N.º 115, miércoles 13 de junio de 2012

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DISPOSICIONES GENERALES

COMISIÓN ARBITRAL

2692

DECISIÓN 3/2012, de 19 de abril de 2012, relativa a las cuestiones de competencia planteadas por las Juntas Generales del Territorio Histórico de Álava, la Diputación Foral de Bizkaia y la Diputación Foral de Álava, en relación con el proyecto de Ley Municipal de Euskadi.

En la ciudad de Vitoria-Gasteiz, a 19 de abril de dos mil doce, el Pleno de la Comisión Arbitral, formado por el Presidente don Juan Luis Ibarra Robles y los vocales doña Asunta de la Herrán Unceta-Barrenechea, don Alberto López Basaguren, don Eduardo Vírgala Foruria, don Juan Ramón Guevara Saleta, don Andrés María Urrutia Badiola y don Oscar Padura Unanue, ha pronunciado la siguiente

DECISIÓN

1.– En las cuestiones de competencia planteadas por las Juntas Generales de Álava (en adelante, JGA), la Diputación Foral de Bizkaia (en adelante, DFB) y la Diputación Foral de Álava (en adelante, DFA), en relación con el Proyecto de Ley Municipal de Euskadi (en adelante PLME) presentado en el Parlamento Vasco por el Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco, todo ello en base a lo dispuesto en la vigente Ley 13/1994, de 30 de junio, por la que se regula la Comisión Arbitral (en adelante LCA).

2.– Las JGA presentan cuestión de competencia (08/2011) en relación a los artículos 66, 67, 68 y Disposición Final primera, puntos uno y cinco del PLME por vulnerar la distribución de competencias contempladas estatutariamente entre las instituciones comunes y las forales, afectando al núcleo intangible de la foralidad.

3.– La DFB presenta cuestión de competencia (09/2011) en relación a los artículos 2, 28, 31, 32, 38, 42, 44.1, 45, 47, 49.4, 61, 66, 67, 68 y 69, y Disposición Final primera, números 1, 2 y 3 y la Disposición Transitoria Primera del PLME y distingue en su solicitud entre las cuestiones relativas a los artículos 28, 44.1, 45, 47, 49.4, 61, 66, 67 y 68 así como la disposición final primera, números 1, 2 y 3 y la disposición transitoria primera que entiende no se adecuan a la distribución de competencias entre instituciones comunes y órganos forales de los TT.HH. en base a lo establecido en el Estatuto de Autonomía del País Vasco (en adelante, EAPV) y la Ley 12/2002, de 23 de marzo, por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco (en adelante, LCE) y los artículos 2, 31, 32, 38, 42 y 69 del PLME que modifican la distribución de competencias entres las instituciones comunes y los órganos forales de los TT.HH., de acuerdo con la legislación en vigor.

4.– La DFA presenta cuestión de competencia (10/2011) en relación con los artículos 31.3.7, 31.3.22, 61, 66, 67, Disposición Final primera y distingue en su solicitud entre las cuestiones relativas a los artículos 61, 66, 67 y la Disposición Final primera, que entiende no se adecuan a la distribución de competencias entre instituciones comunes y órganos forales de los TT.HH. en base a lo establecido en el EAPV y los artículos 31.3.7 y 31.3.22 del PLME que modifican la distribución de competencias entres las instituciones comunes y los órganos forales de los Territorios Históricos, de acuerdo con la legislación en vigor.

Fue designado ponente don Andrés María Urrutia Badiola.

En sesión celebrada el 19 de abril de 2012, se procedió a la votación de las impugnaciones que son objeto de este procedimiento.

La CA, por mayoría, decidió resolver las impugnaciones relativas a los artículos 61, 66, 67 y 68 y los apartados 1, 2, 3 y 5 de la Disposición Final Primera del PLME en los términos presentados por don Alberto López Basaguren, quien expresa el parecer del Pleno de la Comisión Arbitral.

En la misma sesión, por unanimidad, acordó resolver las impugnaciones relativas a los artículos 2, 28, 31, 32, 38, 42, 44.1, 45, 47, 49.4 y 69 y Disposición Transitoria Primera del PLME en los términos presentados por don Andrés María Urrutia Badiola, quien expresa el parecer del Pleno de la Comisión Arbitral.

ANTECEDENTES

1.– Promovidas tres cuestiones de competencia en plazo, una por las JGA y las otras dos respectivamente por las DF de Bizkaia y Álava, en relación con diferentes artículos del PLME y efectuada la comunicación de tal interposición a la Mesa del Parlamento Vasco, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 49 LCA, la Mesa ordenó su suspensión.

Posteriormente, y de conformidad con lo establecido en el artículo 25 LCA en conexión con los artículos 30 y 46 de la propia LCA, ninguna otra institución legitimada para ello, realizó alegaciones en las tres cuestiones de competencia planteadas.

2.– De acuerdo con lo dispuesto en artículo 31 LCA, y previa audiencia de los comparecientes en las cuestiones de competencia planteadas, la Comisión Arbitral acordó su acumulación, en razón de que la identidad sustancial entre las tres cuestiones de competencia justifica la unidad de tramitación y decisión de las mismas, sin que se formulase oposición alguna a dichas acumulaciones por las instituciones personadas en dichos procedimientos.

3.– La cuestión de competencia planteada por las JGA se circunscribe únicamente a los artículos 66, 67, 68 y disposición final primera, puntos uno y cinco del PLME, en cuanto considera que la determinación de la participación municipal en los tributos concertados y su posterior distribución entre los municipios del territorio es una competencia foral exclusiva, integrada dentro del núcleo intangible de la foralidad.

3.1.-Para ello recurre a la cita del Dictamen 193/2011 de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi (en adelante, COJUA) sobre el presente PLME, según el cual estas materias forman parte de la materia tributaria propia y exclusiva de la tutela financiera de los órganos forales sobre las haciendas locales, y del núcleo intangible de la foralidad que corresponde en exclusiva a los órganos forales a tenor de lo dispuesto en el artículo 41.2 EAPV. La intromisión de las instituciones comunes al pretender aprobar esta nueva regulación excedería la potencial intervención mediante normas de coordinación o armonización fiscal, en los términos señalados por el artículo 41.2.a) EAPV, lo que constituye un obstáculo insalvable para admitir la adecuación del PLME al régimen competencial estatutariamente previsto.

3.2.– En este sentido, las JGA rechazan la interpretación que se propugna respecto de la STC 233/1999 en la «Memoria adicional, atinente a la recepción y valoración del Dictamen de la COJUA y del informe de organización respecto del anteproyecto de Ley Municipal de Euskadi» que acompaña al PLME. A juicio de dicha memoria, la participación municipal en los tributos concertados sería una materia incardinada dentro del título competencial «régimen local» del que serían únicos titulares las instituciones comunes al amparo del artículo 10.4 EAPV.

3.3.– Por el contrario, las JGA citan el FD 31 de la citada STC 233/1999 para afirmar que si «En cuanto que una medida de esta naturaleza (la participación en los ingresos fiscales del Estado) se encuentra indiscutiblemente dirigida a garantizar la suficiencia financiera de las Haciendas Locales (artículo 142 CE) (...) la misma ha de incardinarse sin mayores esfuerzos argumentativos (...) en la competencia de la Hacienda General», por lo cual, mutatis mutandi la participación en los ingresos fiscales de los Territorios Históricos (tributos concertados) debe incardinarse en la competencia de la «Hacienda Foral».

3.4.– También advierten las JGA que la elaboración e incorporación de la citada «Memoria» al expediente del PLME puede suponer una vulneración de lo dispuesto en el artículo 1.3 de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la COJUA, según el cual los asuntos dictaminados por ésta no se someten a informe de ningún otro órgano.

4.– En síntesis, los argumentos esgrimidos por la DFB, tras recordar las advertencias que sobre el PLME hace el Dictamen 193/2011 de la COJUA y criticar la insuficiente fundamentación y justificación del proyecto, parten de la vulneración de las competencias atribuidas estatutariamente a los TT.HH. y de la falta de cumplimiento de los requisitos formales exigidos por la doctrina de la Comisión Arbitral para la modificación del sistema de distribución de competencias entre instituciones comunes y forales establecidas en la legislación en vigor.

4.1.-En cuanto al primer bloque de alegaciones, las relativas a la vulneración de competencias estatutarias, se diferencian cuatro grupos. En el primero, refiriéndose al artículo 28 del PLME, denuncia la incorrecta enunciación del sistema de fuentes mediante el que se determinan las competencias de los municipios vascos, que no coincide con lo dispuesto en el bloque de constitucionalidad, y la imposición de criterios interpretativos de ese mismo sistema de fuentes, aplicables a todas ellas.

4.2.– En un segundo grupo, la DFB advierte la vulneración de la competencia foral estatutariamente reconocida por el artículo 37.3.c) EAPV, en la que incurren los artículos 44.1, 45, 47 y 49 PLME. A su juicio, el artículo 37.3.c) emplea el término «demarcaciones supramunicipales» en un sentido jurídico que va más allá de la delimitación física de las lindes de dichas demarcaciones que comprende, con respeto de lo dispuesto en la legislación estatal básica, el régimen jurídico completo de las mismas, siempre que su territorio no exceda el del TH. Por ello, concluye que los artículos mencionados atentan contra dicha competencia foral, al subordinar el ejercicio de la misma a lo dispuesto en el PLME (como hacen los artículos 44, 45 o 49 PLME) y al crear y regular nuevas figuras no previstas ni en la legislación básica ni en la normativa foral (como hace el artículo 47 PLME).

4.3.-En un tercer grupo de alegaciones, la DFB se detiene en la infracción de la competencia foral en materia de financiación de los municipios y demás entes locales, como contenido de la competencia foral en materia de «tutela financiera de los entes locales». Este título foral se incardina dentro de la materia «haciendas locales», que a su vez, es una submateria que forma parte del amplio título «régimen local», y está estatutariamente reconocido a los TT.HH., como deja sentado el artículo 48.5 del Concierto Económico, en relación con los artículos 41 y 42 EAPV.

4.3.1.– Parte en este punto la DFB, de la especial significación que en materia de determinación de las competencias forales tiene el Concierto Económico (actualmente, regulado por la Ley 12/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico con la CAPV, que según ella viene a integrar y servir de parámetro de interpretación del propio EAPV, especialmente en sus artículos 41 y 42 antes citados, como desarrollo de la propia Disposición Adicional Primera de la Constitución sobre las relaciones en materia tributaria y financiera entre el Estado y la Comunidad Autónoma y entre ésta y los TT.HH. Por lo tanto, una infracción de la LCE debe reputarse una infracción del EAPV (artículo 41.2.a) en relación con el 37.2 y el 42 EAPV) y subsumirse a los efectos del enjuiciamiento que ha de realizar la Comisión Arbitral en los artículos 54.1 y 55.2 LCA. En apoyo de esta tesis refiere la Decisión 1/2008 y la Decisión 2/2003, además del dictamen 193/2011 de la COJUA en su parágrafo 176.

4.3.2.-Según la DFB, el PLME vacía de contenido la competencia foral, por un lado, al imponer que toda financiación que reciban los municipios y entes locales vascos (incluida la subvencional o similar) sea incondicionada, con carácter general, o, en todo caso, sometida a ciertos criterios, aplicables cualquiera que sea su fuente (artículo 61 PLME). Pero, sobre todo, esta competencia se vulnera gravemente mediante la pretensión del PLME de privar a los territorios históricos de la facultad de determinar el porcentaje de participación de los municipios en los frutos de los tributos concertados y los criterios de distribución de esa misma participación entre los diferentes municipios del TT.HH. (artículos 66, 67 y 68 PLME). Esa participación, y los criterios de distribución aplicables a un 50% del total de la participación dentro de cada TH, serían determinados, según el PLME, no por las instituciones forales sino por el Consejo Vasco de Finanzas Públicas.

4.3.3.-La DFB viene a recordar que ya las Decisiones 2/2003 y 1/2008 de la CA establecieron que la materia «tutela financiera», y en particular la determinación de la participación de los municipios en los ingresos forales por tributos concertados y su distribución, es una competencia propia y exclusiva de los TT.HH., comprende competencias tanto normativas como de ejecución, y se proyecta no solo sobre los aspectos tributarios sino, también, sobre las disponibilidades de gasto. Lo que, según la DFB, «no deja de ser lógico, ya que la garantía de la suficiencia financiera municipal (a la que se dirige el ejercicio de las facultades de tutela financiera que legalmente les corresponden sobre sus municipios) se nutre, precisamente, de los frutos de los tributos concertados, una vez detraído el Cupo y las Aportaciones a las instituciones comunes».

4.3.4.– Estas consideraciones las hace la DFB extensivas a la disposición final primera del PLME, que modifica la composición y funciones del Consejo Vasco de Finanzas Públicas (CVFP) para incluir representantes municipales al objeto de que participen con voz y voto en la determinación de la participación de los municipios en los ingresos forales por tributos concertados y de los criterios aplicables para su distribución. Pero, previendo también su participación, con voz aunque sin voto, en el resto de asuntos que sean tratados en el seno del CVFP, lo que a juicio de la DFB distorsiona el principio de paridad en el que se basa este órgano, así como la correlación entre la composición del órgano y sus funciones. Todo ello, sin contar ni con la necesaria conexión con respecto a las funciones originales del órgano, ni con el acuerdo y consenso previo de sus componentes originales, siendo estos requisitos imprescindibles para garantizar que no se desnaturaliza el carácter convenido del procedimiento de determinación de las aportaciones exigido por el artículo 42 EAPV.

4.4.– En un cuarto grupo de alegaciones, la DFB se alza contra la vulneración por la disposición transitoria primera del PLME de las competencias reconocidas a los Territorios Históricos en materia de régimen jurídico del personal funcionario de la administración local con habilitación de carácter estatal. Esta disposición transitoria prevé varias normas que serían de aplicación al régimen jurídico de estos funcionarios hasta la entrada en vigor de la normativa autonómica en materia de función pública de desarrollo de la disposición adicional segunda de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante, EBEP). De esta forma, el PLME atribuye transitoriamente a las instituciones comunes facultades de competencia foral reconocidas por la propia disposición adicional tercera EBEP y que venían siendo ejercidas pacíficamente por las instituciones forales de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 37.2 EAPV. La DFB, en este sentido, recuerda que este particular ya fue advertido por la propia COJUA en su dictamen 193/2011 sobre el PLME.

4.4.1.– Posteriormente, la DFB entra ya en el bloque de alegaciones correspondiente a las modificaciones del sistema competencial entre las instituciones comunes y forales establecido en la legislación en vigor. En este apartado, la DFB denuncia en primer lugar, que, al atribuir en bloque a los municipios todo un fondo competencial propio (principalmente recogido en el artículo 31 PLME), en detrimento de las competencias previamente atribuidas a otros niveles de gobierno, el PLME efectúa una modificación tácita del citado sistema competencial, sin respetar los requisitos establecidos en la Decisión 5/2003 de 3 de noviembre, de la CA que exigen que toda modificación del mismo se haga mediante una reforma directa, expresa y fundada de la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de «Relaciones entre las Instituciones comunes de la Comunidad Autónoma y los órganos forales de sus Territorios Históricos» (LTH).

4.4.2.– En particular, relaciona (aunque de manera nominal) un amplio número de títulos competenciales reconocidos por dicho artículo 31 PLME a los municipios, con otros reconocidos por la LTH a los TT.HH. Por ello, la DFB alega que ante una modificación del reparto competencial entre los distintos niveles de gobierno de tanto calado como la que supone esta atribución de competencias en bloque a los municipios, en la tramitación no se ha analizado mínimamente qué competencias forales podrían verse afectadas ni de qué manera. Ni, por lo tanto, en modo alguno se ha fundamentado la necesidad, conveniencia, o licitud de cada uno de los cambios, tal y como exige la CA.

4.4.3.– El listado de competencias que, a juicio de la DFB, podrían afectar a las competencias forales que se citan junto a cada epígrafe, es el siguiente:

● El epígrafe 1 del apartado 3 del artículo 31 PLME (Espectáculos, actividades recreativas y establecimientos públicos en los que se celebren u organicen aquellos) en relación con la competencia foral atribuida por el artículo 7.c.2 LTH (competencia de ejecución en materia de ocio y esparcimiento).

● El epígrafe 2 del apartado 3 del artículo 31 PLME (Desarrollo y aplicación de la normativa reguladora de la protección de animales y tenencia de animales potencialmente peligrosos) en relación con las competencias forales atribuidas por el artículo 7.b.2 LTH (competencia de desarrollo y ejecución en materia de sanidad animal) y por el artículo 7.b.3 LTH (competencia de desarrollo y ejecución en materia cinegética).

● El epígrafe 3 del apartado 3 del artículo 31 PLME (Policía y seguridad ciudadana; convivencia ciudadana en espacios públicos y locales de pública concurrencia; uso de los servicios, equipamientos, infraestructuras e instalaciones de titularidad pública) en relación con la competencia foral atribuida por el artículo 7.c.6 LTH (calificación, señalización de medidas correctoras, inspección y sanción en relación con Actividades Molestas Insalubres, Nocivas y Peligrosas) y por el artículo 7.a.11 LTH (Secciones Forales de Miñones y Miqueletes).

● El epígrafe 4 del apartado 3 del artículo 31 PLME (Protección civil, prevención y extinción de incendios) en relación con la competencia foral atribuida por el artículo 7.c.4 LTH (competencia de ejecución en materia de defensa contra incendios) y por los artículos 7.b.2 LTH (competencia de desarrollo y ejecución en materia de sanidad vegetal), 7.b.2 LTH (competencia de desarrollo y ejecución en materia de sanidad animal) y 7.b.4 LTH (competencia de desarrollo y ejecución en materia de policía de aguas públicas continentales y sus cauces).

● El epígrafe 5 del apartado 3 del artículo 31 PLME (Ordenación, gestión, ejecución y disciplina en materia urbanística) en relación con la competencia foral atribuida por el artículo 7.c.5 LTH (competencia de ejecución en materia de iniciativa, redacción, ejecución, gestión, fiscalización e información en materia de ordenación territorial y urbanística).

● El epígrafe 6 del apartado 3 del artículo 31 PLME (Planificación, programación y gestión de viviendas) en relación con la competencia foral atribuida por el artículo 7.c.5 LTH (competencia de ejecución en materia de iniciativa, redacción, ejecución, gestión, fiscalización e información en materia de ordenación territorial y urbanística) y por los artículos 7.c.1 LTH (asistencia social) y 7.c.2 LTH (desarrollo comunitario y política juvenil y de la tercera edad).

● El epígrafe 7 del apartado 3 del artículo 31 PLME (Promoción, defensa y protección del medio ambiente y desarrollo sostenible) en relación con la competencia foral atribuida por el artículo 7.a.9 LTH (competencia exclusiva sobre montes, aprovechamientos, servicios forestales, vías pecuarias y pastos) y por los artículos 7.c.3 LTH (competencias de ejecución en materia de administración de espacios naturales protegidos), 7.b.3 LTH (competencia de desarrollo y ejecución en materia de régimen de aprovechamiento de la riqueza piscícola continental y cinegética), 7.b.2 LTH (competencia de desarrollo y ejecución en materia de sanidad vegetal), 7.b.2 LTH (competencia de desarrollo y ejecución en materia de animal), artículo 7.b.4 LTH (policía de aguas públicas continentales y sus cauces) y 7.c.6 LTH (competencias de ejecución en materia de actividades molestas, insalubres o peligrosas).

● El epígrafe 8 del apartado 3 del artículo 31 PLME (Promoción, defensa y protección de la salud pública, incluyendo lo relacionado con las drogodependencias) en relación con la competencia foral atribuida por el artículo 7.c.1 LTH (competencia de ejecución en materia de asistencia social) y por los artículos 7.b.2 LTH (competencia de desarrollo y ejecución en materia de sanidad vegetal), 7.b.2 LTH (competencia de desarrollo y ejecución en materia de animal).

● El epígrafe 11 del apartado 3 del artículo 31 PLME (Ordenación, planificación y gestión de los servicios sociales) en relación con la competencia foral atribuida por los artículos 7.c.1 LTH (competencia de ejecución en materia asistencia social) y 7.c.2 LTH (desarrollo comunitario, condición femenina, política infantil, juvenil y de la tercera edad).

● El epígrafe 12 del apartado 3 del artículo 31 PLME (Ordenación, gestión, prestación y control de los servicios en el ciclo integral del agua) en relación con la competencia foral atribuida por el artículo 7.b.4 LTH (competencia ejecución en materia de policía de aguas públicas continentales y sus cauces) y por los artículos 7.b.1 LTH (abastecimiento, saneamiento, depuración y riegos) y 7.a.10 LTH (obras públicas hidráulicas).

● El epígrafe 18 del apartado 3 del artículo 31 PLME (Promoción del deporte y gestión de equipamientos deportivos de uso público) en relación con la competencia foral atribuida por el artículo 7.b.6 LTH (fomento del deporte, programas de deporte escolar y deporte para todos).

● El epígrafe 19 del apartado 3 del artículo 31 PLME (Planificación y gestión de actividades culturales y promoción de la cultura) en relación con la competencia foral atribuida por el artículo 7.b.13 LTH (creación y mantenimiento de organismos culturales de interés del Territorio Histórico) y por el artículo 7.a.12 LTH (competencia exclusiva en materia de archivos, bibliotecas, museos e instituciones relacionadas con las Bellas artes y Artesanía de titularidad de Territorio Histórico).

● El epígrafe 20 del apartado 3 del artículo 31 PLME (Protección y conservación del patrimonio histórico municipal y elaboración y aprobación de planes especiales de protección y catálogos) en relación con la competencia foral atribuida por el artículo 7.b.5 LTH (competencia de desarrollo y ejecución en materia de conservación, mejora, restauración o, en su caso, excavación del Patrimonio Histórico Artístico, Monumental y Arqueológico).

● Los epígrafes 21 y 23 del apartado 3 del artículo 31 PLME (Turismo y Desarrollo económico y social local, incluyendo fomento de la empleabilidad, la inclusión social y la igualdad en el mercado de trabajo) en relación con la competencia foral atribuida por los artículos 7.c.1 LTH (asistencia social) y 7.c.2 LTH (desarrollo comunitario y política juvenil y de la tercera edad).

● Los epígrafes 25 y 26 del apartado 3 del artículo 31 PLME (Igualdad y eliminación de todas las formas de discriminación; igualdad de mujeres y hombres; acogida e integración de personas inmigrantes) en relación con la competencia foral atribuida por los artículos 7.c.1 LTH (competencia de ejecución en materia asistencia social) y 7.c.2 LTH (desarrollo comunitario, condición femenina, política infantil, juvenil y de la tercera edad).

● El epígrafe 29 del apartado 3 del artículo 31 PLME (Ordenación y gestión de mataderos) en relación con las competencias forales atribuidas por el artículo 7.b.2 LTH (competencia de desarrollo y ejecución en materia de sanidad animal).

● El epígrafe 37 del apartado 3 del artículo 31 PLME (Juventud) en relación con la competencia foral atribuida por los artículos 7.c.2 LTH (desarrollo comunitario, condición femenina, política infantil, juvenil y de la tercera edad) y 7.c.1 LTH (competencia de ejecución en materia asistencia social).

4.4.4.– Finalmente, la DFB recuerda que el artículo 7.d) de la LTH atribuye a los Territorios Históricos la competencia para llevar a cabo el desarrollo normativo de la legislación básica en aquellas materias de su competencia.

4.4.5.– lo anterior en relación con el apartado segundo de la disposición adicional segunda de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LBRL), que atribuye a los TT.HH. las competencias que la legislación básica asigna con carácter general a las Diputaciones Provinciales, entiende que ciertos artículos del PLME, al regular materias como la coordinación de las políticas públicas desarrolladas por los municipios (artículos 2 y 42 PLME), la asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica que las Diputaciones han de prestar a los municipios (artículo 32.2 PLME), la dispensa de la obligación de prestar servicios mínimos (artículo 26.2 LBRL) o la convocatoria conjunta de empleo público y los procedimientos selectivos comunes (artículo 69 PLME) privan a los TT.HH. de la posibilidad de llevar a cabo el desarrollo normativo o la ejecución de ciertas competencias reconocidas con carácter básico por el artículo 36.1 LBRL.

5.– Por su parte, la DFA trae a colación las Decisiones 2/2003 y 1/2008 para afirmar que la financiación de las entidades locales es competencia exclusiva de los TT.HH.

5.1.– Tras recordar las Normas Forales dictadas por el TH de Araba en esta materia, se dirige contra los artículos 66 y 67, así como contra la disposición final primera, todos del PLME, por considerarlos contrarios al artículo 41 EAPV, en relación con el artículo 48.5 LCE y el apartado sexto de la disposición adicional segunda LBRL.

5.2.– A juicio de la DFA, dichos artículos se oponen a la tutela financiera de los TT.HH. sobre sus municipios, que según la Decisión 2/2003 de la CA comprende no sólo el sobre los aspectos tributarios y de los ingresos de las haciendas locales, sino también el ámbito presupuestario. En esa línea, la expresión «régimen económico-financiero» usada por la adicional segunda de la LBRL evidenciaría que la competencia foral no se circunscribe al ámbito estrictamente tributario. Por otro lado, recordando también la Decisión 2/2003 de la CA, la DFA entiende que el propio Tribunal Constitucional (STC 233/1999) atribuye a la tutela financiera potestades legislativas y reglamentarias. Así la DFA señala que por ello es coherente que, en la medida en que los TT.HH. se colocan en la posición del Estado, y de las facultades de tutela financiera en materia de entes locales que en cada momento este ejerce (artículo 48 LCE), se mantengan todas las facultades y potestades que goza el Estado en esta materia.

5.3.– Insiste la DFA en esta idea, extractando varios párrafos de la Decisión 1/2008, que vienen a reconocer que la tutela financiera, en la que se incluye la determinación de la participación de los entes locales en los tributos concertados, comprende la capacidad normativa legalmente acreditada a favor de los órganos forales y es una materia tributaria propia y exclusiva de los TT.HH.

5.4.– A continuación, la DFA reproduce varios párrafos del dictamen 193/2011 de la COJUA sobre el PLME que insisten en este punto, afirmando además que esa competencia, a tenor de lo dispuesto por el artículo 41.2 EAPV, forma parte del núcleo intangible de la foralidad que corresponde en exclusiva a los órganos forales de los Territorios Históricos.

5.5.– Partiendo de estas afirmaciones, la DFA realiza una valoración global de los artículos 66, 67 y la disposición final primera PLME. Dentro de esa valoración global, la DFA señala que debe tenerse en cuenta que al imponerse a los TT.HH. un coeficiente de participación de las entidades locales en los tributos concertados, indirectamente está fijando la financiación de las propias DF con cargo a los ingresos forales derivados del Concierto Económico una vez atendidos los compromisos con el Estado y con las propias instituciones comunes. En consecuencia, se está vulnerando la competencia de los órganos forales en materia de elaboración y aprobación de sus presupuestos (artículo 37.3.b) EAPV), sin la participación de las Juntas Generales y, por tanto, conculcando también la competencia exclusiva foral en materia de organización y funcionamiento de sus propias instituciones (artículo 37.3.a) EAPV).

5.6.– Esa fijación de la participación municipal en los tributos concertados se lleva a cabo, además, mediante la contribución de los TT.HH. en función de los coeficientes de recaudación de cada TH «corregidos de acuerdo con lo que establezca el Consejo Vasco de Políticas Públicas», órgano en el que ni siquiera participan los TT.HH.

5.7.– La DFA señala por último que mientras que en el anterior PLME (ya rechazado por la CA) simplemente se recomendaban unos criterios de distribución de la participación de los entes locales, el presente PLME (artículo 67) impone directamente unos criterios sobre el 50% de la participación, aunque sin especificar su alcance o funcionamiento.

5.8.– Por las mismas razones ya expuestas, la DFA impugna también el artículo 61 PLME, que establece el carácter incondicionado de la financiación municipal (también de aquella a cargo de los TT.HH., por ejemplo, de carácter subvencional) estableciendo unilateralmente los criterios bajo los cuales sería únicamente admisible un esquema de financiación condicionada.

5.9.– Entrando ya en el bloque de alegaciones dirigido contra las modificaciones del esquema competencial dispuesto en la legislación en vigor, la DFA considera que el artículo 31.3.7 PLME, según el cual la competencia para la «planificación, conservación y explotación sostenible de los montes (...)» supone una modificación tácita de lo dispuesto en el artículo 7.9.2 LTH, que reconoce a los órganos forales la competencia exclusiva en materia de «montes, aprovechamientos forestales, vías pecuarias y pastos», citando en apoyo de esta denuncia varios artículos de la Norma Foral aprobada por el TH de Araba en esta materia. Esta modificación tácita de la competencia foral reconocida por la LTH se haría, en contra de lo exigido por la CA, sin vehicularla mediante una reforma directa, expresa y fundada de la LTH.

5.10.– Ese mismo artículo 31.3.7 PLME también modificaría el régimen competencial vigente, al reconocer a los municipios competencia para la implantación de medidas de conservación activa de la Red Natura 2000, cuando el artículo 7.c.5 LTH reconoce a los TT.HH. la competencia de ejecución de administración de los espacios naturales protegidos. Esta modificación tampoco respeta los reiterados requisitos exigidos por la comisión Arbitral (decisión 5/2003 y otras) en el sentido de que la modificación del esquema competencial diseñado por la LTH se incorpore mediante una reforma legal directa, expresa y fundada.

5.11.– Otro apartado que impugna la DFA es el recogido en el artículo 31.3.32 PLME que reconoce a los municipios competencias en materia de «ordenación, gestión, disciplina y promoción en vías urbanas (...) del transporte de personas y mercancías». Aunque los municipios ejercen competencia en materia de transporte público urbano de viajeros, no existe norma alguna que de cobertura a la nueva competencia en materia de transporte de mercancías, mientras que sí está atribuida a la DFA por el artículo 10 LTH, en materia de transportes mecánicos por carretera, por referencia al convenio firmado entre el Ministerio de Obras Públicas y la DFA el 9 de diciembre de 1949.

5.12.– Finalmente, la DFA cierra sus alegaciones con unas consideraciones generales en torno al reconocimiento de competencias en bloque a los municipios que el artículo 31 PLME pretende efectuar, trayendo a colación en este sentido las palabras de la COJUA en su dictamen 193/2011 sobre el PLME, advirtiendo que «vista la taxatividad con la que se expresa el texto introductorio –tendrán las siguientes competencias– puede surgir alguna duda al respecto» y que «hubiera sido preciso un análisis exhaustivo que permitiera contrastar que la aprobación de la futura ley no provoca algún efecto indeseado».

6.– La parte recurrida, Administración General de la CAPV, argumenta en contrario y con carácter general, lo siguiente:

6.1.– Comienza la contestación del Gobierno Vasco a las alegaciones presentadas en las cuestiones de competencia ya analizadas concretando, con carácter preliminar, los títulos competenciales ejercidos por el PLME así como aquellos otros que entiende relevantes.

6.2.– Entre los primeros sitúa el título de régimen local (artículo 10.4 EAPV), el de demarcaciones territoriales municipales (artículo 10.1 EAPV) y las normas procesales y de procedimiento administrativo y económico-administrativo que se deriven de las especialidades del derecho sustantivo y de la organización propia del País Vasco (artículo 10.6 EAPV). También entiende que integran su soporte competencial los artículos 41 y 42 EAPV en cuanto en el PLME se recogen reglas relativas a la financiación de los municipios.

6.3.-Por su parte, considera que son competencias exclusivas forales en materias específicas que se engloban dentro del título genérico de «régimen local» las siguientes: Demarcaciones territoriales supramunicipales que no excedan de los límites provinciales (artículo 37.3.c) EAPV); el régimen de bienes provinciales y municipales, tanto de dominio público como patrimoniales o propios y comunales (artículo 37.3.d) o el régimen electoral municipal (artículo 37.3.d) y las demás que se especifiquen en el EAPV o les sean transferidas. Sin embargo, a juicio del Gobierno, más allá de estas las demás competencias forales en materia local son competencias atribuidas por la LTH, extramuros del núcleo foral intangible (artículo 7 LTH y disposición adicional segunda), por lo que son susceptibles de ser modificadas por una ley posterior del Parlamento Vasco, como la que resultaría del propio PLME. Tal sería el caso de la distribución entre los municipios de las cantidades que les corresponden por tributos concertados, que considera una competencia foral legalmente atribuida en la LTH.

6.4.– Sobre el alcance de las decisiones de la CA en las presentes cuestiones de competencia y el parámetro de enjuiciamiento que dicha Comisión puede emplear, el Gobierno discrepa de las tesis de la DFB según las cuales la LCE viene a integrar y servir de parámetro de interpretación del EAPV, de forma que una infracción de la LCE debe reputarse una infracción del EAPV y subsumirse a los efectos del enjuiciamiento que ha de realizar la CA. Desde el punto de vista del escrito de contestación, por el contrario, el artículo 54 de la Ley 13/1994, de 30 de junio, por la que se regula la CA, dispone que los efectos de la decisión de la CA deben ser distintos si se declara que el PLME es contrario a las competencias forales previstas en el EAPV (el Gobierno debe en ese caso proceder a la retirada del proyecto) o si solamente afecta a «leyes distintas del Estatuto de Autonomía», como la LCE, sin distinguir, entre estas últimas, las de fuente autonómica o estatal.

6.5.– Centrándose ya en el título de «régimen local», tras unas consideraciones generales sobre la garantía institucional y la autonomía local establecida en la Constitución, el Gobierno afirma que la doctrina constitucional concluye claramente que es al titular de la citada competencia de «régimen local» a quien le corresponde determinar y fijar las competencias de los entes locales, en sus respectivos ámbitos territoriales, siempre que respete el límite que supone el mínimo competencial garantizado por la autonomía institucional. Por ello, a fin de cuentas, entiende el Gobierno que ni el legislador estatal (LBRL) ni, mucho menos, el legislador autonómico ordinario (a través de la LTH, en su caso) pueden establecer ex novo límites externos a la acción del titular exclusivo de la competencia en materia de «régimen local».

6.6.– Pasando ya a la controvertida cuestión de la financiación municipal, admite el escrito de contestación que la Decisión 2/2003 y la Decisión 1/2008 de la CA configuran un concepto de «tutela financiera» de los entes locales en virtud del cual se reconoce a los TT.HH. potestad tanto ejecutiva como normativa para regular y ejecutar, entre otros aspectos, el régimen de financiación municipal, incluida la participación de los entes locales en los tributos concertados y la distribución dentro de los del territorio de dicha participación. Sin embargo, el Gobierno estima que es necesario proceder a una «depuración» de dicho concepto de tutela financiera.

6.7.– Esa «depuración» empieza por dejar sentado, tal y como lo ve el Gobierno, que la titularidad de la competencia en tutela financiera de los municipios no viene reconocida a los TT.HH. ni en el EAPV, ni en la LCE, ni en ninguna otra ley que no pueda ser modificada por el Parlamento Vasco. En opinión del Gobierno, la mención a la «tutela financiera» que hace el artículo 48.5 LCE no puede interpretarse sin más como un título de atribución a los TT.HH., porque dicho artículo literalmente dice que esas facultades «corresponderán a las instituciones competentes del País Vasco» sin especificar cuáles sean estas. Por lo tanto, esa especificación sólo puede hacerla el titular en materia de «régimen local», es decir, las instituciones comunes, como de hecho hacen por medio de la disposición adicional segunda de la LTH que, por supuesto, puede ser modificada por una ley posterior del Parlamento Vasco.

6.8.– Por otro lado, el escrito de contestación también defiende que el concepto de tutela financiera debe ser así mismo depurado en cuanto a su contenido. El Gobierno entiende que la CA en su Decisión 2/2003 (y posteriormente, en la 1/2008) realiza una interpretación de la STC 233/1999 que se basa en una cita incompleta de la misma pues de ella se deduce que «la competencia autonómica (esto es, no estatal) sobre haciendas locales abarca la regulación normativa necesaria para el ejercicio de la función específica de tutela financiera», que «la regulación de los presupuestos (y materias conexas), junto con la regulación de los ingresos, forma parte inescindible de las Haciendas locales y sobre ambas se proyecta la tutela financiera...», concluyendo que «no cabe desgajar de la tutela financiera el aspecto regulador de los presupuestos». Señala el Gobierno Vasco que la cita que hace la Decisión 2/2003 de la STC 233/1999 omite la frase que dice que «...en virtud de lo dispuesto en el artículo 9.8 EAC, en materia de Haciendas Locales ostentaría en principio la Comunidad Autónoma competencias de naturaleza legislativa y reglamentaria, que abarcaría la tutela financiera de los Entes Locales a que hace referencia el artículo 48.1 EAC, y la función ejecutiva incluida la inspección conforme al artículo 25.2 EAC».

6.9.– De esa última frase se deduce según el Gobierno Vasco que las potestades de naturaleza legislativa y reglamentaria en materia de haciendas locales se apoyan en el título competencial «régimen local». Así, sería el titular de dicha competencia quien determinaría las potestades de la tutela financiera y el régimen jurídico de su ejercicio, en desarrollo de las bases dictadas por el Estado al amparo del la competencia para establecer las bases del régimen jurídico de la administración local (artículo 149.1.18 CE).

6.10.– A continuación, el escrito de contestación pasa a delimitar lo que a su juicio constituye «el núcleo intangible de la foralidad», de forma más restringida que la que venía empleando la CA a fin de constatar que queda fuera del mismo la competencia sobre la tutela financiera de las entidades locales y sobre las haciendas locales ya que tales títulos no aparecen recogidos en ninguno de los preceptos estatutarios que configuran el elenco de las competencias forales integradas en el núcleo llamado intangible de la foralidad.

6.11.– En este sentido, el Gobierno subraya que la «tutela financiera de los entes locales» no aparece citada ni intuida o implícita en el artículo 41 EAPV. Del mismo modo que considera que tampoco lo está la materia «haciendas locales», más allá de aquella porción que quede subsumida dentro de las competencias normativas y ejecutivas indisponibles e inherentes a la autonomía tributaria que corresponden a los TT.HH. Esta porción sería solo la correspondiente a la ordenación del régimen tributario y de exacción, gestión, liquidación, recaudación e inspección de todos los impuestos concertados u otras potestades que conecten directamente con aquellas. En consecuencia, sólo estas formarían parte del núcleo intangible de la foralidad, mientras que el resto de atribuciones a los TT.HH. podrían ser modificadas por ley.

6.12.– El escrito de contestación admite un papel relevante al Concierto Económico en tanto que referencia de la actualización de los derechos históricos que entronca con la garantía institucional de la foralidad, en relación con el artículo 41 EAPV. Pero considera que es este artículo 41 EAPV el que establece el mínimo indisponible que no podrá ser alterado ni por el legislador autonómico, ni mediante una modificación del propio Concierto.

6.13.– Así mismo, vincula al Concierto Económico las reservas forales previstas en el apartado sexto de la disposición adicional segunda LBRL («en los términos de la Ley del Concierto económico...» dice el precepto) y en la disposición adicional octava del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales. Y aunque la modificación de la LCE no está tampoco de forma unilateral al alcance del legislador autonómico, entiende que la LCE actual, aunque sí menciona la «tutela financiera» en el artículo 48, no predetermina ni su contenido ni sus titulares. A diferencia de lo que sí hacía el aprobado por Ley 12/1981, de 13 de mayo, que en su redacción original expresamente atribuía a las diputaciones forales tanto la tutela financiera (artículo 45.2 LCE 12/1981) como la distribución de la participación en los tributos concertados (artículo 46.1 LCE 12/1981: «De acuerdo con las facultades derivadas de sus derechos históricos, las aportaciones directas del País Vasco al Fondo Nacional de Cooperación Municipal o a cualquier otro fondo o mecanismo análogo que, para la financiación de las Corporaciones Locales, se nutra, ahora o en el futuro, mediante participaciones en tributos concertados, quedarán íntegramente a disposición de las Diputaciones Forales, que distribuirán las cantidades correspondientes de acuerdo con los criterios que estimen convenientes, entre las Corporaciones Locales de sus respectivos Territorios Históricos»).

6.14.– Finalmente, el escrito de contestación del Gobierno cierra esta argumentación sobre la cuestión controvertida de la financiación municipal con una apelación a los principios de equilibrio territorial y realización interna del principio de solidaridad (artículo 2.2 LOFCA), al título sobre promoción, desarrollo económico y planificación de la actividad económica del País Vasco (artículo 10.25 EAPV), así como a la necesaria la coordinación de las respectivas haciendas (general, forales y locales) del País Vasco (aunque siendo consciente que el EAPV no impone de modo expreso este tipo de coordinación, sino que circunscribe la coordinación a la materia tributaria en los términos del artículo 41.2.a( EAPV) y con un examen pormenorizado de los artículos relevantes del PLME que reitera la argumentación ya expuesta.

6.15.– En relación con la intromisión que el apartado e del artículo 2 PLME pudiera suponer en las competencias de coordinación reconocidas a las Diputaciones en su calidad de Diputaciones provinciales (artículo 36 y apartado tercero de la disposición adicional segunda LBRL), el Gobierno subraya el carácter genérico y programático del artículo impugnado, no reflejado en ningún precepto específico del PLME que haya sido específicamente contestado por las cuestiones de confianza. Por otro lado, señala que (en su opinión) lo que haya de entenderse por «configuración de un sistema de coordinación y colaboración» habrá de afectar «sólo y exclusivamente al ámbito de las políticas públicas que haya contemplado esta Ley y no a cualesquiera otras que provengan de potestades no presentes en ellas», en alusión, debemos entender, a las facultades de coordinación de que deban gozar las Diputaciones Forales.

6.16.– Por lo que hace al artículo 28.1 PLME, el escrito de contestación afirma que no existe intención interpretativa alguna del sistema de fuentes en el precepto y que de la ausencia de mención alguna a algunas fuentes no puede concluirse que se esté impidiendo el despliegue de la regulación propia de las mismas, especialmente en cuanto sean en sí mismas normas superiores a la propia ley autonómica. No resulta por tanto preciso citarlas.

6.17.– En cuanto a los principios que los apartados 2 y 3 del artículo 28 imponen tanto a las instituciones comunes como a las forales, el Gobierno alega, citando al efecto el Dictamen 193/2011 de la COJUA, que el sometimiento a los mismos es predicable de todas las instituciones vascas (forales y comunes) porque «aportan un entendimiento de la autonomía local en consonancia con los parámetros que resultan de la doctrina constitucional y la Carta Europea de Autonomía Local».

6.18.– A continuación se presta atención a la queja planteada por la DFB y la DFA en el sentido de que la atribución en bloque por el artículo 31 PLME de competencias a los municipios se efectúa sin analizar mínimamente qué competencias forales podrían verse afectadas ni de qué manera (y, por lo tanto, sin respetar los requisitos establecidos en la Decisión 5/2003 de 3 de noviembre, de la Comisión Arbitral que exigen que toda modificación del régimen competencial vigente entre instituciones comunes y forales se haga mediante una reforma directa, expresa y fundada de la LTH). Entiende el Gobierno, que la DFB «está utilizando la cuestión competencial con la finalidad de obtener declaraciones preventivas ante eventuales agravios competenciales o interpretativas que pongan a cubierto de aplicaciones contrarias al orden de competencias establecido en la LTH, objetivo que a la STC 31/2010 le parece completamente descartable, consignando reiterada doctrina al respecto que recuerda que «la presunción de constitucionalidad de normas con rango de ley no puede desvirtuarse sin un mínimo de argumentación y no caben impugnaciones globales carentes de una razón suficientemente desarrollada»».

6.19.– Acto seguido, el Gobierno aborda el análisis pormenorizado de las posibles afecciones que pudieran plantearse con respecto a las competencias forales, en contestación a las quejas que, respecto al listado del artículo 31 PLME, presentaban las DF de Bizkaia y Araba. Así, a las posibles afecciones apuntadas por ambas DF, el Gobierno Vasco contesta de la siguiente manera:

● El epígrafe 1 del apartado 3 del artículo 31 PLME (Espectáculos, actividades recreativas y establecimientos públicos en los que se celebren u organicen aquellos) es dictado en ejercicio de la competencia directa atribuida a las instituciones comunes por el artículo 10.38 EAPV (Espectáculos) y desarrollada por la Ley 4/1995, de 10 de noviembre, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas.

● El epígrafe 2 del apartado 3 del artículo 31 PLME (Desarrollo y aplicación de la normativa reguladora de la protección de animales y tenencia de animales potencialmente peligrosos) es dictado en relación con la Ley 6/1993, de 29 de octubre, de Protección de animales.

● El epígrafe 3 del apartado 3 del artículo 31 PLME (Policía y seguridad ciudadana; convivencia ciudadana en espacios públicos y locales de pública concurrencia; uso de los servicios, equipamientos, infraestructuras e instalaciones de titularidad pública) es dictado en desarrollo del artículo 25.2.a) LBRL (seguridad en lugares públicos) y del artículo 17 EAPV (competencias de policía que pueden tener las corporaciones locales) y lo dispuesto en la Ley 4/1992, de 17 de julio, de Policía del País Vasco.

● El epígrafe 4 del apartado 3 del artículo 31 PLME (Protección civil, prevención y extinción de incendios) es dictado en ejercicio de la competencia directa atribuida a las instituciones comunes por el artículo 17 EAPV (régimen de la Policía Autónoma para la protección de las personas y bienes y el mantenimiento del orden público) y desarrollada por la Ley 1/1996, de Gestión de emergencias y especialmente su artículo 7 relativo a las competencias municipales.

● El epígrafe 5 del apartado 3 del artículo 31 PLME (Ordenación, gestión, ejecución y disciplina en materia urbanística) es dictado en ejercicio de la competencia directa atribuida a las instituciones comunes por el artículo 10.31 EAPV (Ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda) y desarrollada por la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo.

● El epígrafe 6 del apartado 3 del artículo 31 PLME (Planificación, programación y gestión de viviendas) es dictado en desarrollo del artículo 25.2.d) LBRL (promoción y gestión de viviendas) desarrollada por la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo, así como el Decreto 105/2008, de 3 de junio, de medidas urgentes de desarrollo de la anterior.

● El epígrafe 7 del apartado 3 del artículo 31 PLME (Promoción, defensa y protección del medio ambiente y desarrollo sostenible) es dictado en desarrollo del artículo 25.2.f) LBRL (protección del medio ambiente) y el artículo 11.1.a) EAPV (desarrollo legislativo y ejecución de la legislación básica del Estado en materias de medio ambiente y ecología) desarrollado por la Ley 3/1998, de 27 de febrero, General de Protección del Medio Ambiente. Cita también al efecto la doctrina de la CA plasmada en la decisión 2/2011, de 8 de noviembre, relativa a las cuestiones de competencia planteadas por las DF de Araba, Bizkaia y Gipuzkoa respecto al Proyecto de Ley de Cambio Climático. En cuando a la administración de espacios naturales protegidos, invoca también la Ley 16/1994, de 30 de junio, de conservación de la naturaleza de Euskadi.

● El epígrafe 8 del apartado 3 del artículo 31 PLME (Promoción, defensa y protección de la salud pública, incluyendo lo relacionado con las drogodependencias) es dictado en desarrollo de la competencia reconocida por el artículo 18.1 EAPV (desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado en materia de sanidad interior) y las letras h) («protección de la salubridad pública») e i) («participación en la gestión de la atención primaria a la salud») del artículo 25.2.) LBRL y los apartados 1 y 3 del artículo 42 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, así como el artículo 11.2 de la Ley 16/2003, de cohesión y calidad del sistema nacional de salud.

● El epígrafe 11 del apartado 3 del artículo 31 PLME (Ordenación, planificación y gestión de los servicios sociales) es dictado en desarrollo de las competencias reconocidas por los artículos 9.2 EAPV (los poderes públicos vasco, en el ámbito de su competencia: a. Velarán y garantizarán el adecuado ejercicio de los derechos y deberes fundamentales de los ciudadanos; b. Impulsarán particularmente una política tendente a la mejora de las condiciones de vida y trabajo; c. Adoptarán aquellas medidas que tiendan a fomentar el incremento del empleo y la estabilidad económica; d. Adoptarán aquellas medidas dirigidas a promover las condiciones y a remover los obstáculos para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean efectivas y reales; e. Facilitarán la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social del País Vasco), 10.12 EAPV (competencia exclusiva en materia de Asistencia social), 10.14 EAPV (competencia exclusiva en materia de Organización, régimen y funcionamiento de las instituciones y establecimientos de protección y tutela de menores, penitenciarios y de reinserción social, conforme a la legislación general en materia civil, penal y penitenciaria), 10.39 EAPV (competencia exclusiva en materia de desarrollo comunitario. Condición femenina, Política infantil, juvenil y de la tercera edad) ejercidas en la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales y, en particular, su artículo 42 sobre las competencias municipales.

● El epígrafe 12 del apartado 3 del artículo 31 PLME (Ordenación, gestión, prestación y control de los servicios en el ciclo integral del agua) es dictado en desarrollo de las competencias reconocidas por los artículos 10.11 EAPV (competencia exclusiva en materia de aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos; aguas minerales, termales y subterráneas) y 11.1 EAPV (desarrollo legislativo y ejecución de la legislación básica en materia de medio ambiente y ecología), en virtud de los cuales se ha promulgado la Ley 1/2006, de 23 de junio, de Aguas, además del Título II de la 3/1998, de 27 de febrero, General de Protección del Medio Ambiente.

● El epígrafe 18 del apartado 3 del artículo 31 PLME (Promoción del deporte y gestión de equipamientos deportivos de uso público) es dictado en desarrollo de la competencia reconocida por el artículo 10.36 EAPV (competencia exclusiva en materia de turismo, deporte, ocio y esparcimiento) en virtud del cual se ha promulgado la Ley 14/1998, de 11 de junio, de Deporte del País Vasco, que señala las competencias de los municipios en los artículos 3 y siguientes, 55 y 88 y siguientes.

● El epígrafe 19 del apartado 3 del artículo 31 PLME (Planificación y gestión de actividades culturales y promoción de la cultura) es dictado en desarrollo de la competencia reconocida por el artículo 10.19 EAPV (competencia exclusiva en materia de archivos, Bibliotecas y Museos que no sean de titularidad estatal) en virtud del cual se han promulgado las Leyes 7/2006, de Museos de Euskadi y 11/2007, de Bibliotecas de Euskadi, que regulan competencias municipales.

● El epígrafe 20 del apartado 3 del artículo 31 PLME (Protección y conservación del patrimonio histórico municipal y elaboración y aprobación de planes especiales de protección y catálogos) es dictado en desarrollo de la competencia reconocida por el artículo 10.19 EAPV (competencia exclusiva en materia de patrimonio histórico, artístico, monumental, arqueológico y científico) en virtud del cual se ha promulgado la Ley 7/1990, de 3 de julio, de Patrimonio Cultural Vasco.

● Los epígrafes 21 y 23 del apartado 3 del artículo 31 PLME (Turismo y Desarrollo económico y social local, incluyendo fomento de la empleabilidad, la inclusión social y la igualdad en el mercado de trabajo) son dictados, respectivamente, en desarrollo de la competencia reconocida por el artículo 10.36 EAPV (competencia exclusiva en materia de turismo, deporte, ocio y esparcimiento) en virtud del cual se ha promulgado la Ley 6/1994, de 16 de marzo, de Turismo de Euskadi; y de la competencia reconocida por el artículo 10.25 EAPV (competencia exclusiva en materia de promoción, desarrollo económico y planificación de la actividad económica).

● Los epígrafes 25 y 26 del apartado 3 del artículo 31 PLME (Igualdad y eliminación de todas las formas de discriminación; igualdad de mujeres y hombres; acogida e integración de personas inmigrantes) son dictados desarrollo de las competencias reconocidas por el artículo 9 (derechos y deberes fundamentales de los ciudadanos del País Vasco y mandato dirigido a los poderes públicos vascos para que velen por su adecuado ejercicio y remuevan los obstáculos que lo impidan) en virtud del cual se ha dictado la Ley 4/2005, de 18 de febrero, de igualdad de mujeres y hombres, que afecta a todos los niveles administrativos (artículos 5, 6 y 7).

● El epígrafe 29 del apartado 3 del artículo 31 PLME (Ordenación y gestión de mataderos) es dictado en desarrollo del artículo 25.2.g) LBRL (abastos, mataderos, ferias, mercados y defensa de usuarios y consumidores) en su faceta de control post-mortem del sacrificio de animales y del artículo 18.1 EAPV (sanidad interior) a diferencia de la faceta de control veterinario y de enfermedades animales a la que se refieren las competencias forales atribuidas por el artículo 7.b.2 LTH (competencia de desarrollo y ejecución en materia de sanidad animal).

● El epígrafe 37 del apartado 3 del artículo 31 PLME (Juventud) es dictado al amparo del artículo 10.39 EAPV (10.39 EAPV (competencia exclusiva en materia de desarrollo comunitario; condición femenina, política infantil, juvenil y de la tercera edad).

6.20.– En cuanto a la efectividad de las competencias municipales, el escrito del Gobierno admite que el artículo 32 PLME es consecuencia del mandato que el artículo 36.1.b) LBRL impone respecto a la asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica que las Diputaciones han de prestar a los municipios. Sin embargo el Gobierno entiende que el artículo 32.2 PLME no incorpora nuevos requisitos, cargas o límites que limiten el ejercicio de esa competencia por las Diputaciones Forales, en su calidad de Diputaciones provinciales. Únicamente, el artículo 32.2 PLME estaría declarando la finalidad o el objetivo de esta asistencia y colaboración impuesta por la legislación básica. Entiende que con ello no se conculca la competencia foral de desarrollo normativo de las competencias que sean atribuidas a los Territorios Históricos, siendo el alcance expansivo del título «régimen local» la base sobre la que se sustenta la competencia de las instituciones comunes para dictar un precepto como el artículo 32.2 PLME.

6.21.– Respecto a la dispensa de servicios mínimos municipales por las Diputaciones Forales, aún admitiendo que el artículo 26.2 LBRL sitúa esta competencia en la órbita de las instituciones comunes, estima el Gobierno que la previsión de atribuírsela a las Diputaciones Forales es lícita, ya que las competencias de las instituciones comunes pueden ser transferidas a los órganos forales en virtud del artículo 37.3.f) EAPV y el artículo 6.1 LTH.

6.22.– En relación con las funciones del Consejo Vasco de Políticas Públicas Locales (en adelante, CVPPL), el Gobierno señala por un lado que el único que se pone en manos del CVPPL es la «promoción» de sistemas de coordinación y colaboración, no su ejercicio propiamente dicho y, por otro, que no siendo parte los órganos forales parte del CVPPL, no aprecian nexo alguno entre las potestades reconocidas por este artículo al PLME y las competencias atribuidas por la legislación básica a los TT.HH., mucho menos con respecto a su desarrollo normativo de la que derivaría la modificación tácita del artículo 7.d) LTH.

6.23.– En cuanto a las competencias sobre entes supramunicipales, el escrito del Gobierno recurre a la definición acuñada por la Real Academia de la Lengua sobre el término «demarcación» para defender que demarcar es sólo marcar los límites, pero no regular el régimen jurídico de estos entes, por lo que careciendo los Territorios Históricos de la competencia previa para regular nada respecto al régimen jurídico de estos entes, los artículos impugnados, que reconocen estas competencias a los órganos forales, resultan una ampliación de esas competencias forales más que una intromisión. En apoyo de la validez de este concepto restrictivo del término «demarcación», el Gobierno asevera que, de darse al mismo un significado jurídico, consistente en la posibilidad de entrar a regular el régimen jurídico de estos entes y no solo de delimitar sus fronteras territoriales, en virtud de la previsión del artículo 7.a.3 que reconoce a los TT.HH. competencia sobre las «demarcaciones municipales», los órganos forales deberían también tener competencia para regular el régimen jurídico completo de los municipios. Lo que no es el caso ya que este precisamente es objeto del PLME, dictado por las instituciones comunes en ejercicio de la competencia en materia de «régimen local».

6.24.– Finalmente, respecto al régimen jurídico del personal funcionario de la Administración local con habilitación de carácter estatal, el escrito del Gobierno responde, en primer lugar, que la expresión disyuntiva «... serán ostentadas por las instituciones forales de sus territorios históricos o por las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma...» que emplea la disposición transitoria tercera de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, deja en manos de las instituciones comunes, en tanto que titulares únicos de la potestad legislativa, la determinación de a cuál de ellas corresponde ostentar esas competencias. Pero, en todo caso, no niega las competencias forales en la materia, sino que estima que la disposición del PLME impugnada no afecta a las competencias que vienen ejerciendo los órganos forales, siendo su ámbito de aplicación, únicamente, el de aquellas competencias que venían siendo ejercidas por el Estado o por las entidades locales.

7.– No se ha solicitado el levantamiento de la suspensión de la tramitación del proyecto de la ley afectada.

8.– Por último, el Pleno de la CA, señala el día 19 de abril de 2012, para la deliberación y fallo definitivo de la presente Decisión.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

La complejidad y extensión de los temas tratados exige, respecto de los fundamentos de derecho, una previa clasificación por temas que lleve a fundamentar la decisión en lo relativo a la financiación municipal dentro de un primer bloque, que recoja las cuestiones que se suscitan en torno a los artículos 61, 66, 67, 68 y Disposición Final Primera apartados 1, 2, 3 y 5 del PLME y un segundo bloque, más heterogéneo, en el que la fundamentación de derecho versará sobre los artículos 2, 28, 31, 32, 38, 44.1, 45, 47, 49.4, así como la Disposición Transitoria Primera del PLME y el artículo 69. La misma metodología es utilizada en las alegaciones efectuadas por el Gobierno Vasco y se considera útil su empleo en este caso.

A) Sobre la competencia para la regulación de los ingresos de los entes locales.

Primero.– Objeto de las cuestiones de competencia en relación con el régimen y determinación de los recursos de los municipios y otros entes locales.

1.– Las impugnaciones realizadas por las DF de Bizkaia y de Álava y por las JG de Álava coinciden, total o parcialmente, en una serie de artículos del PLME cuyo objeto es la regulación de aspectos relativos al régimen y a la determinación de los ingresos de los Municipios. La DFB impugna, en este sentido, los artículos 61, 66, 67, 68 y apartados 1, 2 y 3 de la Disposición Final Primera; la DFA impugna los artículos 66 y 67 y los apartados 1, 3 y 5 de la Disposición Final Primera; las JGA, finalmente, impugnan los artículos 66, 67 y 68 y los apartados 1 y 5 de la Disposición Final Primera.

2.– El artículo 61 del PL objeto de la impugnación en el presente procedimiento establece el principio general de que la financiación de los Municipios y demás entidades locales será incondicionada (apartado 1); añadiendo, sin embargo, que, sin perjuicio de este principio, «se podrán prever mecanismos de financiación condicionada», que deberán, en todo caso, respetar los criterios allí expresamente recogidos: garantizar la participación de los Municipios en la fijación de las prioridades en los planes dirigidos a ellos, procurando conciliar los intereses generales y locales; facilitar su gestión económica con carácter plurianual, de forma que los Municipios puedan planificar las inversiones; y garantizar la calidad de los servicios prestados como consecuencia de la financiación condicionada, asegurando la continuidad de su prestación en el tiempo (apartado 2).

3.– El artículo 66 regula el régimen de participación de los Municipios en los rendimientos procedentes de los tributos concertados, precisando que esa participación se realizará de acuerdo a los siguientes «parámetros»: a) las competencias y los servicios de los que sean titulares; y b) los rendimientos de los tributos de las haciendas locales y el resto de sus ingresos propios (apartado 1). Por otra parte, prevé que corresponderá al CVFP aprobar la metodología para la determinación de los recursos y fijar el coeficiente en el que participará «el nivel municipal» en los rendimientos de los citados tributos concertados, que se incorporará al Proyecto de Ley previsto en el artículo 22.8 y en el artículo 29 de la LTH, comúnmente conocido como Proyecto de Ley de Aportaciones. Asimismo, establece que deberá garantizarse «para el conjunto de los Municipios de la Comunidad Autónoma» un nivel de ingresos que en ningún caso sea inferior al que les correspondería por aplicación de la legislación de régimen común. Finalmente, precisa que los TT.HH. contribuirán a la financiación de las haciendas locales de la CAPV en función de los coeficientes de recaudación de cada uno de ellos, corregidos de acuerdo a lo que establezca el Consejo Vasco de Políticas Públicas (contemplado en los artículos 39 y siguientes del PLME).

4.– El artículo 67 del PL impugnado se refiere a la «determinación de la participación en cada Territorio»; es decir, la determinación de la participación de los Municipios y otros entes locales en los recursos procedentes de los tributos concertados en cada TH. En este artículo se establece que la cantidad destinada a los entes locales de acuerdo a lo señalado en el artículo anterior se determinará de la forma siguiente: a) el 50% se repartirá entre los Municipios de la CAPV de acuerdo con los criterios que determine el CVFP, entre los que deberán figurar, con los coeficientes de ponderación que determine, la población de cada Municipio y la presión fiscal en tributos locales; b) el otro 50% se repartirá entre las entidades locales de cada TH de acuerdo con los criterios que determinen los órganos forales de cada uno de ellos (apartado 1). A estos efectos, según establece el apartado 2 del mismo artículo 67, se imputará a cada TH la suma de las cantidades correspondientes a los municipios de su respectivo territorio de acuerdo con lo previsto en la letra a) del apartado primero, «y el 50% de la cantidad que corresponda aportar a la financiación de las haciendas locales de la Comunidad Autónoma». Finalmente, se establece que los órganos forales de cada TH distribuirán, entre los municipios y demás entes locales de su respectivo territorio, las cantidades que les correspondan por su participación en los rendimientos de los tributos concertados, de acuerdo con lo previsto en este artículo.

5.– El artículo 68 del PL impugnado establece que la financiación que corresponde a los municipios y otros entes locales de acuerdo con lo previsto en los artículo 66 y 67 constituirá un «recurso ordinario de sus respectivas haciendas locales» para el sostenimiento y prestación de todos los servicios de su competencia (apartado 1). Y se señala finalmente que los importes que resulten para cada ejercicio y que hayan sido puestos a disposición de los municipios y demás entes locales en cada TH serán objeto de liquidación definitiva a la finalización del ejercicio de acuerdo con los datos reales relativos a los ingresos procedentes de la recaudación por tributos concertados y demás elementos considerados para su determinación.

6.– Por último, la Disposición Final Primera del PL impugnado incluye las modificaciones a incorporar en la LTH. El apartado 1 se refiere al funcionamiento del CVFP, y prevé la incorporación de un nuevo párrafo al apartado 1 del artículo 28 de la LTH por el que el Consejo asumirá la función del ejercicio coordinado con la Hacienda General del País Vasco de la actividad financiera del conjunto del nivel institucional municipal de Euskadi y su sector público, especialmente para la aprobación de la metodología para la determinación de los recursos y la fijación del coeficiente en que participará el nivel municipal en los tributos concertados, de acuerdo con lo previsto en los artículos 66 y 67 del PLME, ya referidos. El apartado 2 de la Disposición Final prevé la modificación del apartado 4 del artículo 28 de la LTH, incorporando la posibilidad de que el Consejo se reúna, también, a petición de cualquiera de los representantes «del nivel municipal». El apartado 3 prevé incorporar un nuevo apartado 10 al referido artículo 28 de la LTH en el que, por lo que interesa a los efectos de la impugnación que es objeto de este procedimiento, se prevé la incorporación al TVCP de tres nuevos miembros, «representantes de los municipios vascos» –designados por la asociación de municipios con mayor implantación–, que solo actuarán como miembros de pleno derecho del Consejo cuando se trate la aprobación de la metodología para la determinación de los recursos y la fijación del coeficiente en que participará el «nivel municipal» en los tributos concertados «dispuesta en el artículo 66.2 (del PLME), así como para lo previsto en el artículo 67 y, en cuanto afecte directamente a los Municipios, en el número 3 de la Disposición Adicional segunda» del PL impugnado; en los demás asuntos tendrán derecho de voz, pero no de voto. En los asuntos en que los representantes «del nivel municipal» actúen con voz y con voto, de acuerdo con la modificación prevista, los acuerdos en el seno del CVFP requerirán mayoría absoluta, siendo necesario que incluya, al menos, una persona representante de cada nivel institucional. Finalmente, el apartado 5 de la Disposición Final Primera prevé la modificación del número 1 de la Disposición Adicional Segunda de la LTH, estableciendo que las Diputaciones Forales, en el ejercicio de las facultades de tutela financiera sobre los municipios de sus respectivos territorios, distribuirán entre los mismos su participación en la recaudación por tributos concertados, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Municipal de Euskadi.

Segundo.– Alegaciones en las que se fundamenta la impugnación.

1.– Las tres instituciones actoras en el presente procedimiento –DFB, DFA y JGA– consideran, con carácter general, que la competencia para la regulación de los ingresos de los Municipios y otros entes locales corresponde a los TT.HH.; aunque no todas ellas impugnen las mismas disposiciones del PLME. El fundamento normativo se encuentra, a su juicio, en el Concierto Económico y, más concretamente, en las facultades de «tutela financiera» que atribuye a los TT.HH. el actual artículo 48.5 del mismo (Ley 12/2002, de 23 de mayo). El Concierto Económico tiene, a juicio de las instituciones actoras, una importancia central como instrumento de actualización de los derechos históricos, al que se remite el artículo 41 del EAPV. En este sentido, la DFB expresa que el Concierto Económico viene a integrar y servir de parámetro de interpretación del propio EAPV, como desarrollo de la propia Disposición Adicional Primera de la Constitución, sobre las relaciones en materia tributaria y financiera entre el Estado y la CAPV y entre ésta y los TT.HH. Por estas razones, concluye la DFB, una infracción del Concierto Económico debe reputarse infracción del EAPV. Siguiendo esta línea argumental, la DFA expresa que la previsión en el PLME objeto de impugnación en el presente procedimiento de la determinación de los recursos de los municipios y otros entes locales, en la medida en que se pretenden establecer en una Ley del Parlamento Vasco, modifican completamente el sistema competencial interno de la CAPV previsto en el artículo 41 EAPV en relación con el artículo 48.5 de la LCE y la Disposición Adicional Segunda, apartado 6, de la Ley de Bases de Régimen Local (LBRL), además de lo dispuesto en la Disposición Adicional Segunda, apartado 1, de la LTH.

2.– Las tres instituciones actoras en el presente procedimiento utilizan en soporte de su argumentación –como uno de los elementos más importantes para fundamentar su corrección–, la interpretación realizada con anterioridad por esta CA en sendas Decisiones: la Decisión 2/2003, de 17 de marzo de 2003, sobre la Norma Foral Presupuestaria de las Entidades Locales del Territorio Histórico de Bizkaia (aunque apareció identificada como Resolución 2/2003; BOPV n.º 204, de 20 de octubre de 2003) y la Decisión 1/2008, de 20 de octubre de 2008, en relación con el PLME. Estas referencias exigen dos tipos de análisis. En primer lugar, es necesario precisar el significado exacto de una y otra Decisión, en la medida en que las alegaciones de los órganos forales actores en este procedimiento parecen exigirlo; y, en segundo lugar, es necesario analizar si la interpretación de las «facultades de tutela financiera» que corresponden a los TT.HH. en los términos que estableció esta CA tiene adecuado fundamento jurídico y refleja fielmente la distribución de competencias en el interior de la CAPV.

3.– La Decisión 2/2003 resolvió una cuestión de competencia planteada por el Gobierno Vasco frente a un Proyecto de Norma Foral Presupuestaria de las Entidades Locales del TH de Bizkaia, presentado para su tramitación en las Juntas Generales. Lo que se discutía en aquella Decisión era si las «facultades de tutela financiera» de los Municipios que el Concierto Económico atribuye a los TT.HH. se limitaban al ámbito tributario o si incluían, igualmente, el ámbito presupuestario. La Decisión citada resolvió en el sentido de que incluían ambos ámbitos. Aunque afirmaba el carácter indiscutido de la inclusión de las haciendas locales en la materia, más amplia, de «régimen local», consideraba que el EAPV no hacía ninguna referencia a la competencia sobre la «tutela financiera» de los municipios, por lo que consideraba que había que admitir que «no está resuelta la cuestión de a quién le compete tal función» (FJ 2). La titularidad de la competencia sobre «tutela financiera» de los municipios se resolvería, así, en el artículo 48.5 de la Ley del Concierto Económico, que, a juicio de la CA, se atribuía a los TT.HH. La Decisión citada considera que la distinción entre lo tributario y lo presupuestario es útil a determinados efectos (académico, por ejemplo), pero «no debe hacerse aquí, porque produce efectos distorsionadores sobre las Haciendas Locales» (FJ 2). Lo que llevó a la CA a concluir que «la tutela financiera no se proyecta sólo sobre los aspectos tributarios (o sobre los ingresos de los entes locales, en general), sino también sobre sus disponibilidades de gasto». Esto significaba, a juicio de la CA, que «la regulación de los presupuestos (y materias conexas), junto con la regulación de los ingresos forma parte inescindible de las Haciendas Locales y sobre ambas también se proyecta la tutela financiera».

4.– Esta Decisión, sin embargo, contó con un Voto Particular (de los Vocales Iñaki Lasagabaster Herrarte y Mario Fernández Pélaz) en el que se ponían de manifiesto los elementos que consideraban erróneamente fundamentados en la Decisión adoptada por mayoría. De forma conclusiva, los autores del Voto Particular señalaban que, a su juicio, la Decisión partía «de un análisis previo metodológicamente inadecuado para resolver acertadamente el problema» suscitado en aquella cuestión de competencia, en la medida en que «no tiene en consideración de la debida forma el derecho positivo, utiliza inadecuadamente la regulación contenida en otros ordenamientos, regulación que no tiene valor comparativo alguno al partir de una realidad normativa e institucional diferente y porque aprecia equivocadamente el valor del concierto económico como instrumento de reparto interno de competencias entre las Instituciones Comunes y los Territorios Históricos». Se trata de unas afirmaciones que, de ser atinadas, afectarían profundamente a la sostenibilidad de la opinión mayoritaria, lo que requiere un análisis detenido de los argumentos de la mayoría y de la minoría que disintió en aquella Decisión.

5.– La Decisión 1/2008 resolvió las Cuestiones de Competencia presentadas por distintos órganos forales frente al (entonces) PLME, presentado por el Gobierno para su tramitación en el Parlamento Vasco. En lo que aquí interesa, a los efectos de la competencia sobre la regulación y determinación de los ingresos de los municipios y otros entes locales, la CA entendió que –«por su concreción»– los artículos 56.2 y 3 y 57 de aquel Proyecto de Ley «altera(ba)n el sistema de competencias entre las Instituciones Comunes y los Órganos Forales, fijadas con arreglo al concierto económico, y afectando a la Tutela Financiera de los Órganos Forales sobre las haciendas locales».

6.– El artículo 56.2 establecía los «parámetros» que debían utilizarse para determinar la participación de los entes locales en los rendimientos de los tributos concertados obtenidos por los TT.HH., una vez descontado el Cupo a satisfacer al Estado y las Aportaciones a la Comunidad Autónoma. Se preveía que esa participación se determinaría de acuerdo a las competencias y servicios de los que fuesen titulares los municipios y demás entidades locales, los rendimientos de los tributos de las haciendas locales y el resto de sus ingresos propios y, finalmente, el equilibrio entre las distintas fuentes de ingresos.

7.– El artículo 56.3 de aquel PL preveía que para esa distribución de los recursos «se utilizarán criterios y módulos que, desde el principio de suficiencia financiera, estimulen el esfuerzo fiscal y procuren una política de gasto corriente global equitativa y solidaria». La CA consideró que «(l)a entrada en parámetros de determinación y distribución existentes en el artículo 56.2 y 3, supone una inmisión clave en la capacidad normativa foral, sin mengua de las funciones de coordinación y de propuesta, atribuidas al Consejo (Vasco de Finanzas Públicas)», en la medida en que se trataba de un «(p)recepto de una concreción máxima que supera «el umbral mínimo»», según la calificación que utilizó la representación del Gobierno Vasco, «sin que en su determinación expresa se respeten las facultades forales de tutela financiera en esta materia».

8.– Finalmente, el artículo 57 del mencionado PL, relativo a la «participación mínima», preveía que el CVFP acordara un «mínimo de participación municipal en los tributos concertados», a los efectos de «garantizar la coordinación y articulación de las haciendas locales de los tres Territorios Históricos». La CA consideró que este precepto trataba de materia tributaria «propia y exclusiva de la tutela financiera de los órganos forales sobre las haciendas locales, en concreto establecida sobre el nivel de ingresos». A juicio de la CA, se trataba de una «nueva competencia del Consejo (Vasco de Finanzas Públicas), no avalada por Norma anterior y ciertamente determinante de una previsión singular y específica, que ya pertenecía en última instancia a la decisión de los órganos forales», sin que estuviese justificada por la finalidad de «coordinación interhaciendas». Y concluía afirmando que «sería diferente» si esa competencia del CVFP «tuviera en relación a los órganos forales, un carácter de mera propuesta o de simple recomendación».

9.– La Decisión 1/2008, en todo caso, contiene otros argumentos de gran interés a los efectos que aquí interesan. Considera que la interpretación del contenido de las «facultades de tutela financiera» sobre los municipios que corresponden a los TT.HH. se realizó «partiendo de la «indecisión»» del artículo 48 quinto del Concierto («instituciones competentes del País Vasco») (y la CA) se decantó por declarar que dichas facultades correspondían a los TT.HH. Tras esta afirmación, añade: «No obstante, la propia LTH (Disposición Adicional segunda 3.1), otorgaba al Consejo Vasco de Finanzas Públicas (ente creado por la LTH), la forma de determinar los criterios homogéneos para los procedimientos presupuestarios y contabilidad pública utilizados por las instituciones comunes (...) Luego incluso en este núcleo duro de la tutela financiera se admitía con normalidad que un ente no foral, pueda entrar a regular, por razones de interés general, como es el fin de la fijación de criterios de homogeneidad entre las haciendas. El límite externo a la tutela financiera es evidente, y la competencia foral no por ello desaparecerá». Esta argumentación lleva a la CA a concluir que «en manera alguna puede formularse una competencia excluyente en esta área, en relación a otras Administraciones, aunque en el caso vasco, dicha competencia sobre la tutela financiera corresponde a los órganos forales». Llegados a este punto, la CA se pregunta: «¿Cuándo y cómo pueden intervenir las instituciones comunes?» A lo que responde que a las instituciones comunes «respetando lo básico estatal, puede corresponderles –y el PLME es un testimonio– la determinación del interés general supraterritorial, expuesto con carácter principal y abstracto, que sirva de guía a la actuación posterior concretizadora de los órganos forales; permitiendo, de tal modo, una fundamental libertad de movimientos de estos órganos forales». Esta argumentación lleva a la CA a rechazar que el Título VII de aquel PL, en su conjunto, suponga «una inmisión ilegal en el terreno reservado a los órganos forales», porque, «al menos en una línea aproximativa y pendiente de la inmediata concreción, la posibilidad de una entrada del Parlamento Vasco con el instrumento de una ley, es factible y no lesiona, –igualmente en principio– las evidentes competencias forales sobre las haciendas locales». Y, seguidamente, le lleva a precisar que el mencionado Título VII en su globalidad, está avalado por el juego de las facultades autonómicas al servicio de la prosecución del interés general, con un grado principal y programático acreditado, y con una nota de excepcionalidad, como lo revela su notoria concisión. En manera alguna –concluye la CA–, esta admisión de la legalidad genérica del Título VII, niega «la preservación de una institución en términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar (STC 32/81 EJ 3). No niega por tanto, la foralidad y su garantía constitucional».

10.– Asimismo, la línea argumental adoptada en la Decisión 1/2008 lleva a la CA a considerar que la previsión contenida en la Disposición Final, apartado 2 del PL entonces objeto de enjuiciamiento, en la que se preveía la modificación de la composición del CVFP, era perfectamente posible; modificación que tenía un sentido, en lo que aquí se debate, sustancialmente similar al del apartado 3 de la Disposición Adicional Primera del PLME que es objeto de impugnación en este procedimiento. La CA consideró, en este sentido, que, ante el cuestionamiento de que un órgano como el CVFP pueda ser modificado por una Ley ordinaria del Parlamento Vasco, «la respuesta debe ser afirmativa, en cuanto regulación contenida en la LTH, dado que la norma afectada por tal modificación, es también una ley ordinaria que efectivamente puede ser alterada por una ley posterior», siempre que se respeten los requisitos establecidos por la CA en la Decisión 5/2003. Afirma, así –lo que es de indudable utilidad para el enjuiciamiento de la impugnación de la Disposición Final Primera, apartado 3, del PLME objeto del presente procedimiento–, que con «la nueva composición del Consejo Vasco de Finanzas Públicas con la inclusión de tres representantes municipales, ninguna competencia foral queda agredida, en mayor medida cuando aquéllos tienen el carácter de meros «observadores» en asuntos que no les afectan directamente, aunque en la reordenación contemplada en los artículos 53 a 57 del Proyecto, se configuran como miembros de pleno derecho. Siendo cierto que el Consejo Vasco de Finanzas Públicas, es un órgano creado y regulado por una ley –la LTH, artículo 28, sustancialmente– nada obsta que cumpliéndose los requisitos citados anteriormente, y respetándose en todo caso el mandato estatutario, la reforma se produzca con normalidad». Y concluye: «En todo caso, la alteración y composición del Consejo [Vasco de Finanzas Públicas], no supone –como pretende la representación de la Diputación de Bizkaia– una vulneración del artículo 42.a) del Estatuto, cuya expresa y única finalidad es fijar las aportaciones de las Diputaciones Forales a los gastos presupuestarios del País Vasco. La representación municipal es el resultado obvio de una ley municipal y de la voluntad del legislador de proporcionar los medios para dar audiencia de los municipios en asuntos de su interés».

Tercero.– La distribución de competencias en materia de Haciendas Locales, la regulación de los ingresos de los Entes locales y las «facultades de tutela financiera».

1.– Llegados a este punto resulta necesario abordar de forma directa y detallada el análisis de la distribución de competencias entre Instituciones Comunes y TH en materia de Haciendas Locales, precisando con claridad los elementos normativos que intervienen en esa delimitación, de forma que podamos interpretar adecuadamente la titularidad de la competencia en esta materia, así como el significado concreto y preciso de las «facultades de tutela financiera», a que se refiere el artículo 48.5 del Concierto Económico. Ciertamente, tenemos que afirmar que la interpretación realizada por la CA en las Decisiones 2/2003 y 1/2008 que se han citado de forma reiterada debe ser precisada, en el sentido que señaló, al menos parcialmente, el Voto Particular que acompañó a la primera de aquellas Decisiones.

2.– La interpretación mantenida hasta el momento por esta CA sobre la competencia en materia de Haciendas Locales y, en concreto, sobre la competencia para regular o determinar los ingresos de los Entes Locales –que es lo que ahora nos ocupa– se asienta sobre dos elementos de base que no se corresponden con una comprensión adecuada de los elementos normativos y jurisprudenciales a nuestra disposición. Por una parte –como ya puso de manifiesto el Voto Particular que acompañó a la Decisión 2/2003–, se asienta sobre la consideración de que no se puede –o no se debe– diferenciar, dentro de las Haciendas Locales, a efectos de distribución de competencias, entre el ámbito tributario y el ámbito financiero-presupuestario. A esta afirmación le siguió la consecuencia de que el conjunto de la competencia en materia de Haciendas Locales corresponde a los TT.HH., por corresponderles las de carácter tributario. La mayoría de la CA consideró que el reconocimiento de la titularidad de los TT.HH. «para establecer la regulación presupuestaria a la que deben atenerse las entidades locales resulta la interpretación más coherente con el sistema en su conjunto». En segundo lugar, esta interpretación se asienta, como fundamento exclusivo, sobre lo dispuesto en el artículo 48.5 del Concierto Económico, en el que se establecen las «facultades de tutela financiera sobre las Entidades Locales». Consideramos que la interpretación de la distribución de competencias realizada en este ámbito por la CA plantea serios problemas de adecuación a nuestro ordenamiento jurídico.

3.– El EAPV es la norma atributiva de competencias de la CAPV, de acuerdo con lo previsto en el artículo 147.2 en relación con el artículo 149.3, ambos de la Constitución. Una afirmación como ésta puede parecer ociosa, por lo evidente. Pero permite empezar por el principio el análisis de la cuestión que nos ocupa y, asimismo, salir al paso de una afirmación sostenida en la Decisión 2/2003. La CA afirmó que «la tutela financiera de los Entes Locales no aparece nominadamente recogida, como tal, en nuestro Estatuto de Autonomía», lo que obligaría a «reconocer algo evidente entonces como es que, a nivel estatutario, no está resuelta la cuestión de a quién le compete la función». Esta conclusión permitirá considerar que el Concierto Económico atribuye a los TT.HH. una competencia ausente del EAPV. Este argumento plantea importantes problemas. El silencio estatutario, en caso de que fuese relevante, tendría que tener consecuencias en el ámbito de la distribución de competencias entre el Estado y la CAPV, debiendo concluirse que esta última no ha asumido tal competencia. Ciertamente, no es esa la interpretación que corresponde. Pero, en cualquier caso, el silencio estatutario carece de consecuencias, por sí mismo, en relación con la distribución competencial en el interior de la CAPV, dado que, salvo las que directamente se reservan a los TT.HH. en el artículo 37 del EAPV –entre las que no se encuentran las Haciendas Locales–, las competencias de los TT.HH. se determinan por Ley del Parlamento Vasco, siendo la LTH la norma que ha satisfecho esa tarea. Lo que será relevante, por tanto, en silencio del EAPV, es lo que disponga la LTH.

4.– El artículo 10.4 del EAPV atribuye a la CAPV la competencia «exclusiva» en materia de Régimen Local. Y es ya un lugar común que las Haciendas Locales forman parte integrante de la materia «Régimen Local». Así lo ha afirmado reiteradamente la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (TC) –ver por todas, la STC 233/1999, de 13 de diciembre, sobre la Ley de Haciendas Locales, FJ 4.º; así lo recoge la legislación vigente, en relación con la competencia del Estado establecida en el artículo 149.1.18 de la Constitución –ver Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales– y así lo ha admitido esta CA –ver Decisión 2/2003–. Asumida la competencia sobre Régimen Local, «sin perjuicio de lo establecido en el artículo 149.1.18 de la Constitución», no puede haber duda alguna, por tanto, sobre la asunción por parte de la CAPV de la competencia sobre Haciendas Locales, en toda su integridad.

5.– En relación con la distribución interna de competencias –entre Instituciones Comunes y TH– en materia de Régimen Local, el EAPV no contiene ninguna disposición que afecte a la cuestión que estamos analizando; es decir, a la regulación de los ingresos de los Entes Locales. El artículo 37.3 EAPV, al establecer las competencias que corresponden a los TT.HH., por directa disposición estatutaria, hace referencia a varias materias relacionadas con el Régimen Local: demarcaciones territoriales de ámbito supra-municipal que no excedan los límites provinciales (letra c); régimen de los bienes provinciales y municipales tanto de dominio público como patrimoniales o de propios y comunales (letra d); y régimen electoral municipal (letra e). No hay ninguna referencia a las Haciendas Locales y a la regulación de sus ingresos. Tampoco el artículo 41 EAPV contiene referencia alguna a las Haciendas Locales. Se refiere a las relaciones de orden tributario entre el Estado y la CAPV, que se regularán mediante el sistema de Concierto Económico, estableciendo los principios y bases que regirán el mismo. Alude, en concreto, al establecimiento y regulación del régimen tributario (letra a); a la exacción, gestión, liquidación, recaudación e inspección de los impuestos (letra b); a la aplicación de normas fiscales de carácter excepcional (letra c); y a la determinación del cupo a satisfacer por el País Vasco al Estado (letras d y e). Tampoco los artículos 42 a 45 hacen referencia alguna, ni expresa ni implícita o tácita, a las Haciendas Locales. Por tanto, ninguna mención en el EAPV a la atribución de competencia a los TT.HH. en materia de Haciendas Locales (asumida por la CAPV como parte de la competencia en «régimen local» en el artículo 10.4 EAPV) y, más en concreto, para la determinación de los ingresos de los entes locales, con excepción de lo que afecte a los tributos locales como integrantes del sistema tributario a que se refiere el artículo 41 EAPV.

6.– Como es sabido, es la LTH la norma que ha procedido, con carácter general, a determinar las competencias que corresponden a los TT.HH., en desarrollo de lo previsto en el artículo 37.3.f) y 37.4 del EAPV; lo que llevó a esta CA a proteger la distribución de competencias allí realizada, por su especial significación, exigiendo determinados requisitos formales a las normas de igual rango legal que alterasen la distribución competencial allí realizada (Decisión 5/2003, de 3 de noviembre, sobre el PL de Ordenación Vitivinícola).

7.– El artículo 7 de la LTH establece las competencias que se atribuyen a los TT.HH., correspondiendo a las Instituciones Comunes todas las que, siendo de titularidad de la CAPV de acuerdo con el EAPV, no se atribuyan expresamente a los TT.HH. en el propio EAPV, en la LTH o en otras Leyes posteriores (artículo 6.1 LTH); y se reserva, en todo caso, al Parlamento Vasco la facultad exclusiva de dictar normas con rango de Ley (artículo 6.2 LTH). Corresponden a los TT.HH., por tanto, únicamente las competencias que expresamente se les atribuyan en el EA o en las leyes.

8.– En el artículo 7 de la LTH volvemos a encontrar referencias relativamente numerosas a competencias que se atribuyen a los TT.HH. en el ámbito del Régimen Local. Además de reiterar las establecidas en el artículo 37.3, la LTH añade las siguientes: régimen electoral de entidades locales menores (letra a, núm. 2), demarcaciones municipales (letra a, núm. 3), redacción y aprobación del Plan Foral de Obras y Servicios y Asistencia y asesoramiento técnico a las Entidades Locales (letra a, núm. 5). El núm. 6 de la letra a) del artículo 7 LTH señala, finalmente, que corresponderán a los TT.HH. las competencias «establecidas en el artículo 41 del Estatuto de autonomía y, en general, todas las que tengan atribuidas por la Ley del Concierto Económico y por otras normas de carácter tributario». A ellas habría que añadir algunas competencias de ejecución que se especifican en la letra c) del artículo 7, pero que no tienen relevancia a los efectos que nos ocupan. En consecuencia, al margen de lo que se precisará enseguida sobre las competencias a las que se refiere el artículo 41 EAPV y, por conexión, el Concierto Económico, no hay norma alguna de carácter competencial, dirigida a delimitar los ámbitos de titularidad de los TT.HH., que atribuya a éstos la competencia en el ámbito de las Haciendas Locales y, más en concreto, la competencia para regular los ingresos de los Entes Locales. Y hay que reconocer que esto resulta extraordinariamente llamativo, pues una competencia de tanta importancia como la que estamos analizando requeriría, sin duda, un lugar relevante en el ámbito normativo destinado, precisamente, a establecer las competencias que se atribuyen a los TT.HH. Solamente en la Disposición Adicional Segunda de la LTH aparece la mención a las «facultades de tutela financiera que legalmente (...) corresponden (a las Diputaciones Forales) sobre sus Municipios»; se trata de facultades que les corresponden «conforme a lo dispuesto en el (antiguo) artículo 46 del Concierto Económico», por lo que su significado será analizado en los siguientes apartados.

9.– El análisis de las competencias a las que se refiere el artículo 41 EAPV, como ya se ha adelantado, lleva a la conclusión de que se trata, estrictamente, de competencias en el ámbito tributario; lo que se confirma en el inciso final del artículo 7.a) 6 de la LTH (...atribuidas por el Concierto Económico y por otras normas de carácter tributario). En consecuencia, en el ámbito de las Haciendas Locales, ello significará que corresponderán a los TT.HH. las competencias para el establecimiento, regulación, exacción, gestión, etc. de los tributos locales integrantes del sistema tributario, dentro de los límites del sistema de Concierto Económico y del respeto a la autonomía local. Porque el artículo 41 del EAPV no se refiere a otra cosa que a sistema tributario y a determinación del cupo a satisfacer al Estado. Esto es lo que se confirma en el Concierto Económico. En este se regulan los tributos concertados (Capítulo 1.º), las relaciones financieras entre el Estado y la CAPV (Capítulo 2.º) y la Comisión Mixta y la Junta Arbitral del Concierto económico (Capítulo 3.º). Hay que concluir, por tanto, que, con carácter general, el Concierto Económico, en relación con el artículo 41 EAPV, solo regula competencias en el ámbito tributario. En concreto, en lo que afecta al ámbito que nos ocupa, el Concierto Económico, precisamente bajo el título de «Haciendas Locales», regula estrictamente los tributos locales, permitiendo a los TT.HH. que, además de los tributos locales expresamente previstos en el Concierto Económico (artículos 39 y sigs.), establezcan «otros tributos locales» (artículo 42), siguiendo los criterios que allí se especifican. Es decir, el artículo 41 EAPV, que reconduce al Concierto Económico, solo atribuye a los TT.HH. competencias en el ámbito tributario, por lo que el núm. 6 de la letra a) del artículo 7 LTH únicamente atribuye a aquellos competencias en materia tributaria.

10.– Esto es, por otra parte, lo que ha reiterado la jurisprudencia, tanto del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (TSJPV) como del Tribunal Supremo (TS). En efecto, esto es lo que pusieron de relieve las Sentencias del TS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 25 de octubre de 1999, de 8 de abril de 2002 y de 26 de abril de 2002, que confirmaban las correspondientes Sentencias del TSJPV de 15 de julio de 1994, de 9 de noviembre de 1995 y de 15 de julio de 1994, por las que se anulaban, respectivamente, la Norma Foral 4/1991, de 26 de febrero, del TH de Gipuzkoa, la Norma Foral 9/1991, de 25 de marzo, del TH de Álava y la Norma Foral 2/1991, de 26 de marzo, del TH de Bizkaia, todas ellas, Presupuestarias de las Entidades Locales del respectivo TH. La claridad de esta jurisprudencia en relación con la cuestión que nos ocupa hace conveniente que se analice aquí de forma expresa. Las Sentencias del TSJPV establecían que los TT.HH. carecen de facultades normativas en el ámbito presupuestario de los Entes Locales, frente a lo que ocurre en el ámbito tributario, en el que sí disponen de facultades normativas. En el recurso interpuesto por cada una de las DF respecto a la Sentencia de instancia que le afectaba, aquellas alegaban, entre otros motivos, la vulneración del artículo 45 –actual artículo 48.5– de la Ley del Concierto Económico, que atribuye las «facultades de tutela financiera», a las que tan reiterada– y trascendental– referencia se viene haciendo en este asunto. En concreto, las DF sostenían la pretensión de que, en materia económico-financiera municipal, incluido el ámbito presupuestario y contable, las competencias son de las instituciones forales, en los mismos términos que los previstos en el Concierto Económico en materia tributaria. El TS afirma, desestimando las pretensiones de las DF, que esa tesis «se asienta sobre una forzada interpretación de los preceptos que se invocan infringidos por la sentencia (de instancia) impugnada»; por ello, ratificará que las competencias de los TT.HH. en el ámbito presupuestario de los Entes Locales son meramente ejecutivas, frente a lo que ocurre en el ámbito tributario. Hay que concluir, por tanto, que, como indicaba el Voto Particular que acompañó a la Decisión 2/2003 de esta CA, la diferenciación entre las facultades que corresponden a los TT.HH. en el ámbito tributario respecto a los Entes Locales –tributos locales– y las que le corresponden en el ámbito presupuestario no solo es posible en nuestro ordenamiento jurídico; es exigible, dadas las diferentes facultades que se reconocen a los TT.HH. en uno y otro ámbito.

11.– El Concierto Económico incluye dos disposiciones que se sitúan en el ámbito que estamos analizando y cuyo significado, por tanto, debe ser precisado. Se trata de los artículos 48.5 y 51 de la Ley 12/2002. El artículo 48.5 de la LCE vigente era el antiguo artículo 45.2 de la Ley 12/1981, que fue modificada por la Ley 2/1990, de 8 de junio, de adaptación del Concierto Económico a las leyes reguladores de las Haciendas Locales y de Tasas y Precios públicos. El precepto está ubicado en el ámbito de los principios que rigen las relaciones financieras entre el Estado y el País Vasco y dispone que las «facultades de tutela financiera que, en cada momento, desempeñe el Estado en materia de Entidades Locales, corresponderán a las instituciones competentes del País Vasco, sin que ello pueda significar, en modo alguno, un nivel de autonomía de las Entidades Locales vascas inferior al que tengan las de régimen común». Hay que subrayar que esta disposición es la que, en el ámbito específico del País Vasco, hace referencia, por primera vez, a esas «facultades de tutela financiera» sobre los Entes Locales. Y es la norma que ha sido utilizada como fundamento principal de las alegaciones presentadas por los órganos forales actores en el presente procedimiento y por esta CA en las Decisiones 2/2003 y 1/2008, a que se ha hecho referencia.

12.– En esta disposición, como ya subrayó esta CA, no se determina el titular de esas facultades, pues únicamente se establece que «corresponderán a las Instituciones competentes del País Vasco». Por el contrario, en el Concierto Económico de 1981 esas «facultades de tutela financiera» se atribuían directamente a las DF. La redacción actual de la LCE deja en el seno de la propia CAPV la determinación de la distribución de las competencias entre Instituciones Comunes y TH en este ámbito. De esta forma, se corrige una anomalía del Concierto de 1981, que se erigía en una norma de distribución de competencias internas del País Vasco, más allá de lo establecido en el artículo 41 del EAPV. Y, con ello, se restablece la posición central del EAPV en el proceso de mantenimiento y actualización de los derechos históricos, en el sentido que precisaba la STC 76/1988, de 26 de abril, sobre la LTH, al afirmar que la norma institucional básica de la CAPV, en cuanto norma fundacional de la Comunidad, «se convierte tanto en norma fundacional de las Instituciones Comunes, como en norma de integración y reestructuración (o actualización) de la potestad de autogobierno de los tres Territorios Históricos». En consecuencia, será el legislador de la CAPV el que podrá decidir sobre la titularidad de esas «facultades». Por lo demás, el significado de esta modificación operada en el Concierto Económico de 2002 se muestra con toda claridad al compararla con la ausencia de modificación de la titularidad de las Diputaciones Forales de las facultades a que se refiere el artículo 51 del Concierto vigente, respecto a lo establecido en su precedente normativo –artículo 46 de la LCE de 1981.

13.– Por lo demás, la comparación entre la norma vigente y su precedente del Concierto Económico de 1981 permite extraer otra conclusión. Si bien la disposición vigente se refiere, de forma genérica, a las «facultades de tutela financiera» que, en cada momento, desempeñe el Estado «en materia de Entidades Locales», la disposición del Concierto de 1981 concretaba, de forma meridianamente clara, un ámbito específico, particular de despliegue de esas «facultades». Ubicado dentro de una sección dedicada a las Haciendas Locales, en la que se regulaban determinados tributos locales, en un artículo dedicado a «otros tributos locales», el apartado 2 del artículo 45 del Concierto de 1981 –tras un apartado en el que se reconoce a los TT.HH. la capacidad de establecer, regular, etc., otros tributos locales no previstos en el Concierto Económico– atribuía a las Diputaciones Forales las «facultades de tutela financiera» en «materia de imposición y ordenación de los señalados tributos»; es decir, de esos «otros tributos locales» a los que se refería el apartado 1 del mismo artículo. En la reforma de 1990, realizada –como ya ha puesto de relieve esta CA– para adaptar el Concierto Económico a la Ley de Haciendas Locales –lo que tiene gran trascendencia en el asunto que debatimos–, esa previsión relativa a las «facultades de tutela financiera» quedó regulada de forma más general, como «facultades de tutela financiera» que en cada momento desempeñe el Estado «en materia de imposición y ordenación de los tributos y precios públicos de las Entidades Locales». Ciertamente, la dicción literal de la disposición del Concierto de 1981 –incluso en la redacción de 1990– aclara de forma nítida la delimitación del ámbito material en el que se despliegan esas «facultades de tutela financiera»: el ámbito de los tributos y precios públicos de las Entidades Locales.

14.– Llegados a este punto, debemos precisar el significado de esas «facultades de tutela financiera» de las que son titulares los TT.HH., sobre todo porque constituyen el fundamento de la interpretación realizada por esta CA sobre la titularidad de la competencia en materia de Haciendas Locales, en general, y, más en concreto, sobre la determinación de los ingresos de los Entes Locales en participación de los rendimientos de los tributos concertados. Esta CA afirmó (Decisión 2/2003) que las «facultades de tutela financiera» sobre los Entes Locales «no se proyecta(n) sólo sobre los aspectos tributarios (o sobre los ingresos de los entes locales, en general), sino también sobre sus disponibilidades de gasto». A juicio de la CA, se llegaría a esta conclusión sobre la base de lo previsto en la legislación de otras Comunidades Autónomas, específicamente, Cataluña, lo que –siempre según esta CA– habría sido corroborado en la STC 233/1999, de 13 de diciembre.

15.– Lo primero que llama la atención en lo que se refiere a las «facultades de tutela financiera» sobre los entes locales es el propio término «facultades»; nunca aparece mención a una hipotética potestad normativa que, en su caso, pudiesen implicar esas «facultades», por lo que parece que se estaría aludiendo a actos administrativos de gestión relativos a tutela o vigilancia. En efecto, con carácter general, en el ámbito administrativo, las facultades de tutela se han desarrollado fundamentalmente en las relaciones entre distintos niveles de Administraciones territoriales y sobre las Corporaciones de Derecho público. En estos ámbitos, las facultades de tutela han encontrado un campo destacado de despliegue, precisamente, en materia financiera. Y se refieren a actuaciones de control –de legalidad o de oportunidad– sobre actos de los entes objeto de la tutela, como autorización, aprobación, suspensión, anulación de oficio o en vía de recurso, sustitución u otros, así como, en su caso, sobre las personas, como su nombramiento y remoción. Con razón considera el propio legislador, como veremos enseguida, que estas facultades de tutela administrativa, que se desplegaban tradicionalmente con cierta amplitud en relación con los Entes Locales, son ya de difícil encaje, salvo de forma muy excepcional, en un régimen constitucional que reconoce expresamente la autonomía de los Municipios y otros Entes Locales. Tiene razón, por tanto, el Gobierno Vasco en sus apreciaciones sobre el carácter de las «facultades de tutela financiera» contenidas en sus alegaciones en el presente procedimiento.

16.– En este sentido, es tremendamente llamativo el lugar apartado, no central –«marginal», podríamos decir–, que ocupan las referencias legislativas a esas facultades en el ámbito de los Entes Locales, antes de que fuese incorporada al EA de Cataluña y, a partir de éste, a otros EA. En efecto, las «facultades de tutela financiera» no aparecen mencionadas en las normas fundamentales del Régimen Local. No hay referencia alguna a esas «facultades» ni en la Ley de Bases de Régimen Local, ni tampoco en el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales vigente (Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo). Solo las encontramos en el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen local, recogidas en el Real Decreto-Legislativo 781/1986, de 18 de abril, aprobado en ejercicio de la delegación legislativa contenida en la Disposición Final Primera de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (Ley 7/1985, de 2 de abril), concretamente, en los artículos 318 y 424. En el primero de ellos se regula el impuesto de radicación, que solo podrá exigirse en determinados Municipios (capitales de Provincia y Municipios de más de 100.000 habitantes), siendo necesaria la autorización del Gobierno para su implantación en los que no reúnan esas condiciones, previa petición del Ayuntamiento afectado o para su implantación obligatoria en otros Municipios, por razones de proximidad, aunque el Ayuntamiento no lo solicite. Pues bien, el apartado 5 de ese artículo dispone que esas facultades reconocidas al Gobierno «corresponderán al Gobierno de la Comunidad Autónoma en que radiquen los Ayuntamientos interesados cuando en el Estatuto de Autonomía de las mismas se le atribuyan facultades de tutela financiera de los Municipios». En un sentido similar, el artículo 424 del Texto refundido de disposiciones legales vigentes, al establecer los supuestos en los que las Entidades Locales no requieren autorización para concertar préstamos, exige que concurran determinadas condiciones relativas a la carga financiera anual; y añade que, en los supuestos no comprendidos en los núms. 1 y 2 de este artículo, la autorización para concertar los préstamos corresponderá al Ministerio de Economía y Hacienda, «salvo que la Comunidad Autónoma respectiva tenga atribuida en su Estatuto la tutela financiera de las Entidades Locales, en cuyo caso corresponderá a la misma».

17.– Es, por tanto, llamativa la marginalidad de las previsiones legales relativas a las «facultades de tutela financiera» sobre los Entes Locales. Y resulta evidente su difícil inserción en un sistema en el que la Constitución reconoce expresamente la autonomía de los Municipios –artículo 137–. Así se entiende perfectamente la afirmación contenida en la Exposición de Motivos de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, que vino a completar a la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local en la adecuación del Régimen Local al nuevo sistema constitucional. Afirma el legislador que, en la medida en que pretende materializar los principios de autonomía y suficiencia financiera de los Entes Locales, la Ley se asienta sobre «la capacidad de las Entidades Locales para gobernar sus respectivas Haciendas»; capacidad que «implica algo más que la supresión (sic) de la tutela financiera del Estado sobre el sector local, involucrando a las propias Corporaciones en el proceso de obtención y empleo de sus recursos financieros y permitiéndoles incidir en la determinación del volumen de los mismos y en la libre organización de su gasto».

18.– La incorporación de la referencia a las «facultades de tutela financiera» sobre los Entes Locales en algunos Estatutos de Autonomía, a partir del de Cataluña de 1979 –reiterada en el Estatuto de 2006–, ha dado un nuevo desarrollo a esas «facultades». El TC ha tenido ocasión de analizar distintos aspectos en los que se materializan estas «facultades», con lo que podemos comprobar si con esa incorporación se ha producido una transformación sustancial –cualitativa– de su naturaleza y de las formas de intervención en que se materializan; aunque, en principio, hay que entender que difícilmente podría ocurrir sin profundo menoscabo de la autonomía local garantizada en la Constitución. Esta CA (Decisión 2/2003) utilizó, precisamente, un pronunciamiento del TC (STC 233/1999) como elemento que confirmaba la interpretación según la cual las «facultades de tutela financiera» sobre los Entes Locales suponían la competencia de los TT.HH. sobre Haciendas Locales. La CA consideró que la afirmación genérica contenida en el FJ 4.º de aquella Sentencia («en virtud de lo dispuesto en el artículo 9.8 EAC, en materia de Haciendas locales ostentaría en principio la Comunidad Autónoma de Cataluña competencias de naturaleza legislativa y reglamentaria, que abarcarían la tutela financiera sobre los Entes Locales a que hace referencia el artículo 48.1 EAC, y la función ejecutiva incluida la inspección conforme al artículo 25.2 EAC; todo ello, por supuesto, sin perjuicio de las competencias del Estado sobre dicha materia») era la confirmación de que la competencia sobre las «facultades de tutela financiera» suponía la competencia en materia de Haciendas Locales. A estos efectos, hay que decir que la deducción que realizó esta CA no se corresponde, en absoluto, con lo expresado literalmente en esa afirmación general, en la que el fundamento de la competencia de Cataluña en la materia es el artículo 9.8 de su Estatuto –relativo a las Haciendas Locales– y no el artículo 48.1 –que se refiere a las «facultades de tutela financiera»–, que solo es un elemento específico de la competencia general establecida en la primera de las disposiciones estatutarias. Además, la CA no entró a analizar los supuestos concretos en los que el Tribunal hacía entrar en juego la competencia sobre tutela financiera.

19.– El análisis en detalle de los supuestos a los que hace referencia el TC cuando, en esa Sentencia, trae a colación la «tutela financiera», es indispensable y va a permitir precisar el pleno significado de la utilización del término «facultades», en el sentido que se avanzaba más arriba. El TC entra a considerar la hipotética vulneración de la competencia autonómica de «tutela financiera» sobre los Entes Locales –aunque no siempre la considere vulnerada– en supuestos muy concretos. Así, la inspección financiera de las haciendas locales, de carácter general y permanente (STC 179/1985, de 19 de diciembre, sobre medidas urgentes saneamiento y regulación de las Haciendas Locales); la fiscalización externa (a posteriori) de los Entes Locales, lo que legitima la atribución de esa competencia por la Comunidad Autónoma al correspondiente órgano fiscalizador –Sindicatura de Cuentas, en el caso de Cataluña–, aunque ello no excluya la que pueda realizar el Estado a través del Tribunal de Cuentas (STC 187/1988, de 17 de octubre, sobre la Sindicadura de Cuentas de Cataluña, y STC 214/1989, sobre las bases de régimen local); la autorización para concertar créditos para determinados casos excepcionales previstos en la Ley de Haciendas Locales, la capacidad del Presidente de la Corporación de autorizar directamente operaciones de crédito (a largo y corto plazo), la autorización de operaciones de crédito a formalizar con el exterior y las que se instrumenten mediante deuda o cualquier otra apelación al crédito público (STC 233/1999, sobre Haciendas Locales, FJ 21); la exigencia de previo Informe técnico de la Administración Tributaria para la concesión y denegación de exenciones por los Ayuntamientos del Impuesto de Actividades Económicas y delegación de actividades inspectoras en relación con el mismo (STC 233/1999, FJ 29); la autorización para la compensación de deudas de los Entes Locales (STC 233/1999, FJ 41); la autorización de operaciones de endeudamiento que no trascienden el interés local (STC 134/2011, de 20 de julio, sobre las leyes de estabilidad presupuestaria, FJ 14, letra b); la exigencia de informe previo sobre el objetivo de estabilidad presupuestaria para las Entidades Locales, la aprobación del plan económico-financiero para la corrección del desequilibrio financiero (STC 134/2011, de 20 de julio, sobre estabilidad presupuestaria y Haciendas Locales, FJ 16); y la corrección de situaciones de desequilibrio financiero (STC 134/2011, FJ 17, letra b). Por otra parte, la STC 233/1999, FJ 31, descarta que la «tutela financiera» suponga la capacidad de determinar los ingresos de las Entidades Locales por participación en los rendimientos de los tributos del Estado. Finalmente, aún en ámbito diferente al aquí analizado, la STC 206/2001, de 22 de octubre, sobre Cámaras de Comercio, que entra a analizar las facultades de tutela administrativa sobre esas Corporaciones de Derecho Público, precisa, igualmente, que las facultades de «tutela administrativa» se limitan al ámbito ejecutivo, haciendo referencia específica, por ejemplo, a facultades de «aprobación» o de «dictado de directrices ejecutivas».

20.– El análisis que hemos realizado –cuya exhaustividad viene exigida por la necesidad de fundamentar de forma especialmente cuidadosa una interpretación que corrige la mantenida hasta este momento por esta CA– nos lleva a concluir que las «facultades de tutela financiera» sobre los Entes Locales ocupan un lugar marginal en nuestro ordenamiento local; se sitúan, fundamentalmente, en el ámbito restringido de algunos tributos; y, en todo caso, son fácilmente susceptibles de entrar en conflicto con la autonomía local, por lo que tendrán un ámbito de despliegue muy limitado. Unas «facultades» que no integran en su seno la competencia sobre las Haciendas Locales, de forma general, ni, en concreto, la competencia sobre la determinación de los ingresos de los Entes Locales. Así, con las mencionadas «facultades», parece hacerse referencia a instrumentos ejecutivos de actuación administrativa que no suponen atribución de potestades normativas; y que, tal y como sugiere el término «tutela», hacen referencia a supuestos de autorización de determinados actos especialmente significativos en la garantía de la estabilidad financiera de aquellos.

21.– El Concierto Económico incluye otra disposición que debe ser analizada, finalmente, por su trascendencia en las cuestiones que son objeto de debate en el presente procedimiento. El artículo 51 se refiere a las participaciones a favor de las Entidades Locales del País Vasco en los ingresos por tributos no concertados y dispone que «(e)n los supuestos de aportación indirecta mediante participaciones en tributos no concertados, las Diputaciones Forales distribuirán las cantidades que, a tenor de las normas de reparto general, correspondan a las Entidades locales de su respectivo Territorio Histórico». Esta disposición tiene su precedente en el artículo 46 de la LCE de 1981. Originalmente, este artículo hacía referencia a la distribución de los recursos procedentes de tributos concertados y no concertados. Pero se trataba de una regulación establecida en un momento en que todavía no se había aprobado la legislación que reformó profundamente el Régimen Local, para adaptarlo a la Constitución, garantizando la autonomía local y la suficiencia financiera de los Entes Locales [fundamentalmente, Ley de Bases del Régimen Local y Ley de Haciendas Locales]. En aquel momento, los recursos de los Municipios por participación en los rendimientos de los tributos del Estado –es decir, los no obtenidos directamente por rendimientos de los tributos locales– se integraban en el Fondo Nacional de Cooperación Municipal; y eran distribuidos por el Estado de acuerdo a las normas de reparto que éste establecía.

22.– Precisamente, esa disposición original del Concierto de 1981 sufrió una importante modificación a través de la Ley 2/1990, de 8 de junio, de adaptación del Concierto Económico a las Leyes reguladoras de las Haciendas Locales y de Tasas y Precios Públicos. Es decir, por razones vinculadas directamente a la cuestión que es objeto de debate en este procedimiento: las Haciendas Locales y la determinación de sus ingresos. Como expresa la propia Exposición de Motivos de la Ley 2/1990, «(l)a nueva regulación del sistema financiero local, y más concretamente del sistema tributario de las Entidades locales, constituye, sin duda, una reforma sustancial del ordenamiento jurídico-tributario del Estado que afecta a algunos de los tributos concertados, y a otros aspectos de la actividad financiera local». Tras la reforma introducida por la Ley 2/1990, el artículo 46 de la LCE limitó su ámbito de incidencia a las participaciones a favor de las Entidades Locales del País Vasco en los ingresos por tributos no concertados y estableció una regulación que se ha mantenido en el vigente Concierto Económico –de 2002–. Se trata, por tanto, de una disposición con un ámbito de intervención muy limitado: la distribución de los recursos que correspondan a las Entidades Locales del País Vasco de entre los recursos que el Estado destine al conjunto de los Municipios de España procedentes de los tributos no concertados.

23.– Por otra parte, el artículo 51 de la LCE hace referencia al ejercicio de una función que corresponde al propio Estado, que atribuye directamente a un órgano de carácter ejecutivo (las Diputaciones Forales) en una Ley del propio Estado –con independencia de su procedimiento de elaboración–, que, aunque no estrictamente referida a la materia, sí es conexa a la misma. Esto es lo que explica que, en el Concierto Económico, se modificase la titularidad de las funciones a que se refería el (antiguo) artículo 45 –actual Art. 48.5– de la LCE –relativo a las «facultades de tutela financiera»– y no se haya modificado la titularidad de la competencia en el actual artículo 51 en relación con al antiguo artículo 46. En el actual Concierto Económico se mantiene la atribución de la competencia a las DF porque se trata de una función que, por corresponder al Estado, éste puede atribuir (delegar) libremente a la institución u órgano que estime más adecuado. Hay que tener en cuenta, por lo demás, que esta atribución a las DF no carece de lógica, en la medida en que se trata de «distribuir» las cantidades que correspondan a su Municipios «a tenor de las normas de reparto general»; es decir, una función directamente ejecutiva, que es el ámbito propio de los órganos ejecutivos de gobierno de los TT.HH.. Vistos los términos del artículo 51 del Concierto Económico, esta disposición difícilmente puede constituir el fundamento para la atribución, de forma general, de la competencia sobre Haciendas Locales y, más en concreto, de la competencia para determinar los ingresos de los Entes Locales por participación en los rendimientos de los tributos concertados.

24.– Concluido el análisis del significado de las disposiciones contenidas en el Concierto Económico –que constituyen uno de los elementos fundamentales utilizados por los órganos forales actores en el presente procedimiento en defensa de sus pretensiones–, estamos en condiciones de precisar el significado de la Disposición Adicional Segunda de la LTH, que es la que nos ha exigido realizar el recorrido que hemos hecho hasta aquí. Esta Disposición incluye tres apartados. Los órganos forales actores en este procedimiento utilizan en sus alegaciones únicamente el primero de esos apartados. Como ya se ha citado, en él se establece que las DF «en el ejercicio de las facultades de tutela financiera que legalmente les corresponden sobre sus Municipios, deberán garantizar, para el conjunto de los mismos, un nivel de recursos que, en ningún caso, será inferior al que correspondiere al Territorio por aplicación de la legislación de régimen común sin perjuicio de la facultad de las Diputaciones Forales para efectuar la distribución de dichas cantidades con los criterios que estime convenientes, conforme a lo dispuesto en el artículo 46 del Concierto Económico». En esta disposición hay distintos elementos cuyo significado debemos determinar, a la luz de las precisiones realizadas en los apartados precedentes.

25.– Tendríamos, por tanto, una disposición que se sitúa en el ámbito de las «facultades de tutela financiera» que corresponden «legalmente» a las DF sobre los Municipios de su respectivo territorio. En este sentido, ya hemos precisado el ámbito material y las formas instrumentales de intervención que encuentran legitimación en esas «facultades de tutela financiera» sobre los Municipios. En consecuencia, lo establecido en la Disposición Adicional Segunda de la LTH no puede constituir el título de atribución de competencia a los TT.HH. sobre las Haciendas Locales y, en concreto, sobre la determinación de los ingresos de los Municipios. Sólo podrá referirse, en general y en los términos señalados más arriba, a los tributos locales y a determinados actos específicos de autorización relativos al endeudamiento y a la estabilidad financiera de los Municipios.

26.– Además, la Disposición analizada precisa que, en el ejercicio de esas «facultades», las DF deberán garantizar, para el conjunto de los Municipios de su respectivo territorio, «un nivel de recursos que, en ningún caso, será inferior al que correspondiere al Territorio por aplicación de la legislación de régimen común». Esta obligación remite al artículo 48.5 –que, en el momento de aprobarse la LTH, era el primitivo artículo 45.2, pasando, más tarde, a convertirse en artículo 45– cuando hace referencia a las «facultades de tutela financiera». En el originario artículo 45.2 se establecía que el ejercicio de aquellas «facultades de tutela financiera» sobre los «otros tributos locales» –que, en el artículo 45 que lo sustituirá con la reforma de 1990, se transformará en una referencia más general a la «materia de imposición y ordenación de los tributos y precios públicos (locales)»–, no podía «significar, en modo alguno, un nivel de autonomía de las Entidades Locales vascas inferior al que tengan las de régimen común». Debemos aclarar, antes que nada, el significado del uso de la expresión «nivel de recursos» en la Disposición Adicional Segunda de la LTH frente a la expresión «nivel de autonomía» utilizada en el Concierto Económico. Los diferentes términos utilizados en el Concierto Económico y en la Disposición Adicional de la LTH no pueden llevar a la conclusión de que en la Disposición de la LTH se esté incorporando nada nuevo a lo previsto en el Concierto Económico. Y ello por tres razones diferentes. En primer lugar, porque, como establece de forma explícita esa Disposición, las actuaciones de las DF al amparo de la misma tienen su fuente en las «facultades de tutela financiera que les corresponden legalmente». Ello impone, necesariamente, que su despliegue se realice dentro del ámbito que determinan las leyes que atribuyen esas «facultades» a las DF (el Concierto Económico en relación con la legislación de Régimen Local) y, dentro del ámbito propio que esas leyes les reservan. En segundo lugar, como complemento a lo anterior, la propia LTH, en las normas expresamente dirigidas a determinar las competencias de los TT.HH., precisa que éstos tendrán «competencia exclusiva» en las materias «establecidas en el artículo 41 del Estatuto de Autonomía y, en general, todas las que tengan atribuidas por la Ley del Concierto y por otras normas y disposiciones de carácter tributario» (artículo 7.a.6 LTH). Es decir, las facultades que corresponden a los TT.HH. en razón de la Disposición Adicional Segunda deben reconducirse, necesariamente, a las previsiones del Concierto Económico. Ya se ha precisado que, en el ámbito que nos ocupa –al margen de las competencias sobre los tributos locales– esas competencias no son otras que las facultades de tutela financiera (artículo 48.5) y la distribución de los recursos que correspondan a los Municipios del País Vasco procedentes de rendimientos de tributos no concertados (artículo 51). En tercer lugar, finalmente, en el ámbito de los Municipios –y, en general, de los Entes Locales– la autonomía que garantiza la Constitución (artículo 137) se materializa, en el ámbito financiero, en la suficiencia de recursos, tal y como precisa el artículo 142 de la Constitución [ver, especialmente, la STC 233/1999, de 13 de diciembre, sobre la Ley reguladora de las Haciendas Locales]. Por ello, la referencia al «nivel de autonomía» en el artículo 48.5 de la LCE y al «nivel de recursos» en la Disposición Adicional Segunda de la LTH tienen, básicamente, un significado coincidente.

27.– Hay que tener en cuenta, en este sentido, que los Municipios, a través de las ordenanzas fiscales correspondientes [artículos 15 y 16 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales], ejercen su autonomía en el establecimiento y exigencia de los tributos locales; pero esa autonomía se ejerce en el marco de la regulación de los tributos locales que, en el caso del País Vasco, corresponde al respectivo TH. Por ello, en el ámbito de los tributos locales, lo que los Municipios tienen en juego es, precisamente, una parte de sus recursos, En conclusión, la Disposición Adicional Segunda de la LTH atribuye a las DF unas «facultades» –«facultades de tutela financiera»– y les impone un fin en su ejercicio –garantizar un nivel de recursos que no sea inferior al que resultare de aplicar la legislación de régimen común–. Dado que las facultades de tutela financiera se despliegan en el ámbito de los tributos locales –cuya regulación, dentro de lo establecido en el Concierto Económico (artículos 39 y sigs.), corresponde, precisamente, a los TT.HH.–, la Disposición Adicional Segunda exige, en primer lugar, que las DF –una vez regulados o establecidos los tributos locales– «tutelen» el ejercicio de la autonomía de los Municipios en el ámbito fiscal –en relación con el ejercicio de la autonomía financiera local, regulada en los artículos 15 y 16 en relación con el artículo 59 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales–. Es decir, vigilen el ejercicio de la autonomía financiera local por parte de los distintos municipios de su territorio en el ámbito –como precisaba el artículo 45 del Concierto Económico de 1981– de la «imposición y ordenación de los tributos y precios públicos de las Entidades Locales», de forma que garantice que el «nivel de recursos» obtenido por vía de rendimientos de los tributos locales no sea inferior al que les correspondería por aplicación de la legislación de régimen común. Y ello, como señalaba, igualmente, aquella disposición, «sin que (...) pueda significar, en modo alguno, un nivel de autonomía de las Entidades Locales vascas inferior al que tengan las de régimen común».

28.– La Disposición Adicional Segunda de la LTH establece, además, que esa obligación de garantía del «nivel de recursos» de los Municipios se realizará «sin perjuicio de la facultad de las Diputaciones Forales para efectuar la distribución de dichas cantidades con los criterios que estimen convenientes, conforme a lo dispuesto en el artículo 46 del Concierto Económico». En relación con este inciso final, hay que precisar, en primer lugar, que la remisión contenida en el mismo se realiza a una disposición diferente del Concierto Económico de aquella en que encontraba fundamento el elemento central al que se refiere este apartado 1 de la Disposición Adicional –es decir, las «facultades de tutela financiera»–. Mientras que, como se ha indicado, estas encuentran su fundamento en el (actual) artículo 48.5 del Concierto Económico, el inciso final hace una remisión al (antiguo) artículo 46 –actual artículo 51– del Concierto Económico. Artículo, éste último, que, como se ha precisado más arriba, establece la competencia de las DF para distribuir entre los Municipios de sus respectivos territorios los recursos que correspondan al País Vasco de entre los que el Estado destine al conjunto de los municipios procedentes de los rendimientos de los tributos no concertados. Ciertamente, la remisión al artículo 46 es residual, en el sentido de que el ejercicio de las facultades a las que se refiere la Disposición Adicional y la persecución del objetivo que aquella impone en su ejercicio lo será «sin perjuicio» de que la distribución de las cantidades se realice de acuerdo a lo previsto en el (antiguo) artículo 46 del Concierto Económico. Por tanto, hace referencia a los criterios que se utilizarán para la distribución de «dichas cantidades». El problema interpretativo se plantea a la hora de precisar el significado de esta última referencia. ¿A qué cantidades hace referencia el apartado 1 de la Disposición Adicional Segunda de la LTH? De acuerdo a la literalidad de la disposición, habría que entender que «dichas cantidades» son las que integran ese «nivel de recursos» que debe garantizarse en el ejercicio de las «facultades de tutela financiera». Es decir, las cantidades que, en su caso, las DF tendrán que distribuir entre los Municipios de su respectivo territorio para garantizar ese «nivel de recursos» de forma que no sea inferior al que correspondería en el supuesto de que se le aplicase la legislación de régimen común. Y tendrá que tratarse, necesariamente, de cantidades que correspondan a cada TH por rendimiento de los tributos concertados de acuerdo con el sistema establecido en el Cap. II de la LTH.

29.– El apartado 1 de la Disposición Adicional Segunda de la LTH adquiere todo su sentido en relación con lo dispuesto en los otros dos apartados de la misma, lo que es consecuencia lógica de su inserción dentro de la misma Disposición. Éste es el ámbito en el que las previsiones contenidas en el apartado 1 encuentran concreta materialización. Por una parte, esas «facultades de tutela financiera» encuentran manifiesta concreción en lo previsto en el apartado 3 de la misma Disposición Adicional. En ese apartado se trata de garantizar la «plena articulación de la Hacienda General del País Vasco y de las Haciendas de los Órganos Forales con las de los Entes Locales del País Vasco», a cuyos efectos, en primer lugar, las Entidades Locales «aplicarán», en la forma que determine el CVFP, «criterios homogéneos a los utilizados por las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma en materia de procedimiento presupuestario y contabilidad pública»; y, en segundo lugar, «coordinarán y armonizarán» las «operaciones de crédito a plazo superior a un año que deseen concertar» con las de los TT.HH. y con la política de endeudamiento de la CA en el seno del CVFP. Es evidente que ahora sí nos estamos moviendo dentro del ámbito que, a la luz de la legislación y jurisprudencia que se ha analizado, corresponde específicamente a las «facultades de tutela financiera» de los Municipios.

30.– Por otra parte, la garantía del «nivel de recursos» que impone a las DF el apartado 1 de esta Disposición Adicional encuentra su especificación en lo previsto en su apartado 2. En éste se establece que las DF «dotarán presupuestariamente los oportunos Planes Forales de Obras y Servicios para atender a las necesidades de inversión y equipamiento local». La redacción y aprobación de los Planes Forales de Obras y Servicios –junto con la asistencia y asesoramiento técnico a las Entidades Locales– constituye, de acuerdo con lo establecido en el artículo 7 a 5 de la LTH, una «competencia exclusiva» de los TT.HH., lo que se complementa, perfectamente, con lo previsto en la Disposición Adicional que se está examinando. En el momento de aprobarse la LTH –y de acuerdo con la legislación vigente en materia de Régimen Local–, los Planes Forales –provinciales– eran, precisamente, la forma de intervención de las Diputaciones en los Municipios, como modo de garantizar en éstos un adecuado nivel de infraestructuras y de servicios. Se configuraban, así, como un instrumento idóneo para garantizar ese «nivel de recursos» al que hace referencia el apartado 1 de la misma Disposición Adicional. Las «facultades de tutela financiera» impondrían, así, a las DF una obligación, complementaria, para garantizar un nivel de infraestructuras y prestación de servicios en los Municipios, mediante la aportación de recursos de las propias DF; recursos para cuya determinación y destino, sin embargo, los TT.HH. serán, en cuanto titulares de la «competencia exclusiva», plenamente libres. Una «tutela» que no es contraria a la autonomía local garantizada constitucionalmente.

31.– Ciertamente, la referencia a los Planes Forales de Obras y Servicios ha quedado obsoleta a la luz de la evolución de la realidad y de las formas de intervención de las DF en los Municipios en relación con la realización de infraestructuras y la prestación de servicios. Es algo que esta CA ya señaló cuando tuvo ocasión de analizar «el rol y la funcionalidad» de los mencionados Planes Forales de Obras y Servicios en la Resolución 2/2004, de 21 de julio, sobre la convocatoria de ayudas del Programa Izartu realizada por el Gobierno Vasco. En lo que ahora interesa en el procedimiento que nos ocupa, en aquella Resolución la CA puso de manifiesto la forma en que la misma legislación general (del Estado) en materia de Régimen Local había relativizado «la importancia y funcionalidad de los planes provinciales de obras y servicios» y cómo las propias DF habían procedido a su «sustitución, desde hace más de un lustro –decía entonces la CA–, por programas de inversiones municipales extraordinarios, o por planes sectoriales departamentales dirigidos a los municipios». Es evidente que la referencia a los Planes Forales de Obras y Servicios contenida en la Disposición Adicional Segunda –y en el artículo 7 a 5– debe ser interpretada no de forma nominativa, sino en la forma evolutiva a que hacía referencia esta CA en la Resolución citada. Sin olvidar que, como se mencionaba en esa Resolución, un contenido mínimo indiscutible de las DF en el ámbito municipal es el contenido en el artículo 36 de la LBRL, que entra de lleno en el ámbito de despliegue de las «facultades de tutela financiera» de los municipios y de su suficiencia financiera, en los términos que hemos precisado.

32.– Precisada la interpretación que, a la luz de lo dispuesto en el Concierto Económico y en la legislación de régimen local, debe darse al apartado 1 de la Disposición Adicional Segunda de la LTH, solo nos queda por abordar, para concluir esta clarificación de la distribución de competencias entre Instituciones Comunes de la CAPV y Órganos Forales de sus TT.HH., dos alegaciones finales que realizan los órganos forales actores en este procedimiento. Se trata del significado de las Disposiciones de salvaguarda de la especificidad del País Vasco y, más en concreto, de sus TT.HH., como consecuencia del amparo y respeto de los derechos históricos de los territorios forales contenido en la Disposición Adicional Primera de la Constitución. La Disposición Adicional Segunda, apartado 6, de la LBRL establece que los TT.HH. del País Vasco «continuarán conservando su régimen especial en materia municipal en lo que afecta al régimen económico-financiero en los términos de la Ley del Concierto Económico, sin que ello pueda significar un nivel de autonomía de las Corporaciones locales vascas inferior al que tengan las demás Corporaciones locales, sin perjuicio de la aplicación de lo dispuesto en el artículo 115 de la presente Ley y de las competencias que a este respecto puedan corresponder a la Comunidad Autónoma». Esta disposición conecta con lo previsto en el artículo 39 de la misma Ley, en el que se establece que los «órganos forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya conservan su régimen peculiar en el marco del Estatuto de Autonomía del País Vasco. No obstante, las disposiciones de la presente Ley les serán de aplicación con carácter supletorio». Por su parte, la Disposición Adicional Octava del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales establece que los TT.HH. del País Vasco «continuarán conservando su régimen especial en materia municipal en lo que afecta al régimen económico-financiero en los términos de la Ley de la LCE, sin que ello pueda significar un nivel de autonomía de las corporaciones locales vascas inferior al que tengan las demás corporaciones locales, sin perjuicio de la aplicación de lo dispuesto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y de las competencias que a este respecto puedan corresponder a la Comunidad Autónoma». A juicio de las DF de Bizkaia y de Álava, estas disposiciones de salvaguarda de la especificidad foral confirmarían la centralidad del Concierto económico y la amplitud de las competencias forales en materia de haciendas de los Entes Locales, lo que vendría confirmado por el uso de la expresión «régimen económico-financiero», que tendría un contenido más amplio a su juicio, como expresa la DFA, que la expresión «régimen estrictamente tributario».

33.– A la luz de la interpretación de la distribución de competencias entre Instituciones Comunes y Órganos Forales de los TT.HH. realizada en los apartados precedentes, es evidente que estas alegaciones carecen de consistencia. Las disposiciones alegadas precisan que los TT.HH. «continuarán conservando» las competencias en el ámbito económico-financiero «en los términos del Concierto Económico». No añaden nada nuevo a lo que les atribuya el Concierto. Como ya tuvieron ocasión de precisar el TSJPV y el TS en las Sentencias que se han citado más arriba, si lo que esas disposiciones establecen es que los TT.HH. «conservan» o «continuarán conservando» su régimen especial, no pueden constituir fundamento de la atribución de potestades o competencias que no están presentes en el Concierto Económico, en el que se atribuyen solamente competencias tributarias; lo contrario, afirman aquellas Sentencias, supondría presumir como implícito, en normas que patentemente no tenían dicha finalidad, un propósito legislativo que, por su trascendencia, sólo formulado expresamente cabría introducir en el ordenamiento jurídico.

34.– En conclusión, la competencia sobre Haciendas Locales y, más en concreto, sobre la regulación y determinación de los recursos de los Entes Locales corresponde a las Instituciones Comunes de la CAPV en virtud del artículo 10.4 del EAPV, salvo la relativa a los tributos locales, siempre dentro de lo dispuesto en el artículo 41 del EAPV y de la LCE y la relativa a las «facultades de tutela financiera» a ellos vinculadas o aquellas otras que específicamente les atribuyan las leyes, en la medida en que la LTH en relación con el Concierto Económico no atribuye a los TT.HH. ninguna otra competencia en la materia.

Cuarto.– Análisis de las impugnaciones sobre los artículos 61, 66, 67 y 68, así como de la Disposición Final Primera, apartados, 1, 2, 3 y 5.

1.– Llegados a este punto, estamos ya en condiciones de afrontar el enjuiciamiento de las disposiciones del PLME que han sido objeto de impugnación en el presente procedimiento por la DFB, la DFA y las JGA.

2.– La DFB impugna en solitario el artículo 61 del PLME que es objeto de este procedimiento, en el que se establece que los ingresos de los Municipios tendrán carácter incondicionado, con las salvedades previstas en el mismo. Considera que la propia rúbrica del Título en el que se inserta, dirigida a la «Financiación Municipal» incide de lleno en las competencias de los TT.HH., por lo que las Instituciones Comunes no tienen legitimidad para establecer principios que están llamados a desplegar sus efectos fuera del ámbito propio de competencias que les corresponden, por lo que considera que esa disposición no se adecúa a la distribución de competencias establecida estatutariamente. A su juicio, la competencia de los TT.HH. estaría determinada en la Disposición Adicional Segunda de la LTH en relación con el artículo 48.5 del Concierto Económico. En los párrafos precedentes hemos precisado ya que la Disposición Adicional Segunda de la LTH, en relación con las «facultades de tutela financiera» establecidas en el artículo 48.5 del Concierto Económico, no puede ser interpretada en el sentido de que se atribuya a los TT.HH. la competencia en materia de Haciendas Locales, de forma general, sino solo en el ámbito de los tributos locales, a los que hace referencia el Concierto Económico. Por ello, como quiera que la competencia para la regulación de los recursos de los Entes Locales corresponde a las Instituciones Comunes, el artículo 61 del PLME se adecúa plenamente a la distribución de competencias entre Instituciones Comunes y Órganos Forales de los TT.HH. establecidas en el EAPV y en las leyes.

3.– El artículo 66 del PLME es impugnado por los tres Órganos Forales actores en el presente procedimiento. Este artículo regula el régimen de participación de los Municipios en los rendimientos procedentes de los tributos concertados, estableciendo un sistema de determinación de los mismos y atribuyendo al CVFP la competencia para aprobar la metodología a tales efectos. Por las razones ya expuestas en los párrafos precedentes, los tres órganos actores consideran que se invadiría la competencia exclusiva de los TT.HH. para regular y determinar los ingresos de los Entes Locales. Afirmada la competencia de las Instituciones Comunes para la regulación y determinación de los ingresos de los Entes Locales es evidente que la impugnación del artículo 66 del PLME carece de fundamento. En cualquier caso, hay que subrayar que el PLME se limita a establecer dos «parámetros» que han de ser tenidos en consideración en la determinación de los ingresos de los Entes Locales, pero atribuye al CVFP la competencia para aprobar la metodología de determinación de aquellos; es decir, la atribuye a un órgano en el que los TT.HH. –las DF, más específicamente– tienen una presencia determinante, con lo que el PLME acaba reconociendo a los TT.HH. una incidencia en esa determinación de los recursos de los Entes Locales que no viene exigida por la distribución de competencias en el interior de la CAPV. En consecuencia, el artículo 66 del PLME se adecúa plenamente a la distribución de competencias entre Instituciones Comunes y Órganos Forales de los TT.HH. establecidas en el EAPV y en las leyes.

4.– Los tres órganos Forales actores en el presente procedimiento impugnan, igualmente, el artículo 67 del PLME. Se refiere a la determinación de la participación de los Municipios y otros entes locales en los recursos procedentes de los tributos concertados en cada TH. En él se establece que el 50% de la cantidad destinada a los Entes Locales, de acuerdo con la metodología aprobada por el CVFP, se repartirá entre los entes locales de cada TH de acuerdo con los criterios que determine el CVFP, entre los que deberán figurar la población de cada Municipio y la presión fiscal en tributos locales; el 50% restante se repartirá de acuerdo a los que determine cada TH. Las alegaciones en las que se funda la pretensión de los órganos forales actores en el presente procedimiento son las ya expresadas de forma extensa y reiterativa en los apartados anteriores. Por ello, a la luz de lo que hemos precisado acerca de la distribución de competencias entre Instituciones Comunes y Territorios Históricos en materia de Haciendas Locales y, más en concreto, para la regulación de los ingresos de los Entes Locales, es evidente que el legislador de la CAPV es competente para regular en su integridad los recursos de los entes locales (con excepción de lo relativo a los tributos locales). Sin embargo, el PLME objeto de impugnación en el presente procedimiento opta por una regulación que atribuye a los TT.HH. la plena competencia para regular como estime conveniente la mitad de los ingresos que corresponderán a los Entes Locales por participación en los rendimientos de los tributos concertados y permitiéndoles incidir de forma muy penetrante en la determinación de la otra mitad, a través de su participación en el CVFP. De esta forma, el PLME va mucho más allá de lo que, a la luz de la distribución de competencias, les es exigible a las Instituciones Comunes. Por ello, hay que concluir que el artículo 67 del PLME se adecúa plenamente a la distribución de competencias entre Instituciones Comunes y Órganos Forales de los TT.HH. establecidas en el EAPV y en las leyes.

5.– La DFB y las JG de Álava impugnan el artículo 68 del PLME en el que se establece que la financiación que corresponde a los municipios y otros entes locales de acuerdo con lo previsto en los artículos 66 y 67 constituirá un «recurso ordinario de sus respectivas haciendas locales» para el sostenimiento y prestación de todos los servicios de su competencia (apartado 1), y que los importes que resulten para cada ejercicio y que hayan sido puestos a disposición de los municipios y demás entes locales en cada TH serán objeto de liquidación definitiva a la finalización del ejercicio, de acuerdo con los datos reales relativos a los ingresos procedentes de la recaudación por tributos concertados y demás elementos considerados para su determinación. Impugnan esta disposición por conexión con la relativa a las previsiones normativas a que se hacen referencia en el mismo; es decir, los artículos 66 y 67 del mismo PLME. Esta conexión nos exime de realizar argumentaciones complementarias para establecer que, al igual que en los artículos a los que se vincula, el artículo 68 del PLME se adecúa plenamente a la distribución de competencias entre Instituciones Comunes y Órganos Forales de los TT.HH. establecidas en el EAPV y en las leyes.

6.– Los tres órganos Forales actores en el presente procedimiento impugnan distintos apartados de la Disposición Final Primera del PLME, en la que se precisan las modificaciones a incorporar a la Ley 27/1983, de 25 de noviembre (LTH), en la medida en que, a juicio del Gobierno que suscribe el PLME, determinadas disposiciones del mismo alterarían la distribución de competencias entre Instituciones Comunes y TT.HH. establecida en aquella Ley general de atribución de competencias a éstos últimos. Con esta Disposición se pretende dar cumplimiento a los requisitos establecidos por esta CA (Decisión 5/2003, de 3 de noviembre) para poder modificar la atribución de competencias establecida en la LTH a través de otras leyes posteriores. Por tanto, a primera vista, el PLME está cumpliendo aquellos requisitos, en el sentido de que la modificación de la distribución de competencias a través de una Ley posterior sea «directa, expresa y fundada». Esta CA ya tuvo ocasión de analizar un supuesto idéntico en la Decisión 1/2008, sobre el (entonces) PLME. Como se ha señalado, la DFB impugna los apartados 1, 2 y 3 de esta Disposición Final. La DFA impugna los apartados 1, 3 y 5. Finalmente, las JG de Álava impugnan los apartados 1 y 5 de la misma.

7.– El apartado 1 de la Disposición Final Primera del PLME se refiere al funcionamiento del CVFP, y prevé la incorporación de un nuevo párrafo al apartado 1 del artículo 28 de la LTH por el que ese órgano asumirá la función del ejercicio coordinado con la Hacienda General del País Vasco de la actividad financiera del conjunto del nivel institucional municipal de Euskadi y su sector público, especialmente para la aprobación de la metodología para la determinación de los recursos y la fijación del coeficiente en que participará el nivel municipal en los tributos concertados, de acuerdo con lo previsto en los artículos 66 y 67, ya referidos.

8.– El apartado 2 de la Disposición Final prevé la modificación del apartado 4 del artículo 28 de la LTH, incorporando la posibilidad de que el Consejo se reúna, también, a petición de cualquiera de los representantes «del nivel municipal».

9.– El apartado 3 prevé incorporar un nuevo apartado 10 al referido artículo 28 de la LTH en el que, por lo que interesa a los efectos de la impugnación que es objeto de este procedimiento, se prevé la incorporación al TVCP de tres nuevos miembros, «representantes de los municipios vascos» –designados por la asociación de municipios con mayor implantación–, que solo actuarán como miembros de pleno derecho del Consejo cuando se trate la aprobación de la metodología para la determinación de los recursos y la fijación del coeficiente en que participará el «nivel municipal» en los tributos concertados «dispuesta en el artículo 66.2 (del PLME), así como para lo previsto en el artículo 67 y, en cuanto afecte directamente a los Municipios, en el número 3 de la Disposición Adicional segunda» del PLME impugnado; en los demás asuntos tendrán derecho de voz, pero no de voto. En los asuntos en que los representantes «del nivel municipal» actúen con voz y con voto, de acuerdo con la modificación prevista, los acuerdos en el seno del CVFP requerirán mayoría absoluta, siendo necesario que incluya, al menos, una persona representante de cada nivel institucional.

10.– Finalmente, el apartado 5 de la Disposición Final Primera prevé la modificación del número 1 de la Disposición Adicional Segunda de la LTH, estableciendo que las Diputaciones Forales, en el ejercicio de las facultades de tutela financiera sobre los municipios de sus respectivos territorios, distribuirán entre los mismos su participación en la recaudación por tributos concertados, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Municipal de Euskadi.

11.– A la luz de la interpretación de la distribución de competencias entre Instituciones Comunes y Órganos Forales de los TT.HH. precisada en los Fundamentos precedentes es evidente, en primer lugar, que las disposiciones impugnadas no alteran la distribución de competencias establecida en el EAPV. Por otra parte, cuando alteran disposiciones contenidas en la LTH, a través de las previsiones contenidas en la Disposición Final cuyos apartados son objeto de impugnación en este procedimiento, el PLME satisface plenamente los requisitos establecidos por esta CA, en el sentido de que la modificación de las competencias atribuidas a los TT.HH. en la LTH por leyes posteriores a ésta debe ser «directa, expresa y fundada». Y lo hace en unos términos que reconocen a los TT.HH. un ámbito de intervención más amplio que el que exigen el EAPV, el Concierto Económico y la LTH.

B) Sobre los demás preceptos impugnados mediante las cuestiones de competencia objeto de esta decisión

Primero.– La coordinación y colaboración institucional en las políticas públicas locales como objeto del PLME (artículo 2, letra e).

1.– En primer lugar y dado que solo se realizan consideraciones por la parte recurrente en torno a la letra e) del artículo 2 PLME, hay que entender esta letra como objeto de impugnación por la DFB y no todo el artículo, tal como aparece en el suplico. Cabe aquí aducir el carácter de principio coordinador que enumera dicha letra, lo que unido a la naturaleza de la competencia en materia de «régimen local» que corresponde a las Instituciones Comunes de la CAPV por la vía del artículo 10.4 EAPV, hace que su redacción no desvirtúe lo dispuesto en el ejercicio de esa competencia, ni suponga inevitablemente la necesidad de la modificación expresa, directa y fundada de la LTH, a tenor de lo exigido en la Decisión 5/2003 de la CA, ya que la alegación del artículo 7.d) LTH no es suficiente para lograr inhabilitar las competencias del Gobierno Vasco en esta materia, máxime cuando se ejercitan, como se establece expresamente, en esa labor de coordinación entre administraciones actuantes dentro de la CAPV.

Segundo.– Algunos principios generales del PLME (artículo 28, apartados 1, 2 y 3).

1.– Se ponen de manifiesto en este artículo una serie de principios generales que a juicio de la DFB vulneran el sistema de distribución competencial hoy existente al realizar una enumeración de disposiciones legales aplicables en esta materia que no es exacta. Con independencia de las consideraciones efectuadas por DFB y del hecho de que dicha enumeración ha de estar, en todo caso, sujeta al principio de jerarquía normativa y distribución competencial que rigen entre otros, en el ordenamiento jurídico vigente, la conclusión más acertada es la que coincide con el criterio establecido en el Dictamen 187/2011 de la COJUA, que en su parágrafo 194 manifiesta en relación al PLME, que éste no debe ignorar la normas que pueden dictar los TT.HH. como fuentes reguladoras del régimen local.

2.– Continúa señalando la COJUA, en su parágrafo 197 que: el reconocimiento material de ley otorgado a las normas forales –aunque no tengan valor de ley tienen fuerza del ley–, por ejemplo para el cumplimiento de la reserva de ley en materia tributaria, abonaría por considerar que también en este ámbito pueden cumplir esa función constitucional. Si bien las normas forales no han recibido por el derecho positivo una misma catalogación, ya que solo se ha conferido un tratamiento especial a la Normas Forales fiscales de los territorios históricos de Álava, Gipuzkoa y Bizkaia en la Ley Orgánica 1/2010, de 19 de febrero, por la que se modifican las leyes orgánicas del Tribunal Constitucional y del Poder Judicial, se ha de convenir que también en otros campos los territorios históricos gozan de un espacio exclusivo constitucionalmente garantizado, en la que ni las Cortes Generales ni el propio Parlamento Vasco pueden entrar.

3.– Concluye en los parágrafos 198 y 199:

Si la reserva de ley ha sufrido una flexibilización (SSTC 2337/1999 Y 132/2001) en el caso de los municipios, para preservar su autonomía local, a la vista de la legitimación democrática directa de sus órganos de Gobierno, una flexibilización de la reserva de ley no sería contraria a la arquitectura constitucional, cuando se produce para garantizar los derechos históricos reconocidos por la disposición adicional 1.ª CE, en el caso de unos órganos forales que también tienen reconocida una garantía institucional que asegura su autonomía y en los que rige el principio democrático. Desde el punto de vista formal, las normas forales se aprueban por cámaras representativas elegidas directamente por los ciudadanos, siguiendo un iter equiparable al procedimiento legislativo adoptado por la CE y el EAPV.

Es de ver, por último, que si no se reconociera a las normas forales su capacidad para ordenar la materia, por falta de rango legal, quedaría vacía la competencia porque ese espacio no lo puede ocupar la ley autonómica, precisamente, por falta de competencia.

4.– Es necesario señalar, por tanto, que el artículo 28 no vulnera la distribución competencial establecida en el EAPV que forma parte del núcleo intangible de la foralidad (STC 76/1998). Cosa diferente es su oportunidad en cuanto a su redacción o bien en cuanto a la inclusión de otras normas legales, que podrían ser adecuadas en este caso.

Tercero.– Las competencias municipales (artículo 31 PLME).

1.– Impugnado en su totalidad por la DFB y en sus apartados 3.7 y 3.32 por la DFA, una vez más, la cuestión radica en saber si la enumeración de materias y facultades que recoge el artículo 31.3 PLME chocan o no con las ya ejercitadas previamente por las Instituciones Forales. La argumentación pormenorizada realizada por los órganos forales es rechazada por la representación del Gobierno Vasco que entiende que en base al título competencial «régimen local», éste atrae, indefectiblemente todos aquellos ámbitos que conducen a hacer reconocibles las instituciones locales, y se encuentra habilitado para realizar una ordenación general de la materia de tipo transversal. Lo cierto es que el PLME cuenta para efectuar una respetuosa –con la LTH– enumeración de competencias propias de los municipios y sus correspondientes potestades con los instrumentos habilitadores imprescindibles al efecto. Con esto nos referimos a que su expresión y vocación expansiva responde a la llamada de los diversos sectores materiales que detenta la CAE, bien por constituir competencias plenamente asociadas al principio de autonomía, bien por constituir desarrollo en garantía de la propia LBRL y, en cualquier caso, por proporcionar el debido encaje con el título competencial denominado régimen jurídico de la Administración Local al que se refiere el texto del artículo 10.4 EAPV cuando habla de «régimen local».

2.– Sin embargo, al entrar en el desarrollo pormenorizado de cada una de las materias y facultades, no se acaban de concretar los argumentos competenciales esgrimidos por las instituciones recurrentes para justificar la vulneración competencial alegada, con la salvedad que luego veremos, relativa al transporte de mercancías en vías de titularidad municipal (artículo 31.3.32 PLME). En consecuencia, las alegaciones que efectúan las instituciones recurrentes no impiden ni la definición de las competencias municipales como «propias» (número 1) ni enunciar los criterios de coordinación ni colaboración (número 2), ni, tampoco, el listado de competencias que efectúa el artículo 31.3 PLME, si bien, como es evidente, en cada caso y si se produce dicha vulneración, para su resolución en cuanto a los actos administrativos concretos, habrá que estar a los cauces establecidos en el ordenamiento vigente. Además habría que entender que esta enumeración del artículo 31.3 PLME ha de interpretarse en el sentido de que no obstaculiza las competencias que a los TT.HH. les corresponden de acuerdo con la LTH y que superando el ámbito municipal, atienden a todo el ámbito territorial del TH correspondiente por lo que, interpretado dentro de estos parámetros, se adecua al reparto competencial hoy existente.

3.– Respecto a las alegaciones relativas al artículo 31.3.32 PLME en materia de transporte de mercancías en vías de titularidad municipal, en primer lugar, hay que dejar sentado que, efectivamente, el Convenio al que ha de hacerse referencia con respecto a lo dispuesto en el artículo 10 LTH es el firmado entre el Ministerio de Obras Públicas y la DFA el de 9 de marzo de 1950 (BOE de 11 de agosto de 1950), como refiere el Gobierno, y no el 9 de diciembre de 1949, como dice la Diputación Foral de Araba.

4.– A partir de ahí, la DFA tiene razón al afirmar que aunque los municipios ejercen competencia en materia de transporte público urbano de viajeros, no existe norma alguna que de cobertura a la nueva competencia en materia de transporte de mercancías, mientras que sí está atribuida a la DFA por el artículo 10 LTH, en materia de transportes mecánicos por carretera: Corresponden a las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma las competencias de Legislación, Desarrollo Normativo, Alta Inspección, Planificación y Coordinación, en materia de Transportes Mecánicos por carretera, ejerciendo los Territorios Históricos las mismas facultades y con el mismo carácter que en el presente ostenta Álava, dentro de su territorio, de acuerdo con los convenios vigentes con el Estado.

5.– La competencia en materia de transportes de mercancías no puede deducirse, como pretende el Gobierno, del hecho de que existan vías de titularidad municipal, como permiten la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras y las correlativas Normas Forales de carreteras. Por mucho que con la competencia municipal sobre las carreteras de su titularidad confluyan con otros ámbitos competenciales que actúan sobre el mismo plano físico como son el tráfico o, en concreto, los transportes, ello no implica un título municipal en esta materia. En este punto, el Gobierno invoca el artículo 5 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de ordenación de los transportes terrestres (en adelante, LOTT) que, en su apartado 2, ordena a la Administración del Estado coordinar las competencias entre diferentes administraciones, incluidas las de los entes locales, lo que obviamente implica que éstos ostenten competencias en materia de transporte. Pero esa referencia a las competencias municipales encaja perfectamente con las competencias de los entes locales en materia de transporte urbano de viajeros, también regulados por la LOTT.

6.– Lógicamente, aunque los municipios no lo sean en primera instancia, las instituciones comunes son titulares de competencias en materia de transporte de mercancías (artículo 10.32 EAPV) que pueden transferir a los municipios (ejerciendo también al hacerlo el título competencial en materia de «régimen local»), como el Gobierno indica. Y si esas competencias o potestades a ser ejercidas por los municipios fueran exclusivamente las de competencia de las instituciones comunes, no habría afectación a las competencias forales.

7.– Pero en este punto, la referencia a la importancia que la jurisprudencia constitucional otorga al criterio territorial como factor de distribución de competencias se vuelve en contra de las tesis del Gobierno. Para ver si las competencias forales se ven afectadas o no, debemos por tanto discernir si las competencias transferidas a los municipios pertenecen a las instituciones comunes o a los órganos forales. El Gobierno insta a que, para distinguir las que pertenecen a unas y a otros, se recurra al criterio territorial, como hace el Tribunal Constitucional. Pero, siguiendo el principio de que al reparto de las competencias forales con las autonómicas en materia de trasporte debe extrapolársele el criterio según el cual el Estado no puede inmiscuirse en los transportes de ámbito intrautonómico, ni siquiera por la vía de la supletoriedad, se llega a la conclusión de que las instituciones comunes no pueden inmiscuirse en los transportes intraterritoriales (incluidos los intramunicipales) de competencia del Territorio Histórico.

8.– Obviamente, este último argumento no puede seguirse hasta sus últimas consecuencias, ya que las competencias forales en materia de transporte se residencian en la LTH, que puede ser modificada por el Parlamento Vasco. Sin embargo, esa modificación debe respetar, como señala la DFA, los requisitos formales establecidos por la doctrina de la CA (modificación directa, expresa y fundada de la LTH...), lo que no se ha producido en este caso.

Cuarto.– La efectividad de las competencias municipales (artículo 32.2 PLME).

1.– En primer lugar, hay que reseñar que la argumentación de la institución recurrente (DFB) solo se refiere al artículo 32.2 por lo que, a pesar de estar incluido en el suplico la totalidad del artículo, solo será objeto de la Decisión el citado artículo 32.2.

2.– Según el artículo 36.1.a( LBRL es competencia propia de la Diputación, en todo caso, «la asistencia y la cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión». Siendo así que el propio escrito de contestación admite que el artículo 32.2 PLME es consecuencia del mandato de la citada disposición de la LBRL, la cuestión radica en dilucidar si efectivamente el PLME está incorporando nuevos requisitos, cargas o límites que vulneren o limiten el ejercicio de esa competencia, como apunta la DFB, o si por el contrario las diferencias existentes entre el PLME y la LBRL se pueden calificar sólo de mera declaración de la finalidad u objetivo de esta asistencia y colaboración impuesta por la legislación básica, tal y como señala el Gobierno.

3.– Antes de nada, parece poco probable que la competencia foral para llevar a cabo el desarrollo normativo de la legislación básica estatal en aquellas materias que sean de su competencia pueda servir de barrera que excluya cierta intervención legislativa del Parlamento Vasco. Especialmente si tenemos en cuenta la configuración concurrente de ambos niveles de gobierno que la CA prefigura en su Decisión 1/2008, con base en el título general de «régimen local» que ostentan las instituciones comunes, dando cabida a una intervención «principial y abstracta» de estas, incluso en aquellos espacios más propios del «núcleo intangible de la foralidad». Siendo esto así, no parece tampoco que fuera necesaria una modificación «directa, expresa y fundada de la LTH» para dar cabida a la citada intervención de las instituciones comunes a la hora de proceder al desarrollo de la legislación básica estatal, siempre que se deje espacio a los órganos forales para llevar a cabo su propio desarrollo normativo.

Quinto.– Dispensa por las Diputaciones Forales de la prestación de algunos servicios por parte de los Municipios (artículo artículo 38 PLME).

1.– Ciertamente, como dice el Gobierno en su contestación, las instituciones comunes pueden atribuir o transferir a los órganos forales competencias que, en principio, caen dentro de su radio de acción, como es el caso de la dispensa de la obligación de prestar servicios mínimos prevista por el artículo 26.2 LBRL. Esa posibilidad, efectivamente, está expresamente contemplada en el artículo 37.3.f EAPV y en el artículo 6.1 LTH. En este sentido, la atribución que hace el PLME es válida y no existe vulneración de competencia foral alguna.

2.– Cuestión diferente es si, como dice la DFB, mediante esta atribución competencial en «ley posterior» a la LTH (por emplear los términos del artículo 6.1 LTH) se está o no modificando el régimen competencial vigente en los términos del artículo 54.2 LCA y, en tal caso, cuál ha de ser la consecuencia de la declaración de la Comisión Arbitral. Por ello, aunque la atribución que hace el PLME sea válida, la declaración de la Comisión Arbitral no podrá ser otra que la prevista en el artículo 55.6 LCA según el cual, «si la decisión estableciera que el proyecto o proposición de ley supone la modificación de la delimitación competencial entre las instituciones comunes y las forales establecida en leyes distintas del Estatuto de Autonomía, el Gobierno, o el Parlamento en caso de las proposiciones, decidirán respecto al mantenimiento de la iniciativa».

3.– Ahora bien, más allá de la necesidad de fundamentación propia del principio constitucional de interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos (artículo 9.3 CE), lo que es más dudoso es que a esta declaración le sea aplicable la doctrina de la CA conforme a la cual toda modificación del sistema competencial previsto en la LTH requeriría una modificación «directa, expresa y fundada» de la propia LTH, ya que la competencia, como veíamos, venía atribuida a las instituciones comunes extramuros de la LTH por la legislación básica estatal, por lo que cabe perfectamente hacerlo a través del PLME.

Sexto.– Algunas funciones del Consejo Vasco de Políticas Públicas Locales (artículo 42, letras c), d), e) PLME).

1.– En primer lugar, hay que reseñar que la argumentación de la institución recurrente (DFB) solo se refiere al artículo 42 c), d), e) PLME por lo que, a pesar de estar incluido en el suplico a la CA la totalidad del artículo, solo será objeto de la Decisión el citado artículo 42 c), d), e) PLME.

2.– No cabe acoger las alegaciones de la institución recurrente en relación a este artículo que se refieren al Consejo Vasco de Política Públicas Locales (en adelante CVPPL) ya que como se ha dicho, la competencia «régimen local» atribuye por la vía del artículo 10.4 EAPV facultades de coordinación a las instituciones comunes de la CAPV sin que ello suponga modificación alguna del sistema competencial de la LTH, puesto que, en todo caso, el contenido del artículo en las letras impugnadas se limita a establecer elementos de coordinación transversal como resulta de los propios verbos que la encabezan tales como promover, debatir o poner en común, por lo que en nada queda afectado el sistema competencial vigente ni alteradas las competencias de los TT.HH.

Séptimo.– Algunos aspectos relativos a otras Entidades Locales (artículos 44.1, 45, 47 y 49.4 PLME).

1.– Este bloque de artículos atribuyen a los TT.HH. facultades para crear, modificar y suprimir, dentro de su territorio, entidades que agrupen a varios municipios, así como redes de cooperación municipal y local entre ellos. No parece, por ello, que su contenido en lo relativo a competencias sobre entes supramunicipales sea irrespetuoso con las competencias de los TT.HH. A la vista de la argumentación expuesta, se puede entender que la expresión «demarcación» que utiliza el artículo 37.3.c del EAPV y el artículo 7.a) 3 LTH son idénticas en cuanto a su significación, por lo que cabe la interpretación del término como tal en su acepción geográfica y, por lo tanto, no comprendiendo el resto de los aspectos de su régimen jurídico, incluidos en el título competencial «régimen local», ya que de lo contrario carecería de sentido el PLME. No hay por tanto invasión competencial alguna de los TT.HH. y si extensión de sus competencias, al amparo del artículo 37.3.f) EAPV, extendiendo, en palabras del Gobierno Vasco, el título –un tanto impreciso– de demarcaciones supramunicipales al régimen jurídico completo de las entidades locales de ámbito supramunicipal.

Octavo.– Algunas normas relativas a funcionarios locales de habilitación de carácter estatal (Disposición Transitoria Primera).

1.– La disposición transitoria primera del PLME establece ciertas normas respecto a los funcionarios locales con habilitación de carácter estatal «hasta la entrada en vigor de la normativa autonómica de función pública de desarrollo de la disposición adicional segunda de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleo Público» (en adelante, EBEP). Esta norma asume, por tanto, la labor de «cumplir el mandato» del EBEP, sin considerar si el hacerlo corresponde a las instituciones comunes o a los órganos forales.

2.– Sin embargo, aunque se esté cumpliendo un mandato del EBEP, no deja de ser necesario analizar, desde la perspectiva competencial, a quién corresponde dicho cumplimiento. Ya que el legislador autonómico no puede erigirse en legislador «supletorio», incluso cuando los Territorios Históricos no hayan cumplido con el supuesto mandato. Conviene recordar, en este sentido, también en una relación similar, la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la cláusula de supletoriedad del derecho estatal con respecto al Derecho de las Comunidades Autónomas (la SSTC 118/1996, FJ. 8 147/1991, FJ 7 o 61/1997, FJ 12).

3.– Dicho lo anterior, tampoco se puede alegar, como hace el Gobierno, que el número 2 de la disposición adicional segunda de la Ley (EBEP) que establece que en la CAPV «las facultades previstas en la disposición adicional segunda serán ostentadas por las Instituciones Forales de sus Territorios Históricos o por las Instituciones Comunes de la CAPV, en los términos que establezca la normativa autonómica», no resuelve la cuestión, pues la remisión a la normativa autonómica (en la que se comprenden, tanto las leyes autonómicas como el propio EAPV) sólo deja a la decisión de ésta el reparto en el seno de la Comunidad Autónoma.

4.– La contestación del Gobierno alega en última instancia que la disposición transitoria primera del PLME no afecta a las competencias que vienen ejerciendo los órganos forales, siendo su ámbito de aplicación, únicamente, el de aquellas competencias que venían siendo ejercidas por el Estado o por las entidades locales. Pero, lo cierto es que eso no es así. La disposición transitoria primera del PLME se refiere claramente a los funcionarios locales con habilitación de carácter estatal, atribuyendo a las instituciones comunes una serie de facultades (de nombramiento, de declaración de situaciones administrativas, sancionadoras...). Y es igualmente incontestable que por el apartado séptimo de la disposición adicional segunda de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), se atribuye a los TT.HH. la facultad de convocar, exclusivamente para su territorio, los concursos y de efectuar nombramientos de los funcionarios locales con habilitación de carácter nacional (estatal). Es decir, el PLME y la LBRL se refieren a los mismos funcionarios, atribuyendo competencias y facultades a distintos niveles de gobierno.

5.– En este sentido, en la medida en que dichas competencias ejecutivas venían siendo de titularidad foral, el PLME estará modificando o vulnerando el régimen competencial. Y esa modificación y reducción de las competencias forales no se salva aunque con respecto a la declaración de situaciones administrativas, el PLME abra la puerta a una interpretación supuestamente respetuosa de las competencias forales («...siempre que la competencia no esté atribuida a otro órgano»), porque los apartados 2, 3 y 4 no admiten dobles lecturas, siendo la atribución a las instituciones comunes expresa, directa y unívoca, por mucho que sea de carácter transitorio.

6.– La modificación o vulneración del régimen competencial vigente en esta materia se produce y es clara. La cuestión aquí, de nuevo, está en determinar si la competencia foral vulnerada está dentro de las establecidas estatutariamente o no, a los efectos de determinar las consecuencias que puedan anudarse a la decisión de la Comisión arbitral, sea por el cauce del artículo 55.2 LCA, sea por el del 55.6 LCA.

7.– Ciertamente, el EAPV no hace referencia alguna a esta competencia foral. No obstante, tanto la LBRL («de conformidad con la Disposición Adicional primera de la Constitución y los artículos 10.4 y 37 del Estatuto de Autonomía del País Vasco») como la Disposición Adicional tercera de la Ley 7/2007 de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público o EBEP («...de conformidad con la disposición adicional primera de la Constitución») se remiten a una raíz foral de la competencia, enmarcándola en la Disposición Adicional primera de la Constitución, lo que implicaría que no es una competencia únicamente reconocida por la legislación de la Comunidad Autónoma (LTH) ni modificable por ésta. Pero en este caso, también, nos vemos en la obligación de determinar cuál es el enganche dentro del EAPV, como instrumento de actualización de los derechos históricos a los que se refiere la disposición adicional primera, que pudiera justificar que la CA se decantara por aplicar el artículo 55.2 LCA, ordenando la retirada del proyecto.

8.– La DFB apunta al artículo 37.2 EAPV, que supone una especie de reconocimiento estatutario de los regímenes forales preexistentes. Sin embargo, de acuerdo con la STC 76/1988, advierte claramente que incluso con el artículo 37.2 EAPV en la mano, la idea de derechos históricos no puede considerarse como un título autónomo del que puedan deducirse específicas competencias, incluso aunque las mismas hayan sido ejercidas históricamente. Antes bien, es al proceso de actualización previsto en la Disposición Adicional primera CE al que corresponde precisar cuál es el contenido concreto que, en el nuevo marco constitucional y estatutario, se da al régimen foral de cada uno de los territorios históricos, garantizado por la CE, siendo el EAPV, al mismo tiempo, expresión del derecho a la autonomía que la CE reconoce a la nacionalidad vasca, y expresión actualizada del régimen foral, como régimen foral actualizado, en el sentido de la Disposición Adicional primera CE.

9.– Esa misma STC 76/1988, con cita de la STC 11/1984, de dos de febrero, dejó así sentado que:

«(...) el artículo 37.2 lo que viene a establecer es que, tanto los poderes y atribuciones que se confieren a los nuevos órganos que se crean –-las Instituciones comunes-– como el reparto competencial que se efectúa en relación con las Instituciones centrales del Estado habrán de entenderse siempre sin menoscabo de la garantía del régimen foral y las inherentes competencias de los territorios históricos que el mismo Estatuto determina. Se trata, pues, de una regla de garantía e interpretación, que coloca en lugar preferente, en cuanto a su respeto y protección, a los regímenes forales en su definición estatutaria, tanto frente a las Instituciones comunes del País Vasco como a los poderes centrales del Estado; regímenes forales que el mismo Estatuto precisa en cuanto a cuál sea su contenido esencial, intocable por los poderes autonómicos o estatales (...)la delimitación de las competencias de los territorios históricos podrá exigir una investigación histórica acerca de cuáles sean tales derechos. Pero si desde luego esa investigación histórica podría contribuir a facilitar la solución de conflictos competenciales en caso de duda, imprecisión o aparente concurrencia, no puede admitirse en modo alguno que tal investigación pueda sustituir o desplazar los mandatos estatutarios o legales que actualicen el régimen foral, ni cabe sostener que ese régimen deriva única y directamente de una legitimidad histórica, independientemente de las normas que lo actualicen».

10.– De aquí que la competencia foral tendría mucho mejor encaje en el artículo 10.4 EAPV cuyo inciso final circunscribe el ejercicio por parte de la Comunidad Autónoma de la competencia relativa al Estatuto de los Funcionarios de la Administración Local, al reconocerlo «sin perjuicio de lo establecido en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución». Es decir, con respeto de lo que el Estado disponga respecto a las bases del régimen estatutario de los funcionarios, entre otras normas, en la LBRL y EBEP, que incluyen la ya referida salvedad foral. En este sentido se pronuncia también el Dictamen 193/2011 de la COJUA cuando señala en su parágrafo 340 que: con las dificultades que rodean la adecuada interpretación de la compleja garantía de los derechos históricos que la CE respeta y ampara, estima la Comisión que, si hasta ahora no alcanzaban a limitar las facultades que ejercía el Estado, que también debe respetar la competencia foral dimanante de la disposición adicional 1.ª CE, tampoco han de impedir que el legislador autonómico asigne las que tenía reservadas el Estado a las instituciones comunes. Es decir, que la Disposición Transitoria Primera del PLME no vulnera la distribución competencial existente dentro de la CAPV siempre que se interprete sin perjuicio de la especialidad foral, ya reconocida en el LBRL y en el EBEP.

11.– Así lo ha reconocido expresamente la ST 523/11 del TSJPV, Sala de lo Contencioso-Administrativo al decidir sobre un recurso del Colegio Oficial de Secretarios Interventores y Tesoreros de la Administración Local de Bizkaia contra la Orden de 30 de octubre de 2008, de la Consejera de Hacienda y Administración Pública, por la que se aprueban las bases generales que han de regir los procesos selectivos de acceso a la Escala de Funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter estatal, en la CAPV: Toda vez que, en primer lugar, no es menester un desarrollo normativo previo para que las Comunidades Autónomas asuman las competencias previstas en la Disposición Adicional segunda de la Ley 7/2007, de 12 de abril, siendo esta una norma de atribución competencial directa y autónoma que no requiere de la intermediación de otras para la plena eficacia de sus determinaciones.(...). En segundo lugar, presupuesto lo anterior y por lo que la Comunidad Autónoma del País Vasco atañe, la Disposición Adicional Tercera únicamente contempla la posibilidad de que sean las Instituciones Forales de los territorios históricos, y no las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma, las que asuman las facultades previstas en la Disposición Adicional Segunda respecto de los funcionarios con habilitación de carácter estatal. Pero ello sólo acaecerá por la intermediación normativa que así lo determine, significado que debe atribuirse a la expresión «en los términos que establezca la normativa autonómica». No se trata, por tanto, de una situación de vacío normativo, como el Colegio recurrente sostiene, en la que se requiera de la aprobación de la normativa autonómica para materializar la asunción por las Instituciones Forales o por las Instituciones comunes de una competencia que, hasta ese momento, esté vacante y pendiente, por lo que a la titularidad de su ejercicio se refiere, sino que claramente se trata de una competencia autonómica que, en el concreto y singular ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco, puede ser ostentada también por las Instituciones Forales de los territorios históricos, siempre y cuando la normativa autonómica así lo prevea.

12.– Continúa la ST mencionada refiriéndose al EBEP: En lo que afecta a los concursos ordinarios, no debe olvidarse que la propia Disposición Adicional Segunda de la Ley 7/2007, de 12 de abril, delimita nítidamente las competencias correspondientes a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales al regular, en su apartado 5.º, la provisión de puesto reservados a funcionarios con habilitación de carácter estatal. Por ello, el hecho de que las Diputaciones Forales hayan aprobado los concursos ordinarios anuales no sólo no contradice la argumentación aquí expresada, sino que viene a confirmarla al ver, en definitiva, una materialización más de las previsiones normativas contempladas en la referida Disposición Adicional Segunda del Estatuto Básico del Empleado Público, en concreto de lo establecido en el párrafo cuarto del apartado 5.1.

Noveno.– La participación en tributos no concertados (artículo 69 PLME).

Hay que hacer constar que en este caso las alegaciones efectuadas por la institución recurrente (DFB), se corresponden con un artículo cuya redacción no coincide con las alegaciones efectuadas, sin que estas mismas alegaciones que versan sobre ofertas de empleo público conjuntas y procedimientos selectivos comunes, tengan conexión fundada con el numeral del artículo que se impugna y que, además, no son objeto de alegaciones por parte del Gobierno Vasco, presumiblemente por el hecho de haber desaparecido su texto del articulado del PLME.

FALLO

En atención a lo expuesto, el Pleno de la Comisión Arbitral,

HA DECIDIDO:

Primero.– Que los artículos 2, 28, 31 –con la excepción del núm. 32 del apartado 3–, 32, 38, 42, 44.1, 45, 47, 49.4, 61, 66, 67 y 68 y Disposición Transitoria primera (ésta última, en los términos precisados en el Fundamento Jurídico B. Octavo) del Proyecto de Ley Municipal de Euskadi se adecuan a la distribución de competencias entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos establecida en el Estatuto de Autonomía y en la legislación en vigor, por ser competencia de las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma.

Segundo.– Que los apartados 1, 2, 3 y 5 de la Disposición Final Primera del Proyecto de Ley Municipal de Euskadi se adecúan a la distribución de competencias entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos establecida en el Estatuto de Autonomía y, en la medida en que modifican la distribución de competencias establecida en la legislación en vigor, lo hacen de forma directa, expresa y fundada, cumpliendo con las exigencias establecidas en la doctrina de esta Comisión Arbitral.

Tercero.– Que el artículo 31.3.32 del Proyecto de Ley Municipal de Euskadi es contrario a la distribución de competencias establecida en la legislación en vigor, sin que su modificación cumpla con las exigencias establecidas en la doctrina de esta Comisión Arbitral.

Por los vocales D. Andrés Urrutia Badiola, D. Juan Ramón Guevara Saleta y D. Oscar Padura Unanue, se anuncian votos particulares concurrentes en relación con el artículo 61 y votos particulares discrepantes en relación con los artículos 66, 67, 68 y Disposición Final Primera apartados 1, 2, 3 y 5.

La presente Decisión se notificará a las partes y se publicará en el Boletín Oficial del País Vasco y en los Boletines Oficiales de los Territorios Históricos de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa. Lo acuerdan los componentes de la Comisión, que la suscriben y de la cual yo, la Secretaria, doy fe.

Vitoria-Gasteiz, a 19 de abril de 2012.

La Secretaria de la Comisión Arbitral,

BEGOÑA BASARRATE AGUIRRE.

(Véase el .PDF)