre competencia (artículo 1 del TRLCSP y 18.1 de la Directiva 2014/24). Así, la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 3 de abril de 2008 (...).

Asimismo cabe indicar que en la web del Departamento de Trabajo y Justicia del Gobierno Vasco donde se publican todos los Convenios Colectivos vigentes en la Comunidad Autónoma Vasca, y de la que, a buen seguro, eran conocedores todos los interesados, en lo que respecta al ámbito del Territorio Histórico de Bizkaia se recoge que el convenio sectorial de siderometalúrgica Afecta igualmente a las empresas, centros de trabajo o talleres en los que se llevan a cabo trabajos de carácter auxiliar, complementarios o afines a la siderurgia o tÁreas de instalación, montajes, fontanería e instalaciones eléctricas, tendidos de líneas de conducción eléctrica, tendidos de cables (...).

Finalmente, señalamos otra consideración efectuada por el Tribunal en relación con el expediente número 15. En ella, el Tribunal indica que el Serantes Kultur Aretoa ha impuesto la subrogación de los trabajadores sin señalar el convenio colectivo de aplicación.

Por parte del SKA:

Efectivamente esto es así porque los servicios licitados en el contrato correspondiente a ese expediente actualmente no están regulados por ningún convenio colectivo de obligado cumplimiento. Sin embargo, El Ayuntamiento de Santurtzi y sus Organismos Autónomos, se han obligado a exigir la subrogación del personal que presta estos servicios al firmar el Acuerdo Regulador de las Condiciones de Trabajo del Personal de las Instituciones Locales Vascas (UDALITZ).

Por parte del IMD:

Con relación al expediente 12 se señala que la obligación de subrogación establecida en los pliegos de condiciones, no está recogida en el convenio de aplicación.

Alegaciones y justificaciones:

Efectivamente, el convenio de aplicación para los trabajadores de la Empresa Adjudicataria, Giroa-Veolia, SA es el Convenio Territorial del Comercio del Metal, y no contempla la subrogación.

Sin embargo, el Udalhitz, en el artículo 175.1, establece la obligación de subrogación en empresas adjudicatarias.

Consecuentemente con lo anterior, el IMD incorpora la cláusula de subrogación en los pliegos de condiciones.

En tal sentido, el vigente Udalhitz (personal laboral) señala lo siguiente:

«Artículo 175.– Subrogación de trabajadores y trabajadoras de las empresas adjudicatarias.

1.– En las sucesivas adjudicaciones de contratos públicos respecto de un mismo servicio, y a fin de hacer posible la estabilidad de las plantillas, se garantizará por parte de las empresas adjudicatarias, independientemente de lo que al respecto señalen los convenios del sector, la subrogación de los trabajadores y las trabajadoras existentes al momento de cada adjudicación; para ello se incorporará la cláusula de subrogación en los pliegos de condiciones de los nuevos expedientes que se tramiten, condicionado al cumplimiento de requisitos de transparencia y buena fe.

2.– En todo caso, las previsiones de este artículo serán de aplicación solamente bajo los siguientes supuestos:

a) La subrogación afectará únicamente al personal que posea un contrato laboral y haya trabajado en el marco de la institución contratante al menos durante los últimos 6 meses, incluyendo las sustituciones hasta su propia finalización.

b) En ningún caso afectará la subrogación a los propietarios, accionistas, directivos y mandos intermedios de la empresa contratista cesante, ni a los familiares hasta el segundo grado inclusive de dichos propietarios, accionistas, directivos y mandos intermedios de la empresa cesante.

En caso de discrepancia la interpretación de este apartado se solventará en la Comisión de Seguimiento de cada Institución. Si persistiera la discrepancia ésta se elevará a la Comisión Paritaria.»

Por su parte, el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público preceptúa lo siguiente:

«Artículo 120.– Información sobre las condiciones de subrogación en contratos de trabajo.

En aquellos contratos que impongan al adjudicatario la obligación de subrogarse como empleador en determinadas relaciones laborales, el órgano de contratación deberá facilitar a los licitadores, en el propio pliego o en la documentación complementaria, la información sobre las condiciones de los contratos de los trabajadores a los que afecte la subrogación que resulte necesaria para permitir la evaluación de los costes laborales que implicará tal medida. A estos efectos, la empresa que viniese efectuando la prestación objeto del contrato a adjudicar y que tenga la condición de empleadora de los trabajadores afectados estará obligada a proporcionar la referida información al órgano de contratación, a requerimiento de éste».

De la lectura de los precedentes artículos se desprende que el segundo de ellos no hace pronunciamiento alguno sobre las ocasiones en las que debe o no establecerse una subrogación en contratos de trabajo y únicamente se refiere a cuestiones formales relativas a la información que debe de contener el pliego de condiciones.

Por lo que al artículo 175 de Udalhitz se refiere el mismo establece en que ocasiones, como mínimo, se obliga la administración a establecer en los pliegos de condiciones la cláusula de subrogación del personal.

En consecuencia en los supuestos del artículo 175 será obligatorio llevar a cabo dicha subrogación.

En los supuestos no contemplados en el artículo 175 será potestativo la inclusión o no de dicha cláusula.

Lo que en ningún caso comporta el artículo 175 del Udalhitz es la prohibición de establecer cláusulas de subrogación en aquellos casos no contemplados en el mismo.

Esto es, la posible ausencia de obligación no se transforma en prohibición.

No existiendo por lo tanto prohibición expresa de establecer la cláusula de subrogación pretendida en los supuestos que la prestación de los servicios por los trabajadores existentes, este siendo evaluado positivamente por los usuarios del servicio sí se estima oportuno por el Área, y no siendo disconforme a derecho, en aras a la garantía de continuidad del servicio y fomento de la calidad del mismo, el establecimiento de la citada cláusula de subrogación puede resultar adecuado para el interés general.

Esta cuestión se ha suscitado entre otras administraciones en la Consejería de Servicios Sociales y Familia de Aragón, donde el resultado ha sido el siguiente:

«Esta situación se ha venido dando desde hace bastantes años y la vinculación entre las entidades y fundaciones se realizaba mediante la firma de un convenio. Con la aprobación de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público se ha venido exigiendo el cumplimento de la misma y recomendando reiteradamente desde distintas instancias que se debían finalizar los convenios y utilizar la vía de contratos públicos como garantía de legalidad.

En el año 2010 se han venido preparando y sacando a contratación la gestión educativa de distintos Centros del ámbito de protección de menores en las tres provincias de Aragón.

En los distintos contratos se ha planteado la posibilidad de subrogación del personal, determinándose que ésta solamente debe exigirse en los casos en que anteriormente existiera ya un contrato y no un convenio. Así en la provincia de Zaragoza entre los Centros propios se exige subrogación del personal a los Centros de Salduba, Medina Albaida, Juan de Lanuza I y Juan de Lanuza II, ya que anteriormente tenían contrato y no se exige al resto ya que la vinculación con la Administración era a través de convenio.»

«Asimismo, de la información facilitada por el ciudadano que ha presentado la queja se desprende que los educadores y educadoras que actualmente desarrollan sus funciones en centros de protección de menores están en posesión de formación universitaria relacionada con el ámbito social y educativo, y cuentan con experiencia profesional en el ámbito del acogimiento de menores. Por consiguiente, parece que el establecimiento en los contratos de gestión de servicios públicos para la gestión educativa de los centros de menores de una cláusula de subrogación del personal del equipo educativo que venía desarrollando las funciones de educador/a garantiza la adecuada preparación de dicho personal, que ya venía desarrollando esas funciones, a la vez que garantiza la continuidad del proyecto educativo iniciado, lo que redunda en la atención a los intereses del menor.

Por ello, entendemos oportuno dirigirnos a esa Administración para sugerir la oportunidad de establecer en los pliegos de los concursos públicos para la adjudicación de los contratos de gestión de centros de acogimiento residencial para menores la subrogación de los trabajadores que vienen desempeñando funciones de educador.»

«Resolución.

Por todo lo anteriormente expuesto, y en virtud de las facultades que me confiere la Ley 4/1985, de 27 de junio, Reguladora del Justicia de Aragón, me permito formularle la siguiente.

Sugerencia.

El Departamento de Asuntos Sociales y Familia debe valorar la oportunidad de establecer en los pliegos de los concursos públicos para la adjudicación de los contratos de gestión de centros de acogimiento residencial para menores la subrogación de los trabajadores que vienen desempeñando funciones de educador.»

Por otra parte, y por lo que a pronunciamientos jurídicos se refiere, es preciso hacer referencia a la Sentencia de la: Audiencia Nacional Sala de lo Contencioso-Administrativo, sección 4.ª, S 25-3-2015, rec. 180/2013 (ver nota 1 del TVCP al final del documento).

Resulta totalmente clarificadora por lo que a la cuestión que nos ocupa se refiere la citada Sentencia, que señala lo siguientes puntos fundamentales:

Tipos de subrogación:

1.– Ope legis. La establecida por el E.T.

2.– Vía convenio colectivo (sectorial de la actividad).

3.– Contractual o convencional (establecida por los pliegos, ya sea por voluntad exclusiva de la Administración o por acuerdo colectivo propio).

En tal sentido destacar los siguientes contenidos:

– «la obligación de subrogación nace ex lege, por expresa imposición de la normativa de la Unión Europea y de la legislación española».

– «lo que determina la procedencia y corrección en la subrogación es la ley, no el pliego de cláusulas administrativas.»

– «cuando se trata de una subrogación convencional, el pacto entre la Administración y el nuevo contratista, no puede ser obligatorio para el trabajador.»

– La subrogación convencional no puede ser obligatoria para los trabajadores, sino que es voluntaria y así se deriva del principio contenido en el artículo 1205 del Código Civil.

En nuestra opinión el establecimiento de dichas cláusulas, siempre condicionadas a la previa aceptación por el trabajador afectado, es legítima por las siguientes razones:

1.– Por estar amparada en el principio de libertad de pactos contenido en el art 25 LCSP. Conforme al cual «en los contratos del sector público podrán incluirse cualesquiera pactos, cláusulas y condiciones, siempre que no sean contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico y a los principios de buena administración».

2.– Por tener, asimismo amparo en lo establecido en el artículo 120 LCSP a cuyo tenor: «En aquellos contratos que impongan al adjudicatario la obligación de subrogarse como empleador en determinadas relaciones laborales, el órgano de contratación deberá facilitar a los licitadores, en el propio pliego o en la documentación complementaria, la información sobre las condiciones de los contratos de los trabajadores a los que afecte la subrogación que resulte necesaria para permitir la evaluación de los costes laborales que implicará tal medida.

A estos efectos, la empresa que viniese efectuando la prestación objeto del contrato a adjudicar y que tenga la condición de empleadora de los trabajadores afectados estará obligada a proporcionar la referida información al órgano de contratación, a requerimiento de éste».

Repárese en que la norma habla, literalmente, «de aquellos contratos que impongan al adjudicatario la obligación de subrogarse como empleador en determinadas relaciones laborales». Término que, sin duda alguna, ampara los tres tipos de subrogación y no excluye a la subrogación convencional.

3.– Por último, no consideramos que el establecimiento de este tipo de cláusula, tal y como se ha configurado en el presente supuesto, suponga una discriminación contraria a la competencia.

Conclusión.

De conformidad con todo lo anteriormente señalado, salvo error u omisión o criterio mejor fundado en derecho, se estima que no existe impedimento legal alguno, para incluir en los pliegos de condiciones, la cláusula de subrogación en contratos laborales de trabajadores que actualmente prestan servicios a través de una empresa adjudicataria. Igualmente se considera conveniente, en muchas ocasiones, para la continuidad y calidad del servicio.

En consecuencia se discrepa de la opinión del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas, cuando afirma que «este requisito solo puede derivarse de convenios sectoriales entre empresas y trabajadores», estimándose por el contrario que el Ayuntamiento, si así lo estima oportuno para el interés público, puede establecer esas cláusulas de subrogación (sin perjuicio de la falta de obligatoriedad para el trabajador, pero no para la empresa adjudicataria). Este establecimiento lo puede decidir el Ayuntamiento libremente, o bien porque ha adquirido, dentro del marco de negociación colectiva con los empleados públicos esa obligación. Obligación que en todo caso también ha adquirido voluntariamente al aprobar el correspondiente convenio colectivo.

Por lo tanto, se concluye que la Corporación ha actuado correctamente en materia de cláusulas de subrogación.»

– En 4 contratos adjudicados, uno por el Ayuntamiento y 3 por la Residencia Nuestra Señora de Begoña, por 4,2 millones de euros, se ha superado el plazo legal para su adjudicación (expedientes 4, 17, 18 y 19).

Alegaciones:

Se refiere al contrato de los servicios de limpieza de edificios públicos (expediente del año 2013). La deficiencia puesta de manifiesto por el Tribunal puede hacer referencia al plazo de dos meses a contar desde la apertura de las proposiciones del artículo 161 (toda vez que en la carátula no se indicó otro diferente), ya que sí se respetó el plazo de cinco días hábiles siguientes a la recepción de la documentación aportada por el propuesto adjudicatario previsto en el artículo 151.3.

A este respecto debe indicarse que el incumplimiento de este plazo no afecta a la caducidad del procedimiento (sin que proceda su anulación, tal y como tiene establecido la doctrina, entre otras, la Resolución 16/2015 del Tribunal de Recursos Contractuales de Andalucía), sino que la única consecuencia legal prevista es la posibilidad que asiste al propuesto adjudicatario de retirar su oferta, lo que no sucedió en este expediente.

Además cabe señalarse que hubo de hacerse un desistimiento en el proceso de licitación inicial tal como se indica en el acuerdo de JGL n.º 31/2016 de 21-10-2016.

– En 3 contratos de servicios, uno adjudicado por el Ayuntamiento y 2 por la Residencia Nuestra Señora de Begoña por 3,8 millones de euros, la garantía definitiva exigida a los adjudicatarios no se corresponde con el precio total del contrato sino con el importe de una anualidad (expedientes 4, 17 y 18).

Alegaciones:

Nada que alegar. Por error se exigió la garantía por importe de una anualidad en lugar de dos.

– En 2 contratos de obras, adjudicados por el Ayuntamiento por 679.399 euros y que derivan del contrato mixto del servicio de mantenimiento de aceras y viales, se han producido retrasos en la ejecución, no habiendo aprobado el órgano de contratación la ampliación del plazo (expediente 3).

Alegaciones:

Respecto a los dos contratos de obras que se expresan en el apartado, varios han sido los retrasos en su finalización:

Tramo I:

– Firma del Acta de Replanteo: 28-06-2016.

– Ampliación de plazo solicitada debido a las modificaciones solicitadas por Iberdrola (modificación de las líneas de Baja y Media Tensión en la calle Santa Eulalia).

– Ampliación de plazo solicitada debido a los trabajos derivados de la retirada de la tubería de Fibrocemento (FC) de DN 300 mm existente en la acera impar de la calle Santa Eulalia.

– Ampliación de plazo debido a la indefinición de la ubicación exacta de la farola central de la acera par de la calle Santa Eulalia, farola a retranquear. Desconozco si os interesa o no comentar esto, pero es la realidad.

– Por otro lado, y aunque a la hora de redactar el proyecto se era consciente de ello, la obra se ha visto condicionada por tener que mantener el acceso a todos los locales y viviendas de las calles. El mayor condicionante ha sido la entrada al supermercado (Dia). Este punto se trata de una opinión personal, pero hacer la obra en 3 meses era tarea complicada, creo que el plazo de obra era limitado.

– La obra en sí, y a falta del retranqueo de una farola, recolocación de bolardos y colocación de papeleras, se acabó aproximadamente el 23-01-2017.

– Por último, comentar que no se ha firmado el Acta de Recepción definitiva, porque hasta la fecha no se ha emitido la Liquidación, y ésta debe estar firmada como mucho a tres meses de la firma del Acta de Recepción. La liquidación está condicionada al taquimétrico final de obra.

Tramo II:

– Firma del Acta de Replanteo: 02-11-2016.

– A fecha de hoy, día 21-12-2017, la obra está sin finalizar. A falta de remates, colocación de una farola y bolardos.

– Ampliación de plazo debido a los trabajos derivados de la retirada de la tubería de Fibrocemento (FC) de DN 300 mm existente en la acera impar de la calle Santa Eulalia.

– Ampliación de plazo debido a las nuevas actuaciones realizadas en la calle Pedro Icaza (conexión redes de pluviales y abastecimiento).

– Ampliación de plazo de plazo debido a la aparición de roca en la acera par de la calle Santa Eulalia.

– Por otro lado, y aunque a la hora de redactar el proyecto se era consciente de ello, la obra se ha visto condicionada por tener que mantener el acceso a todos los locales y viviendas de las calles.

Por tanto, han sido distintos factores los que han promovido que la obra no haya sido ejecutada en el plazo establecido.

Entendemos que, siguiendo lo establecido en el artículo 221 de la TRLCSP en el que se establece que los contratos se extinguirán por cumplimiento o por resolución y al no haberse ejecutado esta última opción mediante el correspondiente expediente de resolución y fundando el incumplimiento del plazo en la imputabilidad al contratista, hecho que en el presente caso no es posible aplicar, es lógico completar el cumplimiento de la obra en cuestión y no dejarla a medias por un trámite de simple carácter formal. Supondría un mayor retraso y un coste extra tener que adjudicar nuevamente la última parte del contrato que no ha sido ejecutada en plazo por lo que la Administración optó por aceptar que la terminación de los trabajos se produjeran fuera del tiempo previsto.

A pesar de lo expuesto, entendemos que la ampliación del plazo debería de haber sido acordada por el órgano competente y, se tendrán en cuenta en futuros posibles retrasos de obra.

Además, en la revisión de la ejecución del gasto del ejercicio 2016 relativa a compras de bienes corrientes y servicios se ha detectado la contratación por el Ayuntamiento y la Residencia Nuestra Señora de Begoña de 4 actuaciones por un importe de 201.129 euros, para las que es exigible la aplicación del principio de concurrencia.

(Véase el .PDF)

Alegaciones:

Se refiere al suministro de gas. Sin perjuicio de las consideraciones que se puedan realizar al respecto por el Área de Obras y Servicios, que tiene atribuida la competencia impulsora en esta materia, cabe indicar que son de aplicación las consideraciones respecto de la Central de Contratación de Bizkaia realizadas anteriormente, toda vez que el Ayuntamiento de Santurtzi también se ha adherido al Acuerdo Marco tramitado para este suministro, expediente que actualmente se encuentra en tramitación. Una vez que la Central formalice el contrato marco, se podrá celebrar por el Ayuntamiento el contrato derivado con quien resulte contratista.

Respecto al suministro de gas y de productos de limpieza y aseo, y en el mismo sentido que hemos comentado anteriormente, en sesión de 26 de septiembre de 2017 del Consejo Rector del organismo autónomo, se incluyó dentro del orden del día informe-propuesta emitido por la dirección del organismo con visto bueno de la presidencia del mismo para la adhesión a la Central de Contratación Foral de Bizkaia, y así poder adherirnos a los acuerdos marco que sean de nuestro interés y que entre otros recogen el suministro de gas y de productos de aseo y limpieza. Hemos remitido la documentación necesaria para suscribir el convenio de adhesión y estamos pendientes de su rúbrica.

Respecto al servicio médico se están valorando todas las necesidades del servicio a prestar dentro del marco normativo actual tras la entrada en vigor del Decreto de Cartera de Servicios Sociales, así como el borrador del futuro Decreto de Centros Residenciales para personas mayores en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Euskadi para la elaboración del informe de necesidad e idoneidad correspondiente cara al inicio de la licitación del servicio durante el ejercicio 2018.

III.4.– Subvenciones.

– Durante el ejercicio 2016 el Ayuntamiento no ha remitido a la Base de Datos Nacional de Subvenciones información sobre las convocatorias para el otorgamiento de subvenciones, incluidas las de sus Organismos Autónomos, con el fin de que dicha plataforma opere como sistema de publicidad.

– La normativa reguladora aprobada por el Instituto Municipal de Deportes para la concesión de subvenciones a las 23 asociaciones deportivas del municipio así como su convocatoria para el ejercicio 2016, con unas obligaciones reconocidas de 232.972 euros, se comunica a las mismas mediante correo electrónico, cuando debería publicarse en la página web y en el BOB.

Alegaciones:

Efectivamente la manera de proceder es como se indica. Ahora bien ya está subida al portal de transparencia de la página web del IMD http://www.santurtzikirolak.eus/.

Por otra parte, durante el año 2017 se ha trabajado una propuesta de modificación de la normativa y cuando se apruebe por el órgano de gobierno correspondiente, se publicará en el BOB, lo que esperamos se produzca a lo largo de 2018, con lo daríamos por cumplida la recomendación del Tribunal Vasco de Cuentas.

III.5.– Morosidad y otros aspectos.

– En los informes trimestrales elaborados por el Tesorero, previstos en la Ley 15/2010, sobre los cumplimientos de plazos de pago de las operaciones comerciales del Ayuntamiento de Santurtzi y de sus Organismos Autónomos, se pone de manifiesto la existencia de los siguientes importes y porcentajes sobre la totalidad de pagos realizados en el ejercicio 2016 que superan el plazo legal establecido:

(Véase el .PDF)

– En el análisis de las altas en el ejercicio 2016 de los elementos que integran el Inventario de Bienes y Derechos del Ayuntamiento se ha detectado un retraso significativo en la tramitación de algunos movimientos, por lo cual, sería recomendable aprobar unas instrucciones internas de flujo de información para lograr que el departamento que gestiona esta herramienta disponga de los datos necesarios en tiempo y forma para mantener una actualización adecuada.

Alegaciones:

«En relación con el análisis de las altas en el ejercicio 2016 de los elementos que integran el Inventario de Bienes y Derechos del Ayuntamiento y la recomendación de aprobar unas instrucciones internas de flujo de información para lograr que el departamento que gestiona esta herramienta disponga de los datos necesarios en tiempo y forma para mantener una actualización adecuada».

Se debe señalar que se están redactando unas normas para la incorporación de elementos al inventario de tal manera que no se produzcan desajustes entre ambos registros, a pesar de tener sistemas informáticos de gestión diferentes y sólo integrados unidireccionalmente.

NOTAS DEL TVCP:

(Véase el .PDF)