Hemen ikusgai dauden gainerako formatuen edukia PDF dokumentu elektroniko ofizial eta jatorrizkoa eraldatuz lortu da
El contenido de los otros formatos que aquí se muestran, se ha obtenido mediante una transformación del documento electrónico PDF oficial y auténtico
1/2008 ERABAKIA, 2008ko urriaren 20koa, Arbitraje Batzordearen Osoko Bilkurarena, Bizkaiko eta Arabako foru-aldundiek eta Arabako Biltzar Nagusiek Euskadiko Udal Lege-proiektuaren inguruan adierazitako eskumen-arazoei buruzkoa.
DECISIÓN 1/2008, de 20 de octubre de 2008, del Pleno de la Comisión Arbitral, relativa cuestiones de competencia planteada por las Diputaciones Forales de Bizkaia y Álava, y por las Juntas Generales de Álava en relación con el Proyecto de Ley Municipal de Euskadi.
Honako erabakia hartu du Vitoria-Gasteizen, 2008ko urriaren 20an bilduta, Arbitraje Batzordearen Osoko Bilkurak, Fernando Ruiz Piñeiro batzordeburuak, Iñaki Lasagabaster Herrarte jaunak, Mario Fernández Pelaz jaunak, Edorta Cobreros Mendazona jaunak, Fernando Campo Antoñanzas jaunak, Andrés M.ª Urrutia Badiola jaunak eta José Manuel Castells Arteche jaunak osatutakoak.
En la ciudad de Vitoria-Gasteiz, a 20 de octubre de 2008, el Pleno de la Comisión Arbitral, formado por el Presidente D. Fernando Ruiz Piñeiro, D. Iñaki Lasagabaster Herrarte, D. Mario Fernández Pelaz, D. Edorta Cobreros Mendazona, D. Fernando Campo Antoñanzas, D. Andrés M.ª Urrutia Badiola y D. José Manuel Castells Arteche, ha pronunciado la siguiente
ERABAKIA
DECISIÓN
Bizkaiko Foru Aldundiak 1/08 zenbakiarekin adierazi zituen eskumen-arazoak, Euskadiko Udal Lege-proiektuaren 19.5 eta 36. artikuluen inguruan, aipatutako proiektuaren VII. titulu osoaren inguruan, eta Autonomia Erkidego Osorako Erakundeen eta bertako Foruzko Jardute-Erakundeen arteko harremanei buruzko legearen gainean (27/1983 Legea, azaroaren 25ekoa, aurrerantzean LHL) proiektuak egindako aldaketen inguruan.
En las cuestiones de competencia planteada con el número 1/08 por la Diputación Foral de Bizkaia, en relación a los artículos 19.5 y 36 del Proyecto de Ley Municipal de Euskadi; al Título VII de dicho proyecto en su totalidad; a las modificaciones que el Proyecto realiza de la ley de relaciones entre las instituciones comunes y los órganos forales del País Vasco (Ley 27/1983, de 25 de noviembre, en adelante LTH).
Arabako Foru Aldundiak 3/8 zenbakia duen eskumen-arazoa aurkeztu zuen, 56, 57 eta 58. artikuluen inguruan, baita aipatutako proiektuaren azken xedapenaren inguruan ere.
La Diputación Foral de Álava, presenta cuestión de competencia con el número 3/8 respecto de los artículos 56, 57 y 58, así como en relación a la Disposición final del Proyecto citado.
José Manuel Castells jauna izan da txostengilea eta berak adierazi du Arbitraje Batzordearen osoko bilkuraren iritzia.
Ha sido ponente D. José Manuel Castells, quien expresa el parecer del Pleno de la Comisión Arbitral.
AURREKARIAK
ANTECEDENTES
1.- Bizkaiko eta Arabako foru-aldundiek epearen barruan abiarazi zituzten aipatutako eskumen-arazoak, Euskadiko Udal Lege-proiektuaren (aurrerantzean EULP) hainbat arauren inguruan. Horien harira, bi arazoak metatzea eta zegozkien organoetara helaraztea proposatu zuen batzordeak uztailaren 21ean egindako bileran, zuzenbidearen arabera interesatzen zaiena alegatzeko helburuarekin betiere. Horrezaz gain, arazo horiek aurkeztu direla jakinaraztea Eusko Legebiltzarreko Mahaiari, Arbitraje Batzordearen Legearen (aurrerantzean ABL) 49. artikuluak xedatutakoa betez. Legebiltzarreko Mahaiak epearen barruan agindu zuen proiektuaren tramitazioa eteteko.
1.- Promovidas las mentadas cuestiones de competencia en plazo por las Diputaciones Forales de Bizkaia y Álava, en relación a diversos preceptos del Proyecto de Ley Municipal de Euskadi (en adelante PLME), se planteó por la Comisión, en su reunión de 21 de julio, la acumulación de ambas cuestiones y pasarlo a los correspondientes órganos, a fin de que aleguen en esta pretensión lo que a su derecho interese; así como comunicar la interposición de dichas cuestiones a la Mesa del Parlamento Vasco, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 49 de la Ley de Comisión Arbitral (en adelante LCA). Esta Mesa ordenó en plazo, la suspensión de la tramitación del Proyecto.
Horren ostean, bi aldundiek onartu zuten beren arazoak metatzea, batzordeak proposatutakoari jarraituz, ABLaren 31. artikuluak xedatutakoaren arabera.
Posteriormente ambas Diputaciones accedieron a la acumulación de sus cuestiones, tal como había planteado la Comisión; con arreglo a lo dispuesto en el artículo 31 LCA.
Azkenik, Euskal Autonomia Erkidegoko Administrazioaren ordezkaritzak zegozkion alegazioak aurkeztu zituen, ABLaren 25. artikuluaren arabera, ABLan bertan 30. eta 46. artikuluetan adierazitakoa ere kontuan izanik, EULPa dela-eta aurkeztutako aipatutako eskumen-arazoen inguruan. Arazoak metatzea ere onartu zuen.
Finalmente, la representación de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco, presentó, de acuerdo con el artículo 25 LCA en conexión con los artículos 30 y 46 de la propia LCA, las correspondientes alegaciones ante las cuestiones de competencia planteadas frente al PLME y aprobó la acumulación propuesta.
Azkenik, Arabako Biltzar Nagusietako ordezkaritzak uztailaren 30eko idatziaren bidez adierazi zuen prozedura bakarrean metatzearen aldeko jarrera. Gaiaren muinari dagokionez, data bereko beste idatzi batean, Bizkaiko Foru Aldundiak EULParen inguruan proposatutako eskumen-arazoan jasotako arrazoiekin bat egiten dutela adierazi zuten biltzar arabarrek, eta beren alegazioak egin zituzten. Aurreko idatzi batean, uztailaren 28koan, babesa adierazi zioten Arabako Foru Aldundiak aurkeztutako eskumen-arazoari.
Por último, la representación de las Juntas Generales de Álava acordó en escrito de 30 de julio, su posición favorable a la acumulación en un solo procedimiento; en cuanto al fondo, en otro escrito de la misma fecha, las juntas alavesas hacen suyos los motivos articulados en la cuestión de competencia planteada por la Diputación Foral de Bizkaia frente al PLME, aportando alegaciones propias, así como en anterior escrito de 28 de julio había formulado su apoyo a la cuestión planteada por la Diputación Foral de Álava.
Idatzi horri Euskal Autonomia Erkidegoko Administrazioko ordezkariak erantzun zion, abuztuaren 11n egindako alegazioen bidez.
A este escrito responde el representante de la Administración Autónoma del País Vasco, en alegaciones formuladas el 11 de agosto.
2.- Laburbilduz, Bizkaiko Foru Aldundiaren ordezkaritzak adierazitako argudioek lurralde historikoei egotzitako eskumenen, foraltasunaren «nukleo ukiezina» osatzen dutenen, aipamena dute sorburu. Norabide horretan, Autonomia Estatutuaren 37.3 artikulua dakar, baita 41. artikulua (ekonomia-ituna) eta 42.a) artikulua ere.
2.- En síntesis, los argumentos esgrimidos por la representación de la Diputación Foral de Bizkaia parten de la mención de las competencias atribuidas a los Territorios Históricos, constitutivas del «núcleo intangible» de la foralidad. Así y en esta dirección, reproduce el artículo 37.3 del Estatuto de Autonomía; el artículo 41 (concierto económico) y el 42.a) del mismo Estatuto.
Aipatutako «nukleo ukiezin» hori hobeto zehazteko, Konstituzio Auzitegiaren epaia gogoratzen du, 1988ko apirilaren 26koa, eta hori zabalduz, Arbitraje Batzordearen Osoko Bilkuraren 2/2003 Erabakiaren zati bat dakar (zuzenbideko oinarrietako 2.a eta 3.a). EULPak Autonomia Estatutuan oinarritzen diren foru-eskumenak errespetatzen ote dituen galdetutakoan, erantzuna ezezkoa da, izan ere, «formaren mailan» Estatutuan barne hartutako eskumenen aurkako aurrez aurrekorik ez bada, errespetatu egiten dira, baina funtsari begiratuta, eskumen horiei dagozkien alderdi zehatzak arautzen ditu, horretarako eskumenik ez duenak. Beraz, «nemo dat quod non habet».
Para una mejor determinación de ese «núcleo intangible» alude a la sentencia del Tribunal Constitucional, de 26 de abril de 1988, y extensivamente, reproduce parte de la Decisión 2/2003, del Pleno de la Comisión Arbitral (Fundamentos de Derecho 2.º y 3.º). Ante el interrogante de si el PLME respeta esas competencias forales con basamento en el Estatuto de Autonomía, la respuesta es negativa, puesto que si «formalmente» no hay choque frontal contra las competencias recogidas en el Estatuto, se respetan, pero materialmente se entra a regular aspectos concretos de las mismas por quien no puede, pues «nemo dat quod non habet».
VII. tituluari (tokiko ogasunak) dagokion auzi nagusiari heldu baino lehen, proiektuko bi artikulu jartzen ditu zalantzan Bizkaiko Foru Aldundiak. Alde batetik, 19.5 artikulua («udal-ondarea kudeatzea, horren erabilera eta xedea eta artatzea eta mantentzea arautzea», udal-eskumen izaki), berariaz errespetatu behar lukeena Estatutuaren 37 3.d) artikulua: «Probintziaren eta udalen ondasunen araubidea, bai jabetza publikokoak zein ondarekoak eta herrilurrak».
Antes de entrar en la cuestión central radicada en el Título VII (Haciendas Locales), la Diputación Foral de Bizkaia cuestiona dos artículos del Proyecto: el 19.5 («gestión del patrimonio municipal, la regulación de su uso y destino y su conservación y mantenimiento» en tanto competencia municipal), que debía respetar expresamente el 37.3.d) del Estatuto: «Régimen de los bienes provinciales y municipales, tanto de dominio público como patrimoniales o de propios o comunales».
36. artikulua da zalantzan jartzen duen bestea, jabari publikoak kokaleku duen udalerriaren nahitaezko txostenari dagokionez, erabilerak zehazteko prozeduretan nahiz bere eskumeneko jabari publikoari dagozkion emakiden eta baimenen inguruko prozeduretan, direla Euskal Autonomia Erkidegoko Administrazio Orokorrarenak, direla foru-aldundienak. Horrezaz gain, prozedurak «eragindako» administrazioari elkarri entzuteko betebeharra ezartzea zalantzan jartzen da, jabari publikoko ondasunak kentzeko kasuetan, bertatik kendutako lurra esleitzerakoan lehentasuna ezartzen baita. Bizkaiko Foru Aldundiaren ordezkariaren iritziz, 37.3.d) artikuluaren («probintziaren ondasunen araubidea») foru-eskumen esklusiboan sartzen da hori, foru-erakunde eskudunak zein jarduera egin behar dituen ezartzen baitu berariaz.
El otro precepto concreto cuestionado es el artículo 36, en lo referente al informe preceptivo del Municipio en donde radique el bien demanial, en aquellos procedimientos de determinación de usos y en los de concesiones y autorizaciones relativas al dominio público de su competencia, tanto por parte de la Administración General de la Comunidad Autónoma, como de las Diputaciones Forales; así como la imposición a la Administración «afectada» de la obligación de oírse mutuamente en los casos de desafectación de bienes demaniales, estableciéndose una preferencia en la adjudicación del terreno desafectado. En opinión del representante de la Diputación vizcaína, invadía la competencia exclusiva foral del artículo 37.3.d) («régimen de bienes provinciales»), al imponer expresamente qué actuaciones debe llevar a cabo la institución foral competente.
VII. titulura iritsitakoan, aipatutako ordezkaritzaren iritziz, «titulu osoa da zerga-arloko foru-eskumenaren aurkakoa». Legezko sistemaren, Konstituzio Auzitegiaren doktrinaren eta aipatutako Arbitraje Batzordearen erabakiaren arabera, EULPeko VII. tituluak «legegile autonomiko arrunta esparru honetan sartzea» dakar berekin, estatuko legegileak berak ere egin ez duena. 7/1985 Legearen, Toki Jaurbidearen Oinarriak arautzen dituenaren, xedapen gehigarrietako bigarrena aipatzen du horren inguruan, zehatzago esateko, aipatutako xedapen gehigarrietako bigarren horren 5., 6. eta 10. paragrafoak.
Cuando se llega al Título VII, la citada representación considera que «todo él es contrario a la competencia foral tributaria»; considerando, en base al sistema legal y a la doctrina del Tribunal Constitucional y la citada Decisión de la Comisión Arbitral, que el Título VII del PLME supone una «intromisión del legislador autonómico ordinario en la materia», que ni siquiera el legislador estatal ha llevado a cabo citando al respecto la Disposición Adicional segunda de la ley 7/1985, reguladora de las bases de régimen local, en especial los párrafos 5.º, 6.º y 10.º de esta Disposición Adicional segunda.
Titulu horren «foru-aurkakotasunaren» adierazlerik nabarmenenen artean 53. artikulua aipatzen du. Foru-aldundiaren iritziaren arabera, foru-eskumen berean eragiten du artikulu horrek. «Foru-araudia aipatzeak hori errespetatzen dela adieraz badezake ere, egiaz, antolatu ezin duena antolatzea dakar artikuluak», eta hori, Arbitraje Batzordeak berak bere 2/2003 Erabakian adierazitakoaren aurkakoa da, alde honen iritziz.
Como supuestos más relevantes del «contrafuero» de dicho título, se mencionan el artículo 53, precepto que en opinión foral, incide en igual competencia foral, y «si bien las invocaciones que hace a la normativa foral pueden considerarse respetuosas con la misma, de hecho suponen una clara ordenación de lo que no puede»; en contradicción, según esta parte, con lo expuesto por la propia Comisión Arbitral en su Decisión 2/2003.
EULParen 56. artikulua aipatzen du jarraian, baita 57 eta 58. artikuluak ere. Bere esanetan, «esparru honetako foru-eskumen esklusibo eta propioaren aurkakoa da arloko udal-arau batek itundutako zergetan udalerriek nola, zenbat eta noiz parte hartu behar duten mugatzea».
Seguidamente hace referencia al artículo 56 del PLME, así como al 57 y 58; considerando que el hecho que «una norma sectorial municipal delimite el cómo, cuánto y cuándo han de participar los municipios en los tributos concertados es a nuestro juicio contrario a la competencia foral exclusiva y propia en la materia».
EULParen azken xedapenetako hirugarrenari dagokionez (LHLaren xedapen gehigarrietako bigarrena indargabetzen du eta zergak banatzeko sistema berria ezartzen, EULParen 56-59 artikuluak), LHLan barne hartutako eta 2/2003 Erabakiak aitortutako foru-eskumena urratzen du.
En cuanto a la Disposición final tres del PLME que deroga la Disposición Adicional segunda de la LTH e instaura un sistema de reparto de tributos nuevo (artículos 56 a 59 del PLME), quebrantándose de tal modo la competencia foral existente en la LTH y reconocida por la Decisión 2/2003.
Azken xedapen horretan bertan LHLa aldatzen da, Herri Dirubideen Euskal Kontseiluaren funtzionamenduari eta osaketari dagokionez. Euskal udalerrien partaidetza ezartzen da, dagozkien foru-aldundiek izendatuta, Eudelen proposamenari jarraiki. Bertan arautzen da udalerriek noiz jardungo duten behatzaile gisa eta noiz eskubide osoko kide gisa. Horrekin koherente izateko, LHLaren xedapen gehigarrietako bigarrena indargabetzen du.
En la misma disposición final se modifica la LTH en cuanto al funcionamiento y composición del Consejo Vasco de Finanzas Públicas, estableciéndose la participación de los municipios vascos, nombrados por las respectivas Diputaciones Forales a propuesta de Eudel, y regulándose cuándo éstos actúan como observadores y cuándo como miembros de pleno derecho, derogándose en coherencia la Disposición Adicional segunda de la LTH.
Foru-ordezkaritzaren aburuz, EULPak Herri Dirubideen Euskal Kontseiluaren osaketa eta izaera aldatzeak lege arruntetan «esku hartzea» dakar berekin, baita Estatutuaren 42.a) artikuluan ezarritakoa «urratzea» ere. Izan ere, artikulu horren helburu zehatza da «Foru-aldundiek egin ditzaten ekarpenak, lurralde historikoek Euskal Herriaren aurrekontu-gastuetarako emandako laguntza direnak» zehaztea.
Para la representación foral, la alteración en la composición y naturaleza del Consejo Vasco de Finanzas Públicas por el PLME, supone una «injerencia» de leyes ordinarias y una «vulneración» de lo establecido en el artículo 42.a) del Estatuto, cuyo objetivo concreto es fijar «las aportaciones que efectúen las Diputaciones Forales como expresión de la contribución de los Territorios Históricos a los gastos presupuestarios del País Vasco».
Foru-administrazioaren esanetan, Estatutuaren 41.2.a) artikuluan oinarritutako estatutu-eskumenak («estatuarekiko koordinazioa, zerga-harmonizazioa eta lankidetza») euskal legegile arruntari ez dio aukerarik ematen organo paritarioa -Estatutuan sortu baina LHLaren xedapenetan gauzatutako organoa, lurralde historikoek Euskal Autonomia Erkidegoko erakunde komunei egin beharreko ekarpena hitzartzeko edo adostekoa- aldatzeko. Behin eta berriz dio Herri Dirubideen Euskal Kontseilua «Autonomia Estatutuaren 42. artikulua sorburu duen administrazio-organoa dela».
La competencia estatutaria basada en el artículo 41.2.a) del Estatuto («coordinación, armonización fiscal y colaboración con el Estado»), no permite (según la Administración Foral) al legislador ordinario vasco modificar un órgano paritario, concebido en el Estatuto, si bien nacido en la parte dispositiva de la LTH, para convenir o acordar las aportaciones de los Territorios Históricos a las IC de la Comunidad Autónoma. Insiste que este Consejo de Finanzas Públicas «es un órgano administrativo con origen en el artículo 42 del Estatuto de Autonomía».
3.- Bestalde, Arabako Foru Aldundiko ordezkaritzak udal-finantziazioaren inguruan Arabako Lurralde Historikoari dagozkion ahalmen esklusiboak defendatzeko argudioak ematen ditu. Lehen parametro gisa, berriz aipatzen du, babes modura, Arbitraje Batzorde honen 2/2003 Erabakia. Gai honen inguruko lege-osagaia ere aipatzen du, Konstituzioaren xedapen gehigarrietako lehenengotik eratorritako «foru-ondarearen zati gisa», ekonomia-ituna eta tokiko legeria ahaztu gabe.
3.- Por su parte, la representación de la Diputación Foral de Álava argumenta en defensa de las facultades exclusivas que corresponden al Territorio Histórico de Álava en materia de financiación municipal. Como primer parámetro vuelve a citarse en su defensa a la Decisión 2/2003 de esta Comisión Arbitral, así como el componente legal sobre esta materia; este último «como parte del acervo foral» desde la Disposición Adicional primera de la Constitución, pasando por el concierto económico y la legislación en materia local.
Foru-eskudunek onartzen dute badirela estatuko legegileek ezarritako mugak tokiko finantziazioari dagokionez («euskal udalbatzen autonomia-maila gainerako tokiko udalbatzek dutena baino txikiagoa (ez) izatea»), baita LHLaren xedapen gehigarrietako bigarrenak ezarritakoak ere (foru-aldundiek «Erresumako agizko lege-jaurpideak erabiliz legokiekeena baino apalagoa inola ere izango ez den eskuarte-maila bat bermatu beharko dute oro har Udal horientzat, Ekonomia-Itunearen 46garren Atalak dioenaren arabera Foru-Diputazioek eskuarte horiek heurek egoki deritzen irizpidez banatzeko duten ahalmenaren kaltetan gabe»).
La competencia foral admite limitaciones en cuanto a la financiación local impuestas por el legislador estatal [«nivel de autonomía de las corporaciones locales vascas (no) inferior al que tengan las demás corporaciones locales»], como por la Disposición Adicional segunda de la LTH (corresponde a las Diputaciones Forales «garantizar un nivel de recursos que, en ningún caso, será inferior al que correspondiese al territorio por aplicación de la legislación de régimen común sin perjuicio de la facultad de las Diputaciones Forales para efectuar la distribución de dichas cantidades con los criterios que estimen convenientes»).
Horren harira, ekainaren 30eko 19/1997 Foru Araua aipatzen du, 1997tik 2001era bitarteko ekitaldietan tokiko erakundeak finantzatzeko foru-funtsa arautzen duena, xedapen hori ez baita indargabetu. Arau horrek Arabako lurraldeko tokiko erakundeek itundutako zergak biltzetik foru-aldundiak izandako diru-sarreretan izan beharreko partaidetza arautzeko irizpideak, arauak eta aginduak ezartzen ditu.
Cita al respecto la Norma Foral 19/1997, de 30 de junio, reguladora del fondo foral de financiación de las entidades locales para el ejercicio 1997 a 2001, disposición que no ha sido derogada. Norma que establece los criterios, reglas y prescripciones que habían de regular la participación de las entidades locales del Territorio alavés en los ingresos de la Diputación Foral procedentes de la recaudación de los tributos concertados.
Hortaz, bere aburuz, lurralde historikoko foru-organoek zehaztu behar dituzte funtsaren zenbatekoa, esleipenen zenbatekoa eta zenbatekoa toki erakundeen artean banatzeko irizpideak, neurri batean aipatutako foru-arauak egin bezala.
Considera, por lo tanto, que son los órganos forales del Territorio Histórico, quienes determinan la cuantía del fondo, el importe de las asignaciones y los criterios de distribución de aquél entre las distintas entidades locales, tal como en parte, llevaba a cabo dicha Norma Foral.
Are gehiago. Arabako Toki Administrazio eta Finantzetarako Lurralde Kontseilua izenekoa ere badela dio, 29/1996 Foru Arauak araututakoa eta 4/2008 Foru Arauak aldatutakoa, hain zuzen ere. Gai honetako foru-eskumen osoaren egiaztagarri da hori.
A mayor abundamiento, cita la existencia del denominado Consejo Territorial de Administración Local y Finanzas de Álava, regulado por Norma Foral 29/1996 y modificado por otra Norma Foral 4/2008, acreditativo de la plena competencia foral en la materia.
Esparru horretan bertan, 2/2007 euskal legea ere aipatzen du, martxoaren 23koa, baliabideen banaketarako eta foru-aldundiek Euskal Autonomia Erkidegoko aurrekontuak finantzatzeko egin beharreko ekarpenak zehazteko metodologiari buruzkoa, 2007-2011 aldiari dagokiona. Lege autonomiko horrek foru-erakundeei egozten zien partekatutako arriskuaren irizpidea erabiltzeko ahalmena, tokiko erakundeek lurralde historikoetako itundutako diru-sarreretan izan beharreko urteroko partaidetza ezartzerakoan, bere xedapen gehigarrietako laugarrenean. Horren ostean, legeak dio Herri Dirubideen Euskal Kontseiluak foru-erakundeei gomendatzen diela guztizkoaren % 54,70 gutxienez bideratzeko beren mendeko tokiko erakundeetara, itundutako zergen bilketan izandako partaidetza gisa. Puntu horretan Herri Dirubideen Euskal Kontseiluak egindakoa gomendioa baino ez dela nabarmendu du Arabako Foru Aldundiak.
Exactamente en el mismo ámbito, se señala la Ley vasca 2/2007, de 23 de marzo, sobre metodología de distribución de recursos y determinación de aportaciones de las Diputaciones Forales a la financiación de los presupuestos de la Comunidad Autónoma, aplicable al período 2007-2011. Ley autonómica que en su Disposición Adicional cuarta atribuía a los órganos forales el utilizar el criterio de riesgo compartido al establecer anualmente la participación de los entes locales en los ingresos concertados correspondientes a los Territorios Históricos; estableciendo a continuación, que el Consejo Vasco de Finanzas Públicas, recomendaba a los órganos forales, que destinaran a los entes locales de ellos dependientes, en concepto de participación en la recaudación por tributos concertados, como mínimo, el 54,70% del total. La Diputación Foral de Álava insiste en el carácter de mera recomendación de la actuación del Consejo Vasco de Finanzas Públicas en este punto.
EULParen 56, 57 eta 58. artikuluei erreparatuta, aldundiaren aburuz, «nabarmen aldatzen da indarrean dagoen eskumen-sistema eta hori gauzatzeko modua, tokiko erakundeen finantziazioari dagokionez». Izan ere, Eusko Legebiltzarraren lege bidez ezarriko da udalek itundutako zergetan izango duten partaidetza, nahiz eta hori foru-eskumen esklusiboa izan.
Centrándose en los artículos del PLME 56, 57 y 58, considera que «se altera de forma radical el sistema competencial vigente y su forma de ejercicio en lo afectante a la financiación de las entidades locales»; al fijarse por ley del Parlamento Vasco los parámetros de participación municipal en los tributos concertados, aspecto de exclusiva competencia foral.
Finantzen lurralde-kontseilu izenekoak sortzeari begiratuta (58.1 artikulua), horien izaera eta funtzioak ez datoz inola ere bat 29/1996 Foru Arauan aurreikusitakoekin. Horrezaz gain, aukera ematen da kontseilu horretan ordezkariak bilduta -Eusko Jaurlaritzatik hasi eta udaletara- beren irizpidea foru-organoei inposatzeko (EULParen azken xedapenetako bigarrena, 10). Hori guztia nabarmen da foraltasunaren aurkakoa.
La creación de unos denominados Consejos Territoriales de Finanzas (artículo 58.1), tienen una naturaleza y funciones netamente distintas a las previstas en la Norma Foral 29/1996. Igualmente, se posibilita que unidos los representantes en ese Consejo, del Gobierno Vasco a los municipales, pudieran imponer su criterio a los órganos forales (Disposición final dos 10 del PLME). Todo ello manifiestamente antiforal.
Bide beretik, aldundiaren ustez, egokia litzateke aipatutako azken xedapenaren 3. paragrafoan egindako aurreikuspena indarrik gabe uztea, LHLaren xedapen gehigarrietako bigarrena indargabetzen baitu, jarrera horren aldeko inolako argudiorik eman gabe.
Del mismo modo, procede, en su opinión, dejar también sin efecto la previsión existente en el apartado 3.º de la citada Disposición final, en cuanto deroga la Disposición Adicional segunda de la LTH, sin que se argumente esta posición.
Aipatutako EULParen artikuluak «nabarmen sartzen direnez» Arabako Lurralde Historikoaren eskumenetan, aipatutako eskumen-arazoa aztertzeko eskatzen dio Arbitraje Batzordeari.
Considerando una «invasión competencial palmaria» en las competencias del Territorio Histórico de Álava los artículos citados del PLME, solicita la mencionada cuestión de competencia ante la Comisión Arbitral.
4.- Euskal Autonomia Erkidegoko Administrazioaren ordezkaritzak idatzi luze eta zorrotz baten bidez egin die aurka Bizkaiko eta Arabako foru-aldundiek aurkeztutako alegazioei.
4.- La representación de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco, rebate en un largo y prolijo escrito, las alegaciones presentadas por las Diputaciones Forales de Bizkaia y Álava.
Arrazoibideari ekiteko, alegazio zehatzen aurretiko hainbat zehaztapen egiten ditu. Lehenengoaren arabera, lege honen aurreproiektuaren argitara foru-aldundiek egindako proposamenak aurkezteko aukera izan dela ikusita, «harrigarria da ... Bizkaiko Foru Aldundiak ez egitea proposamenik edo gogoetarik». Arabako Foru Aldundiak, aldiz, lau gogoeta egin zituen, eta horietako azkena bat dator lege-ekimenarekin, «udal-administrazioak legean barne hartutako administrazioen arteko organoetan parte hartu ahal izatea ahalbidetzearekin» baitu zerikusia. Organo horien artekoa litzateke Herri Dirubideen Euskal Kontseilua. Azpimarratzekoa da ez dela normala foru-ordezkaritzak inolako arazorik ez aurkeztea hasierako une hartan.
Comienza su alegato con unas precisiones previas a las alegaciones concretas; la primera consiste, que ante la posibilidad de presentar propuestas planteadas por las Diputaciones Forales a la vista del Anteproyecto de esta ley, «no dejaba de ser sorprendente... que la Diputación Foral de Bizkaia no haya realizado propuesta ni consideración alguna»; por su parte, la Diputación Foral de Álava realizó cuatro consideraciones, la última, coincidente con la iniciativa legislativa, en «facilitar la participación de la Administración Municipal en los órganos interadministrativos contemplados en la ley»; entre ellos, el Consejo Vasco de Finanzas. Resalta lo anómalo de esta no presentación foral de cuestiones litigiosas en este momento preliminar.
Tokiko autonomiari buruzko hausnarketa egiten du ondoren, proiektu honen inguruan Euskadiko Aholku Batzorde Juridikoak bere 64/2008 irizpenean egindako gogoetetatik abiatuta, Konstituzioaren eta Konstituzio Auzitegiaren jurisprudentziaren ikuspegitik, hain zuzen ere. Horri jarraiki, onartzen da estatuari dagokiola estatu osoan oro har aplikatuko diren antolaketaren eta eskumenen inguruko oinarrizko printzipio eta irizpideak ezartzea, eta ondoren irekiko zaiela atea autonomia-erkidegoen aukerei, tokiko erakunde horietan eragiten duten gaiei dagozkien erakunde- eta partaidetza-bermearen baitan.
Realiza a continuación una reflexión sobre la autonomía local, partiendo de las consideraciones que en su dictamen 64/2008 lleva a cabo la Comisión Jurídica Asesora Vasca (CJA) sobre este Proyecto, desde la perspectiva constitucional y de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. De tal modo se reconoce que corresponde al Estado la fijación de principios o criterios básicos en materia de organización y competencia de general aplicación en todo el Estado, abriéndose a continuación la puerta a las diversas opciones de las Comunidades Autónomas, en el interior de una garantía institucional y de participación de cuantos asuntos atañen a esos entes locales.
Eskumenen mailari dagokionez, 2/1987 KAEaren zuzenbideko 2. oinarriaren arabera, zerbitzu publikoen sare osoaren baitan, «legegileari aukera ematen zaio, baina ez halabeharrez, tokiko administrazio batzuen eta besteen eta horien guztien eta estatuaren eta autonomia-erkidegoen arteko harremanetarako formulak eta bideak ezartzeko», kasu zehatzetan legezkotasun-kontrola ahalbidetuko duen administrazioen arteko koordinaziorako prozesuaren baitan. Autonomia horrek legearen esparruan zehaztutako ahalmen mugatua dakar berekin.
En cuanto al plano de las competencias, según la STC 2/1987, fundamento jurídico 2.º, deduce que del entero entramado de los servicios públicos, «permiten, cuando no imponen, al legislador establecer fórmulas y cauces de relación entre unas y otras Administraciones locales y de todas ellas con el Estado y las Comunidades Autónomas», en un proceso de coordinación interadministrativo que permite un control de legalidad en supuestos concretos. Autonomía que implica un poder limitado concretado en el marco de la Ley.
Aholku Batzorde Juridikoaren 64/2008 irizpenarekin jarraituz, Euskal Autonomia Erkidegoak tokiko araubidearen inguruan dituen eskumenak zedarritzen ditu, Estatutuaren 10. artikuluari jarraiki (1., 4. eta 6. paragrafoak). Udal-finantziazioaren ingurukoak ere bai (Estatutuko 41 eta 42. artikuluak). Eskumenen esparruan, tokiko udalbatzen araubide juridikoa «beti da estatuaren (adierarik hertsienean ulertuta) eta autonomia-erkidegoen aldi bereko jardunaren emaitza».
Siguiendo con el dictamen de la CJA 64/2008, perfila las competencias de la Comunidad Autónoma Vasca en el régimen local, siguiendo el artículo 10 del Estatuto (apartados 1, 4 y 6), así como sobre la financiación municipal (artículos 41 y 42 del Estatuto). En el ámbito competencial, el régimen jurídico de las corporaciones locales «es siempre el resultado de la actividad concurrente del Estado (en el sentido más estrecho del término) y de las Comunidades Autónomas».
«Tokiko araubidearen» oinarrizko alderdiak finkatzeko zeregina estatuari dagokio, berariazko araudiaren arabera. Alabaina, horrek ekonomia-itunaren legean ezarritako araubidera igortzen gaitu, Euskal Autonomia Erkidegoari gagozkiola.
La fijación de lo básico en «el régimen local», según su normativa específica, corresponde al Estado, que remite no obstante, y en lo que toca a la Comunidad vasca, al régimen establecido en la ley del Concierto Económico.
Tokiko ogasunaren gaiari berariaz helduz, Konstituzio Auzitegiak adierazi du bateragarri direla tokiko autonomia eta tokiko erakundeen zorpetzeari mugak jartzea, kontuak eta kudeaketa ekonomikoa fiskalizatzearen bidez eta tokiko erakundeek estatuko eta autonomia-erkidekoetako zergetan izango duten partaidetzaren irismena ezarriz (96/90 KAEa).
En la específica materia de la hacienda local, el Tribunal Constitucional señala la compatibilidad entre la autonomía local y el establecimiento de límites al endeudamiento de los entes locales; con la fiscalización de las cuentas y de la gestión económica y el alcance de la participación de los entes locales en los tributos del Estado o de las Comunidades Autonómicas (STC 96/90).
Jakina, aipatutako Aholku Batzorde Juridikoaren irizpenak autonomia-erkidegoko barneko eskumen-banaketa finkatzen du, erakunde komunen eta foru-organoen artean, «tokiko araubidearen» gaiari dagokionez Estatutuak eta LHLak diotena hartuta abiapuntu gisa. Horrezaz ari dela, Konstituzio Auzitegiaren 76/88 epai ezaguna gogoratzen du, foru-araubideetarako konstituzio-bermea izan bazela aitortzen zuena, hain zuzen ere, Estatutuko 37. artikuluan aurreikusitako «nukleo ukiezinaren» arabera. Euskal udalen finantziazioari dagokionez, aipatzekoa da 12/2002 Legea, indarrean dagoen ekonomia-ituna onartu zuena, hainbat artikulutan baititu mintzagai tokiko ogasunak (39-42 artikuluak, 48.5 eta 51. artikuluak), LHLaren xedapen gehigarrietako bigarrena zehazteko garaian. Legeria horren argitara, Aholku Batzorde Juridikoaren arabera, «proiektuan barne hartutako arautzeak aipatutako legeriatik eratorritako banaketa errespetatzen du eta aukeretako baten alde egiten du, euskal legegileari aukera emateko...».
Naturalmente, el citado dictamen de la CJA fija el deslinde competencial interno en la Comunidad Autónoma, entre las instituciones comunes y los órganos forales, partiendo de la materia «régimen local» según lo reseñado por el Estatuto y la LTH. Se recuerda al respecto la conocida sentencia del TC 76/88, que reconoció la existencia de una garantía constitucional para los regímenes forales, según el «núcleo intangible» previsto en el artículo 37 del Estatuto. En cuanto a la financiación de los municipios vascos debe citarse la Ley 12/2002, que aprobó el vigente Concierto Económico, que en diversos artículos se refiere a las haciendas locales (artículos 39 a 42, 48.5 y 51), disposiciones que concretan la Disposición Adicional segunda de la LTH. En base a este ordenamiento, la CJA consideraba que «la regulación proyectada resulta respetuosa con el reparto que del citado normativo deriva y asume una de las opciones, que se permite al legislador vasco...».
Erakunde komunen eta foru-organoen artean lege-egozpenak direla eta gai honetan dagoen hertsadura ikusita, eta bereziki foru-organoen aldeko lege-garapena eta oinarrizko legeriaren gauzatzea aurreikusita, helburu hauxe adierazi zuen aurreproiektuak bere zioen adierazpenean: udalerriek duten aginte politikoan edo gobernu-ahalmenean sakontzea, hainbat alderdi azpimarratuz, hala nola, tokiko mailak gainerako maila publikoen jardunean parte hartzea, administrazioen arteko organoak sortzea, tokiko maila formalki hartzea barne Euskal Autonomia Erkidegoko maila publikoetako finantzak koordinatzeaz arduratzen den erakunde arteko organoan....
Vistas las constricciones en esta materia por las atribuciones legales entre las instituciones comunes y los órganos forales, de forma especial previendo el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica a favor de los órganos forales, el Anteproyecto en su exposición de motivos, perseguía profundizar en el poder político o de gobierno con que cuentan los municipios, realzando determinados aspectos como la participación del nivel local en las actuaciones de los demás niveles públicos, la consagración de organismos interadministrativos, la incorporación formal del nivel local al órgano interinstitucional encargado de la coordinación de las finanzas de los diversos niveles públicos de la Comunidad Autonómica...
Erabakitzeko ahalmena egiaz tokiko mailan gauzatu ahal izateko printzipioak eta jarraibideak aldarrikatu ziren aurreproiektuan (2., 3. eta 6. artikuluak). Horrezaz gain, horien presentzia Euskadiko Udal Kontseiluaren bidez gauzatuko dela aurreikusi zen, eta ogasunarekin eta finantzekin zerikusia duten gaietan, Herri Dirubideen Euskal Kontseiluaren bidez, lurraldeetan finantzen lurralde-kontseilu bana sortuz.
Se proclamaban los principios y directrices (en el Anteproyecto) para que se produzca realmente una materialización del poder decisorio en el nivel local (artículos 2, 3 y 6), así como institucionalizando su presencia en el Consejo Municipal de Euskadi y en materia hacendística y financiera, en el Consejo Vasco de Finanzas Públicas, creándose en cada territorio un Consejo Territorial de Finanzas.
Aholku Batzorde Juridikoak nabarmendu du aurreproiektuak eragin eskasa izan duela tokiko ogasunen esparruan, eta hori «gure autonomia-erkidegoaren erakunde-osaketa bereziak justifikatzen duela ondo baino hobeto». Lehen oinarri juridikoa eskubide historikoen eguneratzearen ingurukoa da (Konstituzioaren xedapen gehigarrietako lehena), «tokiko ogasunen esparrukoa baita garatzeko eremu garrantzitsuenetako bat». Bestalde, Arbitraje Batzordearen 2/2003 Erabakiak ondorioztatzen duenez, itunaren 48.5 artikuluak aipatzen duen finantza-zaintzak diru-sarrerak nahiz aurrekontuen esparrua hartzen ditu barne, eta foru-ordezkariei dagozkie batzuk zein besteak. Gisa horretan, aurrekontuen esparruan ere justifikatu egiten da aurreproiektuan barne hartutako arautzearen irismen mugatua.
Resalta la CJA la escasa incidencia del Anteproyecto en el ámbito de las haciendas locales, lo que «se encuentra más que justificado, dada la especial configuración institucional de nuestra Comunidad Autónoma». Con un primer fundamento en la actualización de los Derechos Históricos (Disposición Adicional primera de la Constitución), que «tiene en el área de las haciendas locales uno de sus importantes campos de desarrollo». Por su parte, la Decisión 2/2003 de la Comisión Arbitral concluye que la tutela financiera a que se refiere el artículo 48.5 del concierto incluye tanto los ingresos como también el ámbito presupuestario, correspondiendo a los órganos forales ambos supuestos, justificando también en el área presupuestaria, el limitado alcance de la regulación incluida en el Anteproyecto.
Laburbilduz, Aholku Batzorde Juridikoak aditzera eman duenez «orain oinarrizkotzat jo dezakegun arau-esparru orokorra biltzeko ahalegina besterik ez da izan», eta horrek «ondoren lurralde historiko bakoitzak bere oinarrizko jarrera» izatea izango du eskakizun.
En síntesis, la CJA manifiesta que «solo se ha tratado de recoger un marco normativo general que ahora podríamos calificar de básico», que requiere de «un posterior y fundamental posicionamiento de cada Territorio Histórico».
Hauxe da esparru honetan Euskal Autonomia Erkidegoko Administrazioaren ordezkariak adierazi duen ondorioa: ez dago guztia barne hartuko duen eta baztertzaile izango den «eskumen esklusiborik» tokiko ogasunen esparruan, ez foru-aldundien alde, ez autonomia-erkidegoaren alde, «tokiko araubideaz» ari garela. Aitzitik, eredua «partekatua» da. Horren oinarri gisa 7/1985 Legearen xedapen gehigarrietako bigarrena aipatzen du («autonomia-erkidegoarenak izan daitezkeen eskumenen kalterako izan gabe»), baita ekonomia-itunaren legearen 48.5 artikulua ere («Euskal Autonomia Erkidegoko erakunde eskudunak»), izan ere, aipatutako ordezkariaren arabera, horrek «zuzenean igortzen gaitu erakunde komunen eskumenetara, Estatutuko 10.4 artikuluan eta 41.2 artikuluan jasotakoetara».
La conclusión que en este ámbito plantea el representante de la Administración de la Comunidad Autónoma, es que no existe una «competencia exclusiva» en sentido omnicomprensivo y excluyente en materia de haciendas locales, ni a favor de las Diputaciones Forales ni a favor de la Comunidad Autónoma, en materia de «régimen local»; sino más bien un modelo «compartido». Lo fundamentaba con el dato legal de la Disposición Adicional segunda de la Ley 7/1985 («sin perjuicio de las competencias que puedan corresponder a la Comunidad Autónoma») y del artículo 48.5 de la ley del concierto económico («instituciones competentes del País Vasco»), que en opinión del mencionado representante, «remite directamente a las competencias de las instituciones comunes, del artículo 10.4 y del artículo 41.2 del Estatuto».
Xede eta helburu horiek beste erakunde-mailekin, foru-erakundeekin nahiz erakunde komunekin, erlazionatzeko ahalegina egiten da, hasierako osaketaren askatasunaz baliatzerakoan. Horiek EULParen I. tituluaren baitan gauzatu dira, honela, hain zuzen ere: 1. artikulua (helburuak), 2. artikulua (tokiko autonomia), 3. artikulua (tokiko autonomiaz baliatzearekin lotura duten printzipioak).
Finalidades y objetivos que tratan de relacionarse con los otros niveles institucionales foral y común y en el ejercicio de la libertad de configuración inicial, que se materializan programáticamente en el Título I del PLME: artículo 1 (objetivos), artículo 2 (autonomía local), artículo 3 (principios vinculados al ejercicio de la autonomía local).
Horrenbestez, erakunde komunen, lurralde historikoen eta tokiko erakundeen arteko harremanetarako araua da proiektua. Tokiko ogasunei dagokienez, EULPa «printzipioen, helburu orokorren eta helburu pragmatikoen mailara mugatu da oro har». Auzia autonomia-eskumen horren muga kokatzean datza, gaiaren funtsezko nukleoa, foru-eskumenekoa dena, nabarmena izan dadin. Iritzi berari jarraiki, datu hori ez du ematen EULPak, ez baitio heltzen ogasunari dagozkion gaien arautze zorrotzari, lurralde historikoei dagokienez (ikus EULParen 47. artikulua). Antzekoa gertatzen da tokiko erakundeen finantza-zaintzaren inguruan.
Por lo tanto, el Proyecto viene a ser una norma relacional entre las instituciones comunes, las de los Territorios Históricos y las entidades locales; y en lo tocante a las haciendas locales, el PLME «se ha limitado con carácter general, al nivel de los principios, objetivos generales y programáticos». La cuestión se centra en dónde poner el límite de esa competencia autonómica de forma que el núcleo esencial de la materia, de competencia foral, resulte reconocible; dato que en la misma opinión, no se da en el PLME, puesto que no entra en la regulación estricta de las materias propias de la hacienda que corresponden a los Territorios Históricos (véase el artículo 47 del PLME). Así también, sucede con la tutela financiera de los entes locales.
Arabako eta Bizkaiko foru-aldundien argudiobideei aurka eginez eta EULPak euskal erakunde-sarean eragiten duela eta foraltasunaren «nukleo ukiezina» berariaz aldatzera irits daitekeela alegatzen dela ikusita, 76/1988 KAEaren 3. oinarria aipatzen du, hain justu ere, Konstituzioaren arabera autonomia-erkidegoak eskubide historikoen eguneratzean baduela lekua defendatzeko, Autonomia Estatutuaren arabera subjektu publiko berri izaki, foru-erakundeak eta foraltasunaren konstituzio-bermea ahaztu gabe.
Rebatiendo las distintas líneas argumentales de las Diputaciones Forales de Álava y Bizkaia y ante la alegación que el PLME afecta al entramado institucional vasco, pudiendo llegar a modificar expresamente el «núcleo intangible» de la foralidad, menciona el fundamento 3.º de la STC 76/1988, para defender el encaje constitucional de la Comunidad Autónoma en la actualización de los Derechos Históricos, en tanto nuevos sujetos públicos en virtud del Estatuto del Autonomía, al lado de las instituciones forales y de la garantía constitucional de la foralidad.
Epai horretan oinarrituta, funtsezko nukleoari eusten zaion bitartean, autonomia-erkidegoaren «eskumen esklusiboak» baztertzea dakarten foru-eskumen esklusiboen ikuspegia baztertzen duela alegatzen du euskal administrazioaren ordezkariak.
Con fundamento en esta sentencia, el representante de la Administración Vasca, alega que siempre que se preserve su núcleo esencial, rechaza la visión de las competencias exclusivas forales que impliquen la exclusión de las «competencias exclusivas» autonómicas.
Ildo horretan, «zergen» gaia Estatutuaren 40. artikulutik aurrera agertzen da (eta ez 37. artikuluan), eta bertako eskumen-edukia askoz hurbilago dago eskumen-tituluak batera izatetik. Gainera, titulu horiek izaera eta esanahia nabarmen ez aldatzeko moduan har daitezke barne, artikuluetan argi eta garbi agertzen den bezala, erakunde komunek harmonizatzeko ahalmenaren kasuan. Gauza bera «tokiko araubidearen» eskumenaren kasuan, tokiko administrazio osoa, tokiko ogasunak barne direla, bere baitan bilduko duen izaera globalizatzailearekin. Izan ere, «autonomia-eskumenaz baliatzeko mugez ari gara, eta ez horiez baliatzeko aukeraz».
En este sentido, la materia «tributaria» aparece a partir del artículo 40 del Estatuto (y no en el 37), con un contenido competencial mucho más próximo a la coexistencia de títulos competenciales, que además cabe integrarlos sin que los mismos alteren substancialmente su naturaleza y significado, como aparece claramente articulado con la facultad de armonización desde las instituciones comunes. Lo mismo sobre la competencia de «régimen local», con un carácter globalizador comprensivo de la totalidad que se refiere a la Administración Local, incluidas las haciendas locales, siendo una «cuestión de límites de ejercicio de la competencia autonómica, no es una cuestión de la oportunidad de su ejercicio».
Ondoren, zabal aipatzen du Arbitraje Batzorde honen 2/2003 Erabakia. Horren inguruan ondorioztatzen duenez, helburu bakarra da aurrekontuen gaia foru-eskumenekoa edo autonomia-eskumenekoa den ebaztea. Haatik, EULPa ikusita, nekez epai daitezke bereiz alegazioen xede diren artikuluak eta proiektua bera, osotasunean. Izan ere, 56. eta 57. artikuluak proiektuan bertan zehaztutako 1, a/ edo 2.2 artikuluetan adierazitako xede eta helburuak aintzat hartuta epaitu behar dira. Tokiko araubideko autonomia-eskumen horren muga non jarri; horretan datza auzia.
A continuación reproduce ampliamente la Decisión 2/2003 de esta Comisión Arbitral, obteniéndose la conclusión que se trataba de resolver exclusivamente si la materia presupuestaria era competencia foral o autonómica; sin embargo, a la vista del PLME difícilmente se pueden enjuiciar los artículos impugnados separadamente del Proyecto en su conjunto. Así, los artículos 56 y 57 deben enjuiciarse teniendo presentes las finalidades y objetivos marcados en el artículo 1, a/ o 2.2 del propio Proyecto. La cuestión es dónde poner el límite de esa competencia autonómica de régimen local.
VII. titulua foraltasunean sartzen dela argudiatu dela eta, autonomia-erkidegoko ordezkariak baztertu egiten du aukera hori. Horren oinarri gisa dio ez duela estatutu-legezkotasuna urratzen. Hala ere, onartzen du aldaketak egin daitezkeela foru-araubidean, betiere ez bada eragiten horren inguruan gizarte-kontzientziak duen irudian, Estatutuaren 41. eta 42. artikuluek Eusko Legebiltzarrari egozten dizkioten eskumenei esker.
Sobre la «intromisión» en la foralidad por parte del Título VII, la descarta el representante autonómico fundamentándose en que no se vulnera la legalidad estatutaria; admitiendo, con todo, que pueden producirse cambios en el régimen foral siempre que no se afecte a la imagen que de la misma tiene la conciencia social, con las atribuciones que para el Parlamento Vasco establecen los artículos 41 y 42 del Estatuto.
EULParen 53. artikuluari erreparatuz -aurrekontu-araubidea-, proiektuak ez diola 2/2003 Erabakiari aurka egiten argudiatzen du. Izan ere, horrek babes gisa duen araua, LHLaren xedapen gehigarrietako bigarrena, EULPak berak indargabetzen du. Beraz, bistakoa da euskal sektore publiko osorako informazio ekonomikorako irizpide komunek ezin dutela izan edo ezin dutela urratu euskal sektore publiko osoaren gaineko ustezko foru- eta lurralde-eskumen esklusiboa.
Centrándose en el artículo 53 del PLME -régimen presupuestario-, alega que no se contraviene en este proyecto la Decisión 2/2003, ya que su norma de apoyo, la Disposición Adicional segunda de la LTH resulta precisamente derogada por el PLME resultando obvio que los criterios comunes para la información económica de todo el sector público vasco no pueden pertenecer, ni vulnerar, una supuesta competencia exclusiva territorial foral sobre el total sector público vasco.
Gainerakoan, 53.1 artikuluak ez du irizpiderik ezartzen. Alabaina, udalerrien eta erakunde komunen homogeneotasuna aitortzen du, foru-organoek informatzeko xedearekin eta euskal sektore publiko osoa bateratzeko xedearekin onartutakoari jarraiki, ahalmen hori erakunde komunen esku bakarrik egon daiteke eta.
Por lo demás, el artículo 53.1 no establece ningún criterio, sino la declaración de homogeneidad de los municipios y las instituciones comunes en los términos aprobados por los órganos forales para una finalidad informativa y para la consolidación de todo el sector público vasco, facultad que sólo puede residir en las instituciones comunes.
53.2 artikuluari dagokionez (aurrekontu-egonkortasunaren helburuak), Herri Dirubideen Euskal Kontseiluaren ahalmena da, baina oraingoan udal-mailari erreparatuta. Bide horretatik, estatutu-araua eta 2/2007 Legegintzako Errege Dekretua, aurrekontu-egonkortasunaren ingurukoa, beteko dira, hori loteslea baita Euskal Autonomia Erkidegoan.
En cuanto al 53.2 (objetivos de estabilidad presupuestaria), se trata de una facultad del Consejo Vasco de Finanzas, concretándolo esta vez a nivel municipal; cumpliendo así con la normativa estatutaria y con el Real Decreto Legislativo 2/2007, de estabilidad presupuestaria, que es vinculante en el País Vasco.
56., 57. eta 58. artikuluei eta Bizkaiko Foru Aldundiak foru-eskumenaren aurkakoak direla eta -«itundutako zergetan udalerriek nola, zenbat eta noiz parte hartu behar duten mugatzen duenez»- aurkeztutako alegazioari erreparatuta, honakoa dio autonomia-ordezkariak: Toki Jaurbidearen Oinarriak arautzen dituen legearen xedapen gehigarrietako bigarrenaren 6. paragrafoa eta 2/2004 Legegintzako Errege Dekretuaren, tokiko ogasunei buruzkoaren, xedapen gehigarrietako zortzigarrena «autonomia-erkidegoarenak izan daitezkeen eskumenen kalterako izan gabe» arautu dira. Laburbilduz, proiektuan tokiko araubidea osatzeko askatasuna jaso da, udalen finantza-zaintzaren esparruan foru-eskumenek duten espazioa errespetatzen duten printzipioei jarraiki. Bada, 56. artikuluak printzipio eta parametro orokorrak baino ez ditu ezartzen, aipatu besterik ez ditu egiten, eta ez definitzen, ondorengo foru-arautzearen gida-lerro baino ez dira eta.
Respecto de los artículos 56, 57 y 58 y la alegación de la Diputación vizcaína de ser contrarios a la competencia foral, «ya que determina el cómo, el cuánto y el cuándo de la participación municipal en los tributos concertados», se indica que tanto la Disposición Adicional segunda, apartado 6 de la LRBRL y la Disposición Adicional 8.ª del Real Decreto Legislativo 2/2004, de haciendas locales, se regulan, «sin perjuicio de las competencias que a este respecto pueden corresponder a la Comunidad Autónoma». En suma, se ejercita en el proyecto la libertad de configuración sobre el régimen local, haciéndolo en un nivel de principios que respetan el espacio competencial foral en materia de tutela financiera municipal. Así, el artículo 56 que se limita a establecer principios y parámetros generales, meramente enunciados, que no resultan definidos, en cuanto meros guías de la posterior regulación foral.
57. artikuluak, besterik gabe, erabaki bihurtzen du orain arte Herri Dirubideen Euskal Kontseiluaren gomendio baino ez zena (2/2007 Legea), zerga orokorren etekinean udalek izan beharreko partaidetzaren gutxieneko kuantitatiboaren inguruan. «Gomendio» horren izaerari dagokionez, indar loteslea izatea eta udalek auzitegietan ere eskatu ahal izateko betebehartzat jotzea defendatzen da. Hori dela eta, Herri Dirubideen Euskal Kontseiluak erabakiko luke udal-finantziaziorako errespetatu beharreko gutxieneko atalasea, baina foru-erakundeen esku geratuko litzateke udalerrien arteko banaketa gehiago eta behin betiko zehazteko zeregina. Kontseiluan toki-erakundeek izan beharreko partaidetza da tokiko autonomiaren erakunde-bermea.
El artículo 57 únicamente convierte en acuerdo lo que ahora es una recomendación del Consejo Vasco de Finanzas Públicas (Ley 2/2007) sobre el mínimo cuantitativo de la participación municipal en el rendimiento de los impuestos generales. Sobre la naturaleza de esa «recomendación», se defiende su fuerza vinculante y configurarse en una obligación exigible incluso por los municipios ante los Tribunales. De tal manera, el Consejo Vasco de Finanzas acordaría un umbral mínimo a respetar para la financiación municipal, pero quedando en manos forales, la determinación mayor y definitiva y la distribución entre municipios; siendo la participación local en el consejo respuesta dada desde la garantía institucional de la autonomía local.
Bizkaiko Foru Aldundiak salatu du EULParen azken xedapenetako hirugarrenak tokiko erakundeek itundutako zergetan parte hartzeko eta horiek banatzeko sistema aldatzen duela eta beste banaketa-sistema bat ezartzen duela (proiektuaren 56-59 artikuluak). Alabaina, hori egin daiteke, berariaz eta zuzenean indargabetzen baitu proiektuaren azken xedapen horrek LHLaren xedapen gehigarrietako bigarrena. Hori berariaz eta zuzenean egiten du, gainera, autonomia-ordezkaritzak baieztatu duen legez.
Denunciaba la Diputación de Bizkaia que la Disposición final tres del PLME modifica el sistema de participación y reparto de los tributos concertados por las haciendas locales instaurando un sistema de reparto nuevo (artículo 56 a 59 del proyecto); cuestión factible al derogarse expresa y directamente la Disposición Adicional segunda de la LTH por dicha Disposición final del Proyecto y hacerlo expresa y directamente, tal como menciona la representación autónoma.
Bizkaiko Foru Aldundiak kritikatu du Herri Dirubideen Euskal Kontseiluaren osaketa eta funtzioak aldatu direla, LHLan ezarritako organoa den arren. Autonomia-administrazioaren ordezkariak organo horri estatutu-izaera erabat ukatu eta bere lege-izaera (LHLa) gogoratu ostean, ondorengo beste lege batek hori aldatzeko ahalmena defendatzen du, eskakizun formal jakin batzuk betez gero, Arbitraje Batzorde honen 5/03 Erabakian adierazitakoari jarraituz: «Eusko Legebiltzarrak egindako lege-mailako araua, aldaketa zuzen, berariaz eta funtsatuta jasoko duena bere artikuluetan». Halaxe egin da proiektu honetan.
Critica la Diputación de Bizkaia la modificación en composición y funciones del Consejo Vasco de Finanzas, órgano establecido en la LTH. Tras negar el representante de la Administración Autonómica, carácter estatutario alguno a este órgano y su naturaleza legal -LTH-, defiende la facultad de su modificación por otra ley posterior, al cumplir con determinados requisitos formales, citando lo reseñado en la Decisión 5/03 de esta Comisión Arbitral: «Norma con rango de ley dictada por el Parlamento Vasco, que articule de forma directa, expresa y fundada dicha modificación», datos que se dan en el presente Proyecto.
Udal-ondasunei buruzko EULParen 19.5 artikuluari dagokionez, oraingoan ere «betearaztearekin» zerikusia duen gaia da, kudeaketaren ingurukoa, erabilera, xede, artatze eta mantentzearen inguruko arautzea dakarrena berekin. Oinarria udal-ordenantza litzateke, gaia oro har arautzen duten foru-arauetatik at.
Respecto del artículo 19.5 del PLME relativo a bienes municipales, se trata en igual opinión, de una cuestión «ejecutiva» o de gestión que lleva aparejada una regulación de uso, destino, conservación y mantenimiento. Con el fundamento en una Ordenanza Municipal, al margen de las Normas Forales de regulación general en la materia.
Proiektuaren 36. artikuluak jabari publikoko ondasunen inguruko nahitaezko udal-txostena ezartzen du, baita ekintzak eragindako administrazioak entzuteko beharra ere, eta jabaritik kendutako lurra esleitzeko lehentasuna ezartzen du. Alegazioan nabarmentzen da udal-txosten hori nahitaezkoa dela, baina ez loteslea, eta artikulu horretako gainerako ekimenek ere ez dutela inolako foru-eskumenik aldatzen.
En lo relativo al artículo 36 del Proyecto, que establece un informe preceptivo municipal respecto de bienes demaniales, y de audiencia de las Administraciones afectadas, estableciendo una preferencia en la adjudicación del terreno desafectado, se destaca en la alegación el carácter preceptivo del informe municipal pero no vinculante, sin que tampoco en las demás iniciativas de este artículo, se altere ninguna competencia foral.
Ondoren, tokiko erakundeen finantza-zaintzaren, tokiko finantzazioa barne hartzen duenaren, inguruko foru-eskumenak aipatzen ditu, eta Arabako Foru Aldundiaren ustez horretan 2/2003 Erabakia hartu beharko litzatekeela kontuan gogoratzen du. Autonomia-administrazioaren ordezkariaren aburuz, ordea, jarrera hori guztia bere baitan hartzen duen eskumen esklusiboaren ikusmolde horri zor zaio, baina horrek ez ditu kontuan hartzen Eusko Legebiltzarrak koordinaziorako, zerga-harmonizaziorako eta lankidetzarako egin ditzakeen arauak [Estatutuaren 41.2.a) artikulua] eta ekonomia-itunaren legearen 48.5 artikuluan aipatutako aurreikuspena («Euskal Autonomia Erkidegoko erakunde eskudunak»).
Se refiere a continuación a las competencias forales de la tutela financiera de las entidades locales que incluye la financiación local y que la Diputación Foral de Álava considera que debe atenerse a la Decisión 2/2003; considera el representante de la Administración Autónoma que esta posición es tributaria de la citada concepción omnicomprensiva de la competencia exclusiva, desconocedora de la normativa de coordinación, armonización fiscal y colaboración que puede dictar el Parlamento Vasco [41.2.a) del Estatuto], así como la previsión («instituciones competentes del País Vasco») mencionada en el artículo 48.5 de la Ley del Concierto Económico.
Arabako Foru Aldundiak esparru honetako legeria propioa aipatu duela ikusita (19/1997 Foru Araua, 29/1996 Foru Araua), eskumen-arazoak ebazteko aplikagarri direnak lege-arauak (Estatutua, LHLa eta gainerakoak) direla argudiatu du, eta ez foru-arauak.
Ante la alusión de la Diputación alavesa al ordenamiento propio en esta materia (Norma Foral 19/1997, Norma Foral 29/1996), se alega que el Derecho aplicable para resolver la cuestión de competencia no son las Normas Forales, sino las normas legales (Estatuto, LTH y demás).
2/2007 Legeak (xedapen gehigarrietako laugarrenak) esandakoari eta Herri Dirubideen Euskal Kontseiluak aldundiei egindako «gomendioari» dagokienez, ukatu egiten du tokiko finantziazioaren esparruko foru-eskumenei eragiten dien erabateko aldaketa ezartzen denik. Autonomia-eskumenak gauzatzerakoan Eusko Legebiltzarreko legelari arruntak eskura duen esparru batean aldaketak egiten dituen lege-proiektu batetik abiatzen da.
En cuanto a lo dicho por la Ley 2/2007 (Disposición Adicional cuarta), y la «recomendación» del Consejo de Finanzas a las Diputaciones, niega que imponga un cambio radical que afecte a las competencias forales en materia de financiación local. Se parte de un Proyecto de ley que en el ejercicio de las competencias autonómicas, introduce modificaciones en un marco que está disponible para el legislador ordinario del Parlamento Vasco.
Bizkaiko Foru Aldundiari erantzuterakoan emandako argudioak errepikatzen dira berriz. Ostera azpimarratzen du «Herri Dirubideen Euskal Kontseiluak erabakiko lukeela udal-finantziaziorako errespetatu beharreko gutxieneko atalasea, baina lurralde historikoen esku geratuko litzatekeela lurralde historiko bakoitzeko udalerrien arteko banaketa gehiago eta behin betiko zehazteko zeregina, finantza-zaintzarako ahalmenaz baliatuz».
Se vuelven a repetir argumentos ya dados en la contestación a la Diputación de Bizkaia. Insistirá en la consideración que el órgano Consejo Vasco de Finanzas Públicas «acordaría un umbral mínimo a respetar para la financiación municipal, pero quedando en manos de los Territorios Históricos, en ejercicio de sus facultades de tutela financiera, la determinación mayor y definitiva, la distribución entre los municipios de cada Territorio Histórico».
Hori guztia kontuan izanik, autonomia-administrazioaren ordezkariak eskatzen du eskumen-arazoa ezesteko eta Euskadiko Udal Lege-proiektua legeriaren araberakotzat jotzeko.
Por todo ello, el representante de la Administración Autónoma solicita sea rechazada la cuestión de competencia y sea declarada la conformidad del Proyecto de ley municipal de Euskadi con el ordenamiento jurídico.
5.- Uztailaren 28ko eta uztailaren 30eko datak dituzten bi idatzitan, Arabako Biltzar Nagusiek hainbat alegazio egin zituzten eskumen-arazo hauen inguruan Arbitraje Batzordearen aurrean. Idatzi horietan bat etorri ziren Bizkaiko Foru Aldundiak eta Arabako Foru Aldundiak aurkeztutako eskumen-arazoetan adierazitako arrazoiekin. Dagoeneko aipatu diren hainbat argudio errepikatu zituzten, EULParen 19.5 eta 36. artikuluen aurkakoak, hain zuzen ere.
5.- En sendos escritos fechados uno el 28 de julio y el otro el 30 de julio, las Juntas Generales de Álava efectuaban unas alegaciones en estas cuestiones de competencia planteadas ante la Comisión Arbitral. En las mismas, se hacían suyos los motivos articulados en las respectivas cuestiones de competencia planteadas por la Diputación Foral de Bizkaia y por la Diputación Foral de Álava, reproduciendo algunos argumentos, ya aducidos, contra los artículos 19.5 y 36 del PLME.
Bide beretik, proiektuaren VII. tituluko I. kapitulua foru-eskumenetan sartzen zela adierazi zuten. Zehatzago esateko, 53. artikulua, baita 56., 57. eta 58. artikuluak ere, Arabako Lurralde Historikotik sortutako foru-araudiaren ikuspegitik betiere.
Igualmente se reputaba de «intromisión» en las competencias forales, la que se producía en el Capítulo I Título VII del Proyecto y en concreto en su artículo 53, así como los artículos 56, 57 y 58, desde la perspectiva de la normativa foral emanada del Territorio Histórico de Álava.
Berritasun gisa honakoa aipa genezake: 58. artikuluan finantzen lurralde-kontseiluak aipatzen direnez eta horien erabakiak dagozkien lurraldeetako foru-arauen bidez onartuko direnez, Biltzar Nagusien ordezkariaren argudioen arabera, paradoxikoa litzateke zuzenean hautatutako kideak dituen batzar batek bigarren ordezkaritzako organo batek -aipatutako kontseiluak- hartutako erabakiak «berresteko» baino izango ez den prozedura ezartzea. Horrezaz gain, Eusko Legebiltzarrak ezarritako arau-ezarpena (foru-araua) dagoela uste du ordezkari horrek, eta hori lurralde historikoek «erakunde propioen antolaketan, araubidean eta funtzionamenduan» duten eskumen esklusiboaren aurkakoa da bere aburuz.
Como novedad puede señalarse que al mencionar el artículo 58 al Consejo Territorial de Finanzas, cuyos acuerdos se aprobarán mediante Norma Foral de sus respectivos Territorios Históricos, argumenta el representante de las Juntas Generales, lo paradójico de establecer un procedimiento de exclusiva «ratificación» de los acuerdos adoptados por un órgano de segunda representación -el citado Consejo- frente a una Cámara cuyos miembros son elegidos directamente, así como entiende que hay una imposición de producto normativo (Norma Foral) fijado por el Parlamento Vasco, que considera contrario a la competencia exclusiva del Territorio Histórico en materia de «organización, régimen y funcionamiento de sus propias instituciones».
Halaber, Arabako Biltzar Nagusietako ordezkariaren aburuz, 36. artikuluak berekin dakarren foru-eskumenen araubidearen aldaketa, proiektuaren hirugarren artikuluko 2. paragrafoari eman nahi zaion idazketa eta LHLaren xedapen gehigarrietako bigarrenaren aldaketa ikusita, ez dator bat Arbitraje Batzordeak bere 2/2003 Erabakian esandakoarekin, ezta LHLa aldatu ahal izateko 5/2003 Erabakiak eskatzen zituen eskakizunekin ere. Biltzar Nagusietako ordezkaria ez da saiatu baieztapen hori frogatzen.
Igualmente, considera que la alteración del régimen de las competencias forales que se produce en el artículo 36, según la redacción que se pretende dar al apartado 2 del artículo tercero del Proyecto y la modificación de la LTH en su Disposición Adicional segunda, considera el representante de las Juntas Generales de Álava que contraviene lo dispuesto por la Comisión Arbitral en su Decisión 2/2003; así como los requisitos que para la modificación de la LTH exigía la Decisión 5/2003, sin que pretendiera probar tal afirmación el representante de las Juntas alavesas.
Abuztuaren 11ko data duen idatzian, Arabako Biltzar Nagusietako ordezkariak esandakoarekin ez zegoela ados adierazi zuen Euskal Autonomia Erkidegoko Administrazioko abokatuak. Izan ere, Biltzar Nagusien ordezkariak gehiegizkotzat jo zuen aipatutako organoak aurrez finantzen lurralde-kontseiluak hartutako erabakiak «berrestea». «Berreste» itxura duen hori testuan justifikatzen ez den murrizketa dela dio. Izatekotan ere, Biltzar Nagusien partaidetza Biltzar Nagusien funtzionamendurako arauek ezarritakoa izango dela, eta horiek aske izango direla proposamena aldatzeko edo ezesteko.
En escrito fechado el 11 de agosto, el letrado de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco manifiesta el desacuerdo con lo dicho por el representante de las Juntas Generales de Álava al tachar de abusiva la «ratificación» por parte de dicho órgano de los acuerdos adoptados previamente por el Consejo Territorial de Finanzas, considera que esta pretendida «ratificación» es una deducción que no está justificada en este texto; que en todo caso la participación de las Juntas Generales vendrá impuesta por las normas de funcionamiento de las Juntas, que serán libres para modificar o rechazar la propuesta.
Hori horrela, 1983ko martxoaren 7ko Foru Araua, Arabako Lurralde Historikoaren erakunde-antolaketari buruzkoa (5. eta 8. artikuluak), aipatuz baieztatzen du, «nahiz eta Arabako Biltzar Nagusiek proposatutako hipotesian ez lukeen inolako eraginik izango finantzen lurralde-kontseiluaren erabakia foru-dekretu bidez onartzeak» (alegia, Arabako Foru Aldundiak).
De este modo, lo confirma con alusión a la Norma Foral de 7 de marzo de 1983, de organización institucional del Territorio Histórico de Álava (artículos 5 y 8), «aunque en nada afectaría a la hipótesis planteada por las Juntas Generales de Álava, que el acuerdo del Consejo Territorial de Finanzas, fuera aprobado por Decreto Foral» (por la Diputación Foral, se entiende).
6.- 2008ko irailaren 22a adostu zen erabaki hau eztabaidatzeko eta epaitza emateko.
6.- Para la deliberación y fallo de la presente Decisión se señaló el 22 de septiembre de 2008.
7.- Irailaren 22ko bileran aho batez erabaki zen 3/08 eta 1/08 arteko arazoak metatzea, eta EULParen inguruko eztabaidari ekin zitzaion. Eztabaida ez zenez agortutzat jo, urriaren 14rako atzeratu zen erabakia. Gaiaren konplexutasuna kontuan hartuta, luzatu egin zen ebazteko epea.
7.- En la sesión del 22 de septiembre se acordó por unanimidad la acumulación de las Cuestiones 3/08 a la 1/08, comenzando la deliberación del PLME. Considerando que no se había agotado el debate, se pospuso al 14 de octubre la decisión, ante la complejidad de las materias, ampliándose el plazo para resolver.
8.- Eztabaidaren ostean, urriaren 20an eman zen zegokion epaitza.
8.- El 20 de octubre, previa deliberación, se acordó el pertinente fallo.
ZUZENBIDEKO OINARRIAK
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1.1.- Bizkaiko Foru Aldundiaren ordezkaritzak zalantzan jarri du EULParen VII. titulu osoa -«titulu osoa da zergen esparruko foru-eskumenaren aurkakoa»-, eta beraz, «bistakoa da esparru horretan sartu dela legegile autonomikoa». Dena dela, ordezkaritza horrek azaldu duenez, «(EULPak) foru-araudia aipatzeak hori errespetatzen dela adieraz badezake ere, egiaz, antolatu ezin duena antolatzea dakar».
1.1.- Ante el planteamiento por parte de la representación de la Diputación Foral de Bizkaia del cuestionamiento de todo el Título VII del PLME -«todo él es contrario a la competencia foral tributaria»-, configurándose de tal manera en «una evidente intromisión del legislador autonómico en la materia»; no obstante, puntualiza que «si bien las invocaciones que hace a la normativa foral (el PLME) pueden considerarse respetuosas con la misma, de hecho suponen una clara ordenación de lo que no puede».
Baieztapen irmo horiek ikusita, eta proposatutako eskumen-arazoen analisi zehatzari ekin baino lehen, ezinbestekoa da zenbait jarrera finkatzea, horrek aukera emango digulako, bere doktrinarekin, irmoagoa egin ahal izateko aurrera gatazkarako proposatutako jarraibideetan. Bestela esan, horrek aukera emango digu ebaluatzeko moduko parametroak finkatzeko, eta hartara, nahikoa oinarri izango dugu ondorengo eskumen-mugaketa egiteko eta horri jarraiki eskumen horren gaineko titulartasuna zehazteko.
Rotundas afirmaciones que obligan, con anterioridad al análisis concreto de las específicas cuestiones de competencia planteadas, a fijar unas posiciones que permitan, con su doctrina, avanzar con mayor solidez en las pautas de conflicto planteadas. O dicho de otra manera, que sirvan para la fijación de unos parámetros evaluadores que proporcionen fundamento suficiente para la delimitación competencial subsiguiente y la correlativa determinación de la titularidad sobre dicha competencia.
Hortaz, piramide dialektikoaren alde batean, ezinbestean aipatu beharko dira «topoi» jakin batzuk, batez ere «tokiko ogasunen» gaian oinarritutako arazoa gainditzeko helburu bakarrarekin. Gisa horretan, oinarri hobearekin erabaki ahal izango dugu eskudunak ez diren administrazioak esparru horretan «sartzen» ote diren. Horrezaz gain, horri esker, nahikoa zorroztasun eta jakinduria definitorioa izango dugu auzi zehatz eta partikularrei heltzeko.
Por lo tanto en el vértice de la pirámide dialéctica, se deberá hacer obligada referencia a determinados «topoi», con la única finalidad de solventar la problemática centrada substancialmente en la materia «haciendas locales»; y decidir con mejor base, si existe «intromisión» de Administraciones no competentes. Igualmente, ello permitirá poseer con suficiente rigor, un bagaje definitorio para las cuestiones específicas y particulares.
Bada ezinbestean aztertu beharreko lehen puntu bat. Bizkaiko Foru Aldundiaren ordezkaritzaren ustez, «tokiko ogasuna» azpiatala foru-organoen eskumen esklusibokoa da. Legeria eta jurisprudentzia aipatzen ditu, argudio sendo gisa, baita martxoaren 17ko 2/2003 Erabakia ere, Arbitraje Batzorde honen osoko bilkurak hartutakoa. Lehen baieztapen horri dagokionez, premisa honetatik abiatu behar dugu: tokiko ogasunen esparrua ez zaio erakunde bakar bati ere egotzi, izaera esklusiboarekin, nahiz eta aitortzen den foru-erakundeei dagokiela tokiko erakundeen finantza-zaintza, ekonomia-itunaren legeak eta Arbitraje Batzorde honen 2/2003 Erabakiak jaso bezala. Tokiko ogasuna «tokiko araubidea» izeneko esparru orokorraren azpiko atal bat denez eta Estatutuaren 10.4 artikuluak aitortzen duenez esparru hori erakunde komunen eskumen esklusibokoa dela, Eusko Legebiltzarra eroso gaitzen da titulu berariazko eta nagusi baten bidez esku hartu ahal izateko aipatutako tokiko ogasunetan, nahiz eta berretsi finantza-zaintza foru-erakundeen eskumen propioa dela (ondoren aztertuko dugu horren irismena). Hortaz, erakunde komunek ogasun horietako alderdi zehatzak antolatu ahal izango dituzte (antolatzeko ahalmena, zehatzekoa, eta abar), oinarri ugarirekin, betiere bat etorriz aipatutako erakundeek (ekonomia-itunaren legeko 48.5 artikuluak «Euskal Autonomia Erkidegoko erakunde eskudunak» aipatzen ditu, askotariko esanahiarekin) esparru hau arautzeko duten aukeran.
Es preciso abordar un punto primero. La representación de la Diputación de Bizkaia considera que la submateria «Hacienda local» es competencia exclusiva de los órganos forales, aportando convincente legislación y jurisprudencia, además de la Decisión 2/2003, de 17 de marzo, adoptada por el Pleno de esta Comisión Arbitral. Sobre esta primera afirmación, debe partirse del presupuesto que la materia de las haciendas locales no está atribuida, con carácter de exclusividad, a ninguna institución, si bien se reconoce que la tutela financiera de los entes locales corresponde a los órganos forales, tal como enuncia la Ley del Concierto Económico y la Decisión 2/2003 de esta Comisión Arbitral. Siendo una submateria la hacienda local, del genérico «régimen local» y estando reconocido (artículo 10.4 del Estatuto) que el mismo es competencia exclusiva de las instituciones comunes, se habilita con comodidad al Parlamento Vasco para que pueda intervenir a través de un título específico y principal sobre las mencionadas haciendas locales; reiterando que la tutela financiera, con el alcance que se analizará a continuación, es competencia propia de los órganos forales. De tal modo que las instituciones comunes pueden ordenar facetas concretas de dichas haciendas -potestad organizativa, sancionadora, etc.-, con basamento variado, pero coincidente en la apertura a las mencionadas instituciones (así el artículo 48.5 de la Ley del Concierto Económico al mencionar, en significativo plural a «las instituciones competentes del País Vasco») para regular este ámbito.
Hortaz, oinarrian tokiko autonomia zegoen, eta oraingo auzi honetan ere badu garrantzia. Konstituzioa oinarri hartuta, garbi dago autonomia hori elkarrekiko interesaren funtzioaren araberakoa dela, KAE goiztiar batek adierazi bezala (otsailaren 2ko 4/1981 KAEa). Alabaina, interes horiek ez diete bidea ixten estatu osoan aplikagarri diren antolaketa eta eskumenen inguruko oinarrizko printzipio eta irizpideei, eta horretarako egin zen Toki Jaurbidearen Oinarriak arautzen dituen Estatuko Legea. Beraz, oinarrizko baldintza horiek errespetatuz, autonomia-erkidegoek legeak egiteko askatasuna izango dute (aipatutako epaiko zuzenbideko 5. oinarria). Bada, aitortutako erakunde-bermean funtsatuta, Euskal Autonomia Erkidegoko tokiko erakundeek lurralde historikoetako foru-organoek erakunde horietan dituzten eskumen handiak, guztiz legezko direnak, aitortu beharko dituzte.
Por lo tanto, en el principio estaba la autonomía local, también pertinente en la presente cuestión. De base constitucional, queda claro que dicha autonomía es en función del criterio del respectivo interés, en expresión de una temprana STC (4/1981, de 2 de febrero). Intereses que no cierran el paso a principios y criterios básicos en materia de organización y competencia de general aplicación en todo el Estado y para ello se promulgó la estatal ley reguladora de las bases de régimen local; y en el respeto de esas condiciones básicas, por tanto, las Comunidades Autónomas podrán legislar libremente (FJ 5.º de la citada Sentencia). Así, sosteniéndose en su reconocida garantía institucional, los entes locales, con todo, deberán en el País Vasco reconocer las fuertes competencias que sobre los mismos ejercen, con toda legalidad, los órganos forales de los Territorios Históricos.
Botere mugatua izaki, tokiko autonomia bere interesak zaintzeaz arduratzen dela ikus dezakegu, baina edonola ere den, horrek ere beste administrazio publiko batzuen esku-hartze finalistak errespetatu behar ditu.
Luego nos hallamos con la autonomía local, ante un poder limitado, atinente a la salvaguarda de sus propios intereses, que en todo caso, debe igualmente de respetar las intervenciones finalistas de otras Administraciones Públicas.
Bestalde, mintzagai dugun arazoak lotura estuagoa du oro har «foraltasuna» dei dezakegunarekin, eta foraltasun horrek tokiko erakundeei 32/81 KAEak aitortutako konstituzio-bermearen baliokidea du. Euskal estatutuaren 37.3 artikuluaren ikuspegi bereziari jarraiki, «nukleo ukiezina» deiturikoa zedarritzen da, eta hori Konstituzio Auzitegiko hainbat epaik berretsi dute. 123/84 KAEaren zuzenbideko 3. oinarriak dioenez, aipatutako «konstituzio-bermeak esan nahi du foraltasunaren edukiak tradiziozko foru-araubide horren irudi identifikagarria zaindu behar duela, antolaketaren inguruko ezaugarrietan nahiz botere-esparru propioan». Zaintzen dena ez da eduki zehatz bat edo eskumen-esparru jakin bat, behin betiko finkatutakoa, baizik eta garai eta toki bakoitzean kontzientzia sozialak duen irudia hauteman ahal izatea ahalbidetuko duen erakundea.
Mayor relación con el presente supuesto posee lo que genéricamente se puede denominar «foralidad», dotada también de una garantía constitucional equivalente a la reconocida a los entes locales en la STC 32/81. Con la particular visión del artículo 37.3 del Estatuto Vasco, que perfila un «núcleo intangible» en sus apartados, con refrendo en diversas Sentencias del TC. Como indica la STC 123/84 FJ 3.º, la mencionada «garantía constitucional supone que el contenido de la foralidad debe preservar tanto en sus rasgos organizativos como en su propio ámbito de poder la imagen identificable de ese régimen foral tradicional». En cuanto se preserva, no un contenido concreto o un ámbito competencial determinado y fijado de una vez por todas, sino la preservación de una institución en términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar.
Berme horri gehitzen badiogu Konstituzioko xedapen gehigarrietako lehenak, LHLak, 2002ko ekonomia-itunaren legeak eta honen inguruko gainerako legeek emandako oinarria, ez dago inolako zalantzarik foru-erakundeen potentzialtasunaren eta beren eskumen-sare trinkoaren inguruan. Horri gainera, mesede egiten dio tokiko ogasunak izateak. Haatik, mugatua al da botere hori? Erantzuna baiezkoa da, jakina, ondoren egiaztatu ahal izango dugun bezala.
Si a esta garantía se le añade el sustento proporcionado por la Disposición Adicional primera de la Constitución, la LTH, la Ley del Concierto Económico del 2002, y demás normas atañentes, no cabe duda alguna de la potencialidad de los entes forales y su tupida red competencial, beneficiada por la existencia de las haciendas forales. Sin embargo, ¿se trata de un poder limitado? La respuesta es evidentemente afirmativa, como se comprobará a continuación.
1.2.- Muinera hurbiltzeko ibilbide honetako adibide egoki denez, «tokiko araubidearen» gaiari helduko diogu. Esparru horretan nabarmena da hainbat administrazioren aldi bereko esku hartzea, oinarrizko aginte zentralak definitzetik abiatuta. Horixe egin zen Toki Jaurbidearen Oinarriak arautzen dituen Legearen kasuan (apirilaren 2ko 7/1985 Legea). Antzeko jarrera defenda daiteke autonomia-erkidegoei dagokienez ere, izan ere, konstituzio-doktrinak adierazten duen bezala (nabarmen agertzen da 233/1999 KAEaren zuzenbideko 4. oinarrian), «tokiko araubidearen tituluaren gainean autonomia-erkidegoek duten eskumenak izaera globalizatzailea du.... Kataluniako Estatutuko 9.8 artikuluak izaera globalizatzailea ematen dio, esan bezala, tokiko administrazioari dagozkion alderdiak bere osotasunean hartuko dituena barne», esparru horretan berariaz sartuz tokiko ogasunak. Euskadiko Autonomia Estatutuaren kasuan, eskumen hori 10.4 artikuluan dago zehaztuta, esklusibo gisa, modu zuzen eta berariazkoan.
1.2.- Volviendo a un ejemplo pertinente en la presente maniobra de aproximación, se tratará de la materia «régimen local». En la misma, la intervención concurrente de diversas Administraciones es por demás notoria, partiendo de la definición de lo básico por el poder central; así se realizó con la ley reguladora de las bases de régimen local (Ley 7/1985 de 2 de abril). Similar posición puede defenderse en relación con las Comunidades Autónomas, puesto que como señala la doctrina constitucional (claramente la STC 233/1999, FJ 4), «la competencia de las Comunidades Autónomas sobre el Título del Régimen Local tenía carácter globalizador... el artículo 9.8 del Estatuto Catalán le atribuye como hemos dicho, un carácter globalizador, comprensivo de la totalidad de los aspectos que se refieren a la Administración local», incluyendo en este espacio y expresamente las haciendas locales. En el supuesto del Estatuto de Autonomía del País Vasco, dicha competencia, con el carácter de exclusiva, se encuentra atada en el artículo 10.4, de forma directa y expresa.
Foru-organoei dagokienez, beren lurraldeetako tokiko erakundeen kontrolaren inguruko datu historikoari heldu gabe, horien gaineko finantza-zaintza etengabea izan da, eta hori orain gutxi berretsi du Arbitraje Batzorde honen 2/2003 Erabakiak, martxoaren 17koak, Bizkaiko Lurralde Historikoko tokiko erakundeen aurrekontuen foru-arau proiektu baten inguruan. Horri helduko diogu ondoren.
En cuanto a los órganos forales, sin entrar en el dato histórico del control de los entes locales de su territorio, la tutela financiera sobre los mismos ha sido una constante que tiene una ratificación reciente con ocasión de la Decisión 2/2003, de 17 de marzo, de esta Comisión Arbitral, en referencia a un proyecto de Norma Foral presupuestaria de las entidades locales del Territorio Histórico de Bizkaia sobre la que entraremos a continuación.
Erakunde-sare honetan aipatutako tokiko erakundeek beren interesen defentsan esandakoari egin behar zaio tartea. Zeregin hori autonomia-erkidego guztietan egin da eta kasu zehatz honetan Euskal Autonomia Erkidegoan gauzatu nahi da.
Resta en este entramado institucional la voz de los mencionados entes locales en defensa de sus intereses propios. Tarea que se ha llevado a cabo en todas las comunidades autónomas y que en el presente supuesto se pretende ejercitar en la Comunidad Autónoma vasca.
Haatik, esparru honetan aurrera egin behar dugu, berariaz aipatuz «tokiko ogasunen» azpiatala, duen garrantzia kontuan izanda. Tokiko araubidearen kasuan adierazitakoa errepikatzen da, indar handiagoarekin edo txikiagoarekin. Bada, botere zentralak oinarrizkoa dena finkatzeko ahalmena du, eta hori tokiko ogasunei buruzko legeriaren bidez gauzatzen da. Autonomia-erkidegoek legeak garatzeko eta betearazteko gaitasuna islatu dute, eta gure lurralde-esparruan, foru-organoek eskumen zabala dute, bereziki ekonomia-itunaren legean aitortutakoa, baita estatuko legerian onartutakoa ere (Toki Jaurbidearen Oinarriak arautzen dituen Legearen eta tokiko ogasunen legearen beraren xedapen gehigarrietako bigarrenean), baina ez Estatutuan, ez baitu hori berariaz aipatzen 37.3 artikuluan.
Sin embargo, se debe avanzar en este ámbito, haciendo ya referencia particularizada por su pertinencia, a la submateria «haciendas locales». Se vuelve a repetir, con diversa intensidad, lo manifestado para el régimen local. Así, el poder central dispone de la facultad de fijar lo básico, hecha realidad a través de la legislación sobre haciendas locales. Las Comunidades Autónomas han plasmado su capacidad de desarrollo legislativo y ejecución; y en nuestro ámbito territorial, los órganos forales disponen de unas amplias competencias, especialmente reconocidas en la Ley del Concierto Económico, e incluso en la legislación estatal (Disposición Adicional segunda de la ley reguladora de las bases de régimen local y de la propia ley de haciendas locales), aunque no en el Estatuto en su artículo 37.3 que no las cita de forma expresa.
Tokiko ogasunen esparruaren baitan, zehazteke daude foru-organoek tokiko erakundeen ogasunen gainean duten «finantza-zaintzaren» mugak. Gai hori azpimarratu zuen 2/2003 Erabakiak, eta ekonomia-itunaren 48.5 artikuluaren «erabakiezintasunetik» abiatuta («Euskal Autonomia Erkidegoko erakunde eskudunak»), hauxe adierazi zuen, «finantza-zaintzarako ahalmen» horiei dagokienez: «aurrekontuak arautzea eta diru-sarrerak arautzea tokiko ogasunen zati da ezinbestean eta bi horien gainekoa ere bada finantza-zaintza», eta horretarako ahalmena lurralde historikoei dagokie. Dena dela, LHLak berak (xedapen gehigarrietako bigarrena, 3.1) Herri Dirubideen Euskal Kontseiluari egozten dio (LHLak berak sortu zuen) erakunde komunetan aurrekontu-prozeduretarako eta kontabilitate publikorako erabilitako irizpide homogeneoak zehazteko modua. Herri Dirubideen Euskal Kontseiluaren zehaztapen horrek «batzar nagusiak baldintzatzea du erakunde-zentzurik onena, Eusko Legebiltzarra baldintzatzea baino gehiago», Arbitraje Batzordeak egoki nabarmendu zuen bezala.
La cuestión de las haciendas locales resta pendiente de la determinación de los límites de la «tutela financiera» que desarrollan los órganos forales sobre las haciendas de los entes locales estrictos. Sobre esta materia incidió la Decisión 2/2003 que partiendo de la «indecisión» del artículo 48 quinto del Concierto («instituciones competentes del País Vasco») se decantó, en cuanto a estas «facultades de tutela financiera», por declarar que «la regulación de los presupuestos junto con la regulación de los ingresos forma parte imprescindible de las haciendas locales y sobre ambas también se proyecta la tutela financiera», correspondiendo dichas facultades a los Territorios Históricos. No obstante, la propia LTH (Disposición Adicional segunda 3.1), otorgaba al Consejo Vasco de Finanzas Públicas (ente creado por la LTH), la forma de determinar los criterios homogéneos para los procedimientos presupuestarios y contabilidad pública utilizados por las instituciones comunes. Determinación del Consejo Vasco de Finanzas Públicas que adquiere «su mejor sentido institucional como condicionamiento hacia las Juntas Generales más que hacia el propio Parlamento Vasco», tal como oportunamente destaca la Comisión Arbitral.
Beraz, finantza-zaintzaren gune irmo horren baitan normaltasunez onartzen zen foru-erakunde ez den batek interes orokorreko arrazoiak direla eta esparru hori arautu ahal izatea, esate baterako, ogasunen arteko homogeneotasun-irizpideak finkatzeko helburuarekin. Finantza-zaintzaren kanpoko muga bistakoa da, eta horregatik ez da desagertuko foru-eskumena.
Luego incluso en este núcleo duro de la tutela financiera se admitía con normalidad que un ente no foral, pueda entrar a regular, por razones de interés general, como es el fin de la fijación de criterios de homogeneidad entre las haciendas. El límite externo a la tutela financiera es evidente, y la competencia foral no por ello desaparecerá.
Laburbilduz: esparru honetan ezin da inola ere beste administrazio batzuk baztertuko dituen eskumenik adierazi, nahiz eta gure kasuan foru-ogasunei dagokien finantza-zaintzaren gaineko eskumen hori. Noiz eta nola har dezakete esku erakunde komunek? Orain arte idatzi denaren eta ondoren idatziko denaren argitara, erakunde komun horien eskumenekoa izan daiteke, estatuari dagokion oinarrizkoa errespetatuz betiere, lurraldeaz gaindiko interes orokorra zehaztea (eta EULPa horren adierazle da). Interes nagusi eta abstraktu hori izango da ondoren foru-organoen jarduera zehaztailerako jarraibide. Horrek oinarrizko mugimendu-askatasuna emango die aipatutako foru-organoei.
En conclusión sintética: en manera alguna puede formularse una competencia excluyente en esta área, en relación a otras Administraciones, aunque en el caso vasco, dicha competencia sobre la tutela financiera corresponde a los órganos forales. ¿Cuándo y cómo pueden intervenir las instituciones comunes? De lo que se ha escrito hasta el momento y se hará a continuación, a dichas instituciones comunes, respetando lo básico estatal, puede corresponderles -y el PLME es un testimonio- la determinación del interés general supraterritorial, expuesto con carácter principal y abstracto, que sirva de guía a la actuación posterior concretizadora de los órganos forales; permitiendo, de tal modo, una fundamental libertad de movimientos de estos órganos forales.
EULPari berari erreparatuta, Aholku Batzorde Juridikoak EULParen azalpenezko zatia gogoratuz adierazi bezala, legearen bidez «arau-esparru orokorra baino ez da zehaztu nahi izan, eta ondoren bere oinarrizko jarrera adierazi beharko du lurralde historiko bakoitzak».
Tocando tierra con el PLME, tal como indica la Comisión Jurídica Asesora (CJA) reproduciendo parte de la expositiva del PLME, «solo se ha tratado de recoger (con el mismo) un marco normativo general... que exigirá de un posterior y fundamental posicionamiento de cada Territorio Histórico».
1.3.- EULParen berariazko esparruari helduz, nabarmentzekoa da begi-bistako ikuspegi «munizipalista», tokiko autonomiaren inguruan (2. artikulua) eta autonomia horretaz baliatzetik eratorritako printzipioetan (3. artikulua) dagoen zehaztapenean hauteman daitekeena. Izan ere, «udalerriek duten botere politikoan edo gobernu-boterean sakontzen du... hainbat alderdi nabarmenduz, hala nola, tokiko mailaren partaidetza gainerako maila politikoen jardunean... eduki ekonomikoa duten gaietan gutxieneko esparrua ezartzea, nahiz eta horrek eskatu ondoren erabakiak hartu beharra eta dagokion lege-esparruak (ekonomia-itunak) une oro esandakoaren mendeko izan...»
1.3.- Entrando ya en el ámbito específico del PLME, se destaca su obvio sello «municipalista», perceptible en la precisión existente sobre la autonomía local (artículo 2.º) y de los principios derivados del ejercicio de esa autonomía (artículo 3.º); «profundizando en el poder político o de gobierno con que cuentan los municipios...realzando determinados aspectos como la participación del nivel local en la actuación de los demás niveles públicos...el establecimiento en materias de contenido económico, de un marco mínimo, que precisará, no obstante, de la adopción de decisiones ulteriores y estará supeditado a lo que disponga en cada momento el marco legal correspondiente (Concierto Económico)...»
Bestela ezin zitekeenez, udalen aldekoa da EULPa, eta tokiko erakundeei beren lekua ematen saiatzen da, beste lurralde-administrazio batzuekiko harreman-esparru zabala aitortuaz.
El PLME es, como no podía ser de otra manera, pro municipalista, perfilando para los entes locales un lugar bajo el sol, en un nivel relacional amplio y reconocido, con las otras Administraciones territoriales.
1.4.- Aholku Batzorde Juridikoak «tokiko ogasunen esparruko eragin eskasa» aipatu zuen proiektu honi buruz egindako irizpenean, eta horrek agerian uzten du tokiko araubidearen azpiatal horren oinarri gatazkatsua, Euskadiko erakunde-multzoaren baitan. Egia esan, VII. tituluak, Bizkaiko Foru Aldundiko ordezkariak bere osotasunean zalantzan jarritakoak, baieztapen zehatz batzuk egiten ditu. Horiek ondoren aztertuko ditugu. Une honetan helburua da EULPa printzipio orokor batzuk, salbuespen gisa zedarritutakoak eta interes orokorreko arrazoietan oinarritutakoak, ezartzera mugatzen ote den zehaztea, lurralde historikoen arrazoiaren gainetik. Laburbilduz: Eusko Legebiltzarra berari ez dagokion esparruan sartzen da, edo argudiatu berri ditugun arrazoiak direla eta ahalmendutako lege-erantzun bati buruz ari gara?
1.4.- La CJA en su dictamen sobre este Proyecto aludió a su «escasa incidencia en el ámbito de las haciendas locales», revelador del trasfondo problemático de esta submateria del régimen local, en el interior del complejo institucional de Euskadi. Bien es cierto que el Título VII, controvertido en su totalidad por el representante de la Diputación Foral de Bizkaia, realiza algunas afirmaciones concretas, que en su análisis se tratará a continuación. En este momento interesa determinar si el PLME se limita a sentar unos principios generales, trazados con marchamo de excepcionalidad y fundadas en una razón de interés general, superior a la propia de los Territorios Históricos. En suma: ¿se trata de una inmisión del Parlamento Vasco en un espacio que le es ajeno, o bien, estamos ante una respuesta legal facultada por las razones que se acaban de aducir?
Aurrez, ezinbestean aipatu behar dugu proiektuak berak neurriak hartzen dituela (baina ez behar adina, errekurtsoa aurkeztu duten aldeen iritziz), honakoa adierazten duenean bere 47.2 artikulu iniziatikoan: «tokiko ogasunek lurralde historikoetako foru-organoek dagozkien esparruetan onartutako xedapenak izango dituzte jarraibide, baita tokiko erakundeek berek erregelamendu- eta antolaketa-ahalmenaz baliatuz egin ditzaketen arauak ere». Alabaina, adierazpen horrek ez du lehen galdera argitzen, irtenbide irmoa ezartzen duen arren.
Previamente, es preciso mencionar que el propio Proyecto se cura en salud -pero no de manera suficiente en opinión de las partes recurrentes- cuando en su iniciático artículo 47.2 declara: «las haciendas locales se regirán por las disposiciones que, referentes a las materias propias de aquéllas, aprueben los órganos forales de los Territorios Históricos, y por las normas de las propias entidades locales dictadas en ejercicio de su potestad reglamentaria y de su organización». Declaración que no resuelve el primer interrogante, pese a que fije una rotunda posición de salida.
Bizkaiko Foru Aldundiaren ordezkariak dioenez, hasteko proiektuko teknika legegileak zer eta nola erabaki agintzen du, foru-lurraldeek erabakitakoa errespetatuko dela esanez. Hau da, formaren aldetik begiratuta, ez da Estatutuan barne hartutako eskumenen aurka egiten aurrez aurre, horiek errespetatu egiten baitira. Alabaina, muinari begiratuta, eskumen horien alderdi zehatzak arautzen ditu «horretarako ahalmenik ez duenak».... Aldearen aitortza horrek agerian uzten du eztabaida ez dela hainbeste printzipioen ingurukoa, baizik eta printzipio horien egiazko zehaztapenen ingurukoa.
Como refiere el representante de la Diputación de Bizkaia, de entrada la técnica legislativa del Proyecto diciendo respetar lo que decidan los Territorios Forales, ordena qué y cómo decidir. Es decir, formalmente no hay choque frontal contra las competencias recogidas en el Estatuto, que se respetan, pero materialmente se entra a regular aspectos concretos de las mismas «por quien no puede...». Confesión de parte que demuestra que el debate no se centra tanto sobre principios, como sobre la auténtica concreción de esos principios.
Aurreko pasartean adierazitakoa aplikatuz, eta eskakizunen lerroari jarraituz, VII. tituluak bere osotasunean legezko ez den moduan foru-organoetarako gordetako esparruan sartzea ote dakarren galdetutakoan, hauxe izan liteke erantzuna: hurbilpen gisa eta berehala zehazteko zain, Eusko Legebiltzarra legea tresnatzat hartuta esparru horretan sartzea egingarria da, eta horrek ez ditu urratzen, hasiera batean betiere, tokiko ogasunen gaineko begi-bistako foru-eskumenak.
Puesto que en la aplicación de lo enunciado en el epígrafe anterior, y en la línea de los requisitos, la respuesta a si el Título VII en su conjunto, puede suponer una inmisión ilegal en el terreno reservado a los órganos forales, debe ser que, al menos en una línea aproximativa y pendiente de la inmediata concreción, la posibilidad de una entrada del Parlamento Vasco con el instrumento de una ley, es factible y no lesiona, -igualmente en principio- las evidentes competencias forales sobre las haciendas locales.
Norabide berean jo du arau batek, 2/2007 Legeak, baliabideen banaketarako eta foru-aldundiek Euskal Autonomia Erkidegoaren aurrekontuak finantzatzeko egin beharreko ekarpenak zehazteko 2007-2011 aldian aplikatuko den metodologiari buruzkoak. Lege hori aipatzen du Arabako Foru Aldundiak bere alde. Hala ere, xedapen gehigarrietako laugarrenean tokiko erakundeek lurralde historikoei dagozkien itundutako diru-sarreretan izango duten partaidetzaren gaia jorratzen du, eta foru-organoek tokiko erakundeetara bideratuko duten partaidetza ere bai. % 54,70eko gutxienekoa finkatzen du horretarako, «gomendio» gisa betiere.
Tal como lo ha hecho en esta dirección una norma, la Ley 2/2007, de metodología de distribución de recursos y de determinación de las aportaciones de las Diputaciones Forales a la financiación de los presupuestos de la Comunidad Autónoma del País Vasco aplicable al período 2007-2011. Ley aducida a su favor por la Diputación Foral de Álava, que no obstante, entra en su Disposición Adicional cuarta, en la temática de la participación de los entes locales en los ingresos concertados correspondientes a los Territorios Históricos, así como en la participación que destinen los órganos forales para los entes locales, fijando -como «recomendación», eso sí- el mínimo del 54,70%.
VII. tituluak, bere osotasunean, interes orokorra lortzearen zerbitzurako autonomia-ahalmenak ditu berme, egiaztatutako maila nagusi eta programatikoarekin, baita salbuespenezko ukituarekin ere, bere laburtasun nabarmenak agerian uzten duenez. Nolabait ere, VII. tituluaren legezkotasun orokorra onartzeak ukatu egiten du «garai eta toki bakoitzean kontzientzia sozialak duen irudia hauteman ahal izatea ahalbidetuko duen erakundea zaintzea» (32/81 KAEa, zuzenbideko 3. oinarria). Ez ditu ukatzen, beraz, foraltasuna eta bere konstituzio-bermea. Hori guztia esparru honetako jarraibide zehatzak argitzeko zain, hori EULPak egiten baitu, bere artikuluetan barrena.
El Título VII en su globalidad, está avalado por el juego de las facultades autonómicas al servicio de la prosecución del interés general, con un grado principal y programático acreditado, y con una nota de excepcionalidad, como lo revela su notoria concisión. En manera alguna, esta admisión de la legalidad genérica del Título VII, niega «la preservación de una institución en términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar (STC 32/81 EJ 3). No niega por tanto, la foralidad y su garantía constitucional. Todo ello, pendiente de la clarificación a realizar respecto de las pautas concretas en este ámbito, realizados por el PLME en su articulado.
2.- EULParen VII. tituluari heldu baino lehen, bi artikulu jartzen ditu zalantzan Bizkaiko Foru Aldundiaren ordezkaritzak, «foru-eskumeneko alderdi zehatzak arautzen dituztelako.... eta hori ezin duenak (egiten duelako)». Zehatzago esateko, 19.5 artikulua aipatzen du, «begi-bistako udal-eskumena dena» (ordezkaritza horren arabera), «udal-ondarea kudeatzea, horren erabilera eta xedea eta artatzea eta mantentzea arautzea» duena hizpide. Izan ere, ordezkaritza horren ustez, berariaz errespetatu behar du Estatutuko 37.3.d) artikuluko eskumena («Probintziaren eta udalen ondasunen araubidea, bai jabetza publikokoak zein ondarekoak eta herrilurrak»).
2.- Con anterioridad a la entrada en el Título VII del PLME, la representación de la Diputación Foral de Bizkaia cuestiona sendos artículos por «entrar a regular aspectos concretos de las competencias forales... (y hacerlo) por quien no puede». Se alude así, al artículo 19.5.º, «obvia competencia municipal» -según dicha representación- que trata de la «gestión del patrimonio municipal, la regulación de su uso y destino y su conservación y mantenimiento», puesto que, en igual opinión, debe respetar expresamente la competencia del artículo 37.3.d) del Estatuto («Régimen de los bienes provinciales y municipales, tanto de dominio público como patrimoniales o de propios y comunales»).
Bi artikulu horiek bi esparru bereizitan dute eragina: EULParen 19.5 artikuluak aitortzen du «begi-bistakoa» dela udalek beren ondasunak kudeatzeko duten udal-eskumena, betiere «estatuko legeriaren, autonomia-erkidegokoaren eta lurralde historikoko foru-araudiaren arabera», 19. artikuluak berak dioenez. Estatutuaren 37.3.d) artikuluak, aldiz, probintziako eta udaletako ondasunak oro har eta foru-arauen bidez arautzeko eta antolatzeko ahalmena aitortzen du, eta horrek ez du zerikusirik ondasun horien exekuzio edo kudeaketa administratiboarekin. Hori dela eta, egokia da 19.5 artikulua aipatzea, nahiz eta ez den horretatik eratorritako eskakizun izango foru-eskumenarekiko errespetua berariaz adieraztea. Kasu honetan herri-ondasun batzuk edo bestelako batzuk erabiltzeari eta gozatzeari buruzko udal-ordenantza bati buruz ari gara, lurralde horretan dagoenari buruz, eta hori legezkoa ez ezik guztiz egokia ere izango litzateke, eta ez luke inolako foru-eskumenetan eragingo horregatik.
Ambos artículos actúan sobre dos espacios diferenciados: el artículo 19.5 del PLME reconoce esa «obvia» competencia municipal sobre la gestión de sus bienes, en «los términos de la legislación del Estado, de la Comunidad Autónoma y de la normativa foral del Territorio Histórico», tal como menciona el mismo artículo 19, mientras que el 37.3.d) del Estatuto supone la facultad de regulación y ordenación general de los bienes provinciales y municipales vía Norma Foral, que nada tiene de ejecución o gestión administrativa sobre dichos bienes. Por ello, la alusión del 19.5 es pertinente, sin que sea una exigencia derivada la manifestación expresa de respeto a la competencia foral; en este caso nos encontramos ante una ordenanza municipal sobre el uso y disfrute de unos bienes comunales o de otras clases, existentes en ese territorio, que sería no sólo conforme a la legalidad sino además estrictamente oportuna, y no incide por ello en ninguna competencia foral.
Bide beretik, Bizkaiko Foru Aldundiko ordezkariak proiektuaren 36. artikulua aipatzen du («1. Beren eskumeneko jabari publikoari dagozkion erabilerak zehazteko eta horren inguruko emakidak eta baimenak ebazteko prozeduretan, Euskal Autonomia Erkidegoko Administrazio Orokorrak nahiz foru-aldundiek egindakoetan, nahitaezkoa izango da jabari publiko horrek kokaleku duen udalerriaren txostena»). Zalantza Estatutuaren 37.3.d) foru-eskumenean sartzeak sortzen du. Alabaina, ezinbestean esan behar dugu inolako izaera loteslerik izango ez duen nahitaezko udal-txostena, tokiko autonomian oinarritutakoa, ez dela inola ere foru-eskumenaren aurkako eraso eta eskumen hori ez duela urratzen nahitaezko txostenaren bidez udalek parte hartzeak. Hortaz, legitimotasun juridiko osoa duela baieztatu besterik ez dugu.
Del mismo modo, la representación de la Diputación vizcaína, cita el artículo 36 del Proyecto («1.º En los procedimientos de determinación de usos y en los de concesiones y autorizaciones relativas al dominio público de su competencia, tanto por parte de la Administración General de la Comunidad Autónoma como de las Diputaciones Forales, será preceptivo el informe de los municipios en cuyo territorio se encuentre dicho dominio público»). El cuestionamiento se plantea por la invasión en la competencia foral del 37.3.d) del Estatuto. Es preciso señalar que la preceptividad de un informe municipal, sin carácter vinculante alguno, fundamentado en la autonomía local, no supone, en manera alguna, ataque a una competencia foral, no alterada por la mera participación municipal vía informe preceptivo. Por lo que no cabe más que formular su plena legitimidad jurídica.
Arrazoibide berarekin, ordezkaritza horrek berak, 36. artikuluaren 2. paragrafoa jartzen du zalantzan («Eragina izango duten euskal administrazio publiko guztiak nahitaez entzun beharko dira horietako batek ondasun bat jabari publikotik kendu nahi duenean, eta bide horretatik, administrazio horiek lehentasuna izango dute jabari publikotik kendutako ondasuna esleitzeko, horietakoren batek herritarren premiak aseko dituen azpiegitura, zerbitzu edo ekipamenduren bat gauzatzeko behar izanez gero, betiere ondasunak horretarako ezaugarriak betetzen baditu eta udal-plangintzaren aurreikuspenekin bat baldin badator»). Erantzuna berdina litzateke nahitaez administrazioak entzuteari dagokionez («entzun beharko dira»), hori ez baita administrazioen arteko nahitaezko parte-hartzearen ondorio baizik eta ez baititu urratzen foru-erakundeek eta udalek erabakitzeko eskumenak.
Con el mismo razonamiento y por igual representación, se cuestiona el párrafo 2.º del artículo 36 («Todas las Administraciones públicas vascas afectadas deberán ser oídas preceptivamente cuando una de ellas pretenda desafectar un bien demanial, de forma que si otra de ellas tuviese que ejecutar una infraestructura, servicio o equipamiento que satisfaga una necesidad de la población, goce de preferencia para la adjudicación del terreno desafectado, siempre que éste reúna las características adecuadas para ello y sea compatible con las previsiones del planeamiento municipal»). Igual respuesta de admisión para la audiencia administrativa preceptiva («deberán ser oídas»), que no es más que un rescoldo de la necesaria participación interadministrativa, no lesionando a las competencias decisorias forales o municipales.
Besterik da arrazoi finalistak direla-eta lur-saila esleitzeko «lehentasuna izatea». Izan ere, horrela zehaztuta, foru-eskumenetan sartzea ekarriko luke horrek berekin, nahiz eta prozeduraren mailan baino ez izan. Esan nahi baita foru-erakunde bati ezingo zaiola inposatu «lehentasun» hori gauzatzeko modua, hori lurralde historikoko foru-organoek zehaztu beharko baitute, horiena delako probintziako eta udaletako ondasunen gaineko eskumen arauemailea.
Otra cosa es el «goce de preferencia» para la adjudicación del terreno por razones finalistas, que en su misma concreción, sí que supone una inmisión en las competencias forales, aunque sea a nivel procedimental. Quiere indicarse que no podrá imponerse a un órgano foral la forma de establecerse dicha «preferencia», que corresponderá en este ámbito determinarla a los órganos forales del Territorio Histórico, titular de las correspondientes facultades normativas sobre los bienes provinciales y municipales.
Gauza bat da nahitaezko txostena egin behar izatea edo gaiarekin zerikusia duten administrazioak entzutea, eta besterik da foru-organoei administratzeko nahitaezko lehentasunak ezartzea, nahiz eta hori «herritarren premian» oinarritutakoa izan nabarmen. Beraz, kasu horretan jabari publikotik kendutako lur-saila esleitzearen inguruan foru-organoek dituzten eskumen esklusiboetan sartzen da, eta hori foru-administrazioari berari dagokio, argi eta garbi adierazten ez bada ere. Parte hartzeko eta entzuteko printzipioek sakoneko foru-eskumenik ez dutela urratzen esan badugu ere, horixe egiten du proiektuan esleitzeko lehentasuna gauzatzeko ezarritako moduak.
Una cuestión es el informe preceptivo o la audiencia a las Administraciones implicadas, y otra perfilar preceptivamente para los órganos forales una forma de preferencia de Administración, por más que la misma se fundamente en una reconocida «necesidad de la población»; por lo que en este supuesto sí hay una inmisión en las competencias exclusivas de los órganos forales relativos a la adjudicación del terreno desafectado, que incumbe, aunque no se manifieste con claridad, a la propia Administración foral. Si hemos opinado que los principios de participación y audiencia no alteraban la competencia foral de fondo, sí que lo hace la forma impuesta en el Proyecto para llevar a cabo la preferencia en la adjudicación.
3.- Zalantzan jarritako EULParen VII. tituluko artikuluak (53, 56, 57 eta 58.a) aztertzeari ekin baino lehen, proiektuaren azken xedapena aztertu behar da, kasu horretan alde batera edo bestera erabakitakoak aipatutako artikuluen ingurukoak baldintzatuko ditu eta.
3.- Con antelación al examen de los artículos cuestionados del PLME en el Título VII (el 53, 56, 57 y 58), debe de analizarse la Disposición final del Proyecto, cuya determinación en uno y otro sentido, decidirá el rumbo a seguir respecto de los mentados artículos.
Azken xedapen horretan aurreikusitako eraberritzea LHLaren 28. artikuluari beste pasarte bat gehitzean datza. Pasarte horren bidez beste ahalmen bat erantsiko litzaieke Herri Dirubideen Euskal Kontseiluaren ahalmenei: Euskal Autonomia Erkidegoko ogasunarekin eta foru-ogasunekin batera koordinatzea «Euskadiko udal-erakundeen eta horien sektore publiko osoaren finantza-jarduera». Euskal udalerriek aipatutako kontseiluan parte hartzeari dagokionez, 28. artikulua berriz ere aldatzea proposatzen du, hain zuzen ere, Eudelek proposatuta dagokien foru-aldundiak izendatutako udalerrien hiru ordezkari hartzeko barne. Aipatutako udal-ordezkari horiek «behatzaile» gisa joango dira kontseilura, berengan zuzeneko eraginik ez duten gaiak lantzen direnean, baina eskubide osoko kide gisa jardungo dute proiektuaren 53., 54. eta 55. artikuluetan kontseiluari egotzitako funtzioak betetzen dituenean. Izan ere, kasu horietan, «erabakiak hartu ahal izateko, ezinbestekoa izango da Eusko Jaurlaritzak izendatutako ordezkariek eta ordezkaritza duten beste bi erakunde-mailetako -foru-mailako edo udal-mailako- ordezkari banak gutxienez erabaki horiek onestea».
La reforma prevista en esa Disposición final consiste en el añadido de un nuevo párrafo al artículo 28 de la LTH que adiciona a las facultades del Consejo Vasco de Finanzas Públicas, el coordinar con la hacienda general del País Vasco y con las haciendas forales, «la actividad financiera del conjunto del nivel institucional municipal de Euskadi y su sector público». En cuanto a la participación de los municipios vascos en el citado Consejo, establece, como nueva modificación del artículo 28, la incorporación de tres representantes de los municipios nombrados por sus respectivas Diputaciones Forales a propuesta de Eudel; dichos representantes municipales asistirán al Consejo en calidad de «observadores» en asuntos que no les afecten directamente, pero como miembros de pleno derecho para las funciones atribuidas al Consejo en los artículos 53, 54 y 57 del Proyecto, en cuyos supuestos, «para la adopción de acuerdos será preceptiva la aprobación de los mismos por los representantes designados por el Gobierno Vasco y por al menos un representante de cada uno de los otros dos niveles institucionales, foral y municipal, representados».
Azkenik, LHLaren xedapen gehigarrietako bigarrena indargabetzen da, EULPeko zenbait arauren aurkakoa da eta.
Finalmente, se deroga la Disposición Adicional segunda de la LTH, que entra en contradicción con diversos preceptos del PLME.
Lehenik eta behin eta zalantzan jartzen denez ustez Estatutuak «sortutako» eta LHLan zedarritutako (osaketa eta funtzioak) organo bat, hots, Herri Dirubideen Euskal Kontseilua, Eusko Legebiltzarreko lege arrunt batek alda dezakeela, eta aldi berean ohartaraziz «sortze» hori ez dela zuzenbideko iturrietan ageri, arazo honi eman beharreko erantzuna baiezkoa da, izan ere, adierazi bezala aldaketaren eragina izango duen araua, hau da, LHLa, lege arrunta denez, hori ondorengo beste lege batek aldatu ahal izango du. Haatik, eskumenak mugatzeko esparruan horrek duen eragin ukaezina kontuan izanik, egoki zehaztu zituen zenbait eskakizun Arbitraje Batzorde honek bere 05/2003 Erabakian: hasteko, Eusko Legebiltzarraren lege-mailako araua, «aldaketa zuzen, berariaz eta funtsatuta jasoko duena bere artikuluetan, hala izango ez balitz LHLak galdu egingo lukeelako Euskal Autonomia Erkidegoko oinarrizko eskumenak banatzeko bere funtzioa».
En primer lugar y ante el cuestionamiento que un órgano pretendidamente «concebido» en el Estatuto y perfilado (composición y funciones) en la LTH, como es el Consejo Vasco de Finanzas Públicas, pueda ser modificado por una ley ordinaria del Parlamento Vasco, y haciendo notar que la «concepción» no existe en las fuentes del derecho, la respuesta a la cuestión debe ser afirmativa, dado que la LTH, como se ha hecho notar, norma afectada por tal modificación, es también una ley ordinaria que efectivamente puede ser alterada por una ley posterior. Sin embargo, su innegable transcendencia en el ámbito de delimitación competencial llevó con acierto, a la Decisión 05/2003, de esta Comisión Arbitral, a explicitar determinados requisitos: primero una norma con rango de ley dictada por el Parlamento Vasco, «que articule de forma directa, expresa y fundada dicha modificación, ya que de lo contrario, la propia LTH se veía desprovista de su propia función de encaje competencial básico en la Comunidad Autónoma del País Vasco».
Kasu honetan, ordea, eskakizun horiek bete egiten dira -eraberritzearen oinarria EULParen zioen adierazpenaren azkeneko pasartean azaldu da-, lege formal, zuzen, berariazko eta funtsatua baita. Beraz, ez dago inolako eragozpenik lege-aldaketak egiteko, eraberritzeko tresna soilaren ikuspegitik. Arazoa sortuko litzateke eraberritze horrek eragin kaltegarria izango balu foru-eskumenetan eta horrek gizartean duen ezagutzeko moduko irudia aldatuko balu. Kasu horretan erantzunak ezezkoa izan beharko luke.
Exigencias que se cumplen -el fundamento de la reforma se explicita en el último párrafo de la exposición de motivos del PLME- en el presente supuesto -ley formal, directa, expresa y fundada-, por lo que no hay objeción alguna a las modificaciones legales desde la perspectiva del mero instrumento de reforma. La cuestión se plantearía si esa reforma incide negativamente en competencias forales y altera la imagen recognoscible de la misma en la sociedad. La respuesta, en este caso, debe ser negativa.
Foru-aldundiek Herri Dirubideen Euskal Kontseiluaren osaketa eta funtzio berrien aurka jardun dute, berriz ere foru-esparruan sartzen dela uste dutelako eta beren ustez zergak banatzeko sistema berria ezartzen duelako. Sistema berri hori EULParen 56.etik 59.era arteko artikuluek islatuko lukete.
Las Diputaciones forales han atacado la nueva composición y funciones que el Consejo Vasco de Finanzas Públicas por considerarlo una renovada injerencia en el ámbito foral y establecer un sistema de reparto de tributos nuevo, que se plasmaría en los artículos 56 a 59 del PLME.
Hiru udal-ordezkari barne hartzearen bidez kontseiluaren osaketa berria ezartzeari dagokionez, horrek ez du inolako foru-eskumen erasotzen, are gehiago kontuan hartzen badugu ordezkari horiek «behatzaile» izaera baino ez dutela izango berengan zuzenean eragiten ez duten gaietan, nahiz eta proiektuaren 53.etik 57.era arteko artikuluetan adierazitako berrantolaketan eskubide osoko kidetzat jotzen diren. Herri Dirubideen Euskal Kontseilua egiaz legez sortu eta araututako organoa denez -LHLak, 28. artikuluan batez ere-, ez dago inolako eragozpenik eraberritzea normaltasunez egiteko, betiere aurrez aipatutako eskakizunak betetzen badira eta Estatutuak agindutakoa errespetatzen bada.
Respecto de la nueva composición del Consejo con la inclusión de tres representantes municipales, ninguna competencia foral queda agredida, en mayor medida cuando aquéllos tienen el carácter de meros «observadores» en asuntos que no les afectan directamente, aunque en la reordenación contemplada en los artículos 53 a 57 del Proyecto, se configuran como miembros de pleno derecho. Siendo cierto que el Consejo Vasco de Finanzas Públicas, es un órgano creado y regulado por una ley -la LTH artículo 28, sustancialmente- nada obsta que cumpliéndose los requisitos citados anteriormente, y respetándose en todo caso el mandato estatutario, la reforma se produzca con normalidad.
Konplexuagoa eta gatazkatsuagoa da, aldiz, Herri Dirubideen Euskal Kontseiluari euskal ogasun guztien koordinatzailearen izaera egoztea, udalen erakunde-maila eta horien sektore publikoa ere barne hartuta. Euskal sektore publikoaren ekonomia, finantza eta aurrekontuen inguruko jarduera koordinatzeko zeregina bazuen lehendik ere, LHLaren 28.1.b) artikuluan aurreikusitakoaren arabera. Haatik, ogasunak koordinatzeko funtzioa orokortzeak, funtzio horren izaera generiko eta abstraktuak, berriz ere gai horri buruz hausnartzera behartuko gaitu funtzio hori EULParen xedapenetan egiaztatzen denean. Nolanahi ere den, kontseiluaren aldaketak eta osaketak ez du esan nahi -Bizkaiko Foru Aldundiaren ordezkaritzak nahi lukeen bezala- Estatutuaren 42.a) artikulua urratzen denik, horren helburu bakar eta berariazkoa foru-aldundiek Euskal Autonomia Erkidegoko aurrekontu-gastuei egin beharreko ekarpenak finkatzea baita. Udalen ordezkaritza udal-lege baten eta legegileak beren interesekoak diren gaietan udalerriei entzuteko bitartekoak emateko izan duen borondatearen begi-bistako emaitza da.
Más compleja es la problemática atribución al Consejo Vasco de Finanzas Públicas de una naturaleza de coordinador de todas las haciendas vascas, incluido el nivel institucional municipal y su sector público. Tarea de coordinación de la actividad económica, financiera o presupuestaria del sector público vasco, que ya ostentaba según lo previsto en el artículo 28.1.b) de la LTH. Sin embargo, tal generalización de la función de coordinación de las diversas haciendas, su carácter genérico y abstracto, obligará a volver a reflexionar sobre esta temática cuando se verifique tal función en la parte dispositiva del PLME. En todo caso, la alteración y composición del Consejo, no supone -como pretende la representación de la Diputación de Bizkaia- una vulneración del artículo 42.a) del Estatuto, cuya expresa y única finalidad es fijar las aportaciones de las Diputaciones Forales a los gastos presupuestarios del País Vasco. La representación municipal es el resultado obvio de una ley municipal y de la voluntad del legislador de proporcionar los medios para dar audiencia de los municipios en asuntos de su interés.
Azken xedapenetako hirugarrenari bagagozkio (LHLaren xedapen gehigarrietako bigarrena indargabetzen du), EULPean barne hartutako arauak, xedapen gehigarriarekin zerikusia dutenak, aztertzen ditugunean xedapen honen edukiaren inguruan erabakitzen dugunaren mendekoa izango da.
En cuanto a la Disposición final tres (derogación de la Disposición Adicional segunda de la LTH) dependerá de lo que en relación a su contenido determinemos en el análisis de los preceptos implicados en el PLME, concernidos por la Disposición Adicional.
4.- Hel diezaiegun aldeek zalantzan jartzen dituzten xedapenei eta EULParen 53. artikuluari, Bizkaiko Foru Aldundiak bakarrik aurkatu duenari. Honela dio aipatutako artikuluak bere 1. paragrafoan: «Foru-organoek egindako arauetan aurreikusitakoaren arabera», udalerriek aurrekontuen gai zabalean erakunde komunek erabilitako irizpide homogeneoak aplikatuko dituzte, «informazioaren ondorioetarako euskal sektore publiko osoa bateratu ahal izateko». 2. paragrafoa, aldiz, euskal ogasun guztien erabateko artikulazioari buruzkoa da, udalerrien aurrekontu-egonkortasuna lortzeko helburuarekin. Horretarako, dagozkien erabakietatik eratorritako konpromisoak hartuko dituzte aintzat, hau da, Herri Dirubideen Euskal Kontseiluaren baitan erabakiko direnak.
4.- Comenzando ya con la parte dispositiva cuestionada por las partes, y con el artículo 53 del PLME, que es impugnado en exclusiva por la Diputación Foral de Bizkaia. Dicho artículo en su párrafo 1.º determina que «en los términos previstos en las normas que dicten los órganos forales», los municipios aplicarán criterios homogéneos a los utilizados por las instituciones comunes en la amplia materia de presupuestos, »con efecto de obtener, a efectos informativos, la consolidación de todo el sector público vasco». El párrafo 2.º atiende a la plena articulación de todas las haciendas vascas, con el objetivo de conseguir la estabilidad presupuestaria de los municipios. Para ello, atenderán a los compromisos que se deriven de los pertinentes acuerdos, que se acordarán en el seno del Consejo Vasco de Finanzas Públicas.
Bizkaiko Foru Aldundiaren aburuz, artikuluak foru-eskumenean eragiten du, eta «foru-araudia aipatzeak hori errespetatzen dela adieraz badezake ere, egiaz, antolatu ezin duena antolatzea dakar artikuluak». Errealitate kontraesankorrean, autonomia-erkidegoko administrazioaren ordezkariak ohartarazi bezala, udalerrietara zabaltzen da LHLaren 15.2 artikuluaren edukia, foru-aldundiei bakarrik dagokiena, eta irizpide homogeneoak ezartzen ditu aurrekontu-prozeduraren inguruan, euskal sektore publiko osoko informazio bateratua lortzeko helburuarekin.
Para la Diputación de Bizkaia, el artículo incide en la competencia foral y «si bien las invocaciones que hace a la normativa foral pueden considerarse respetuosas con la misma, de hecho suponen una clara ordenación de lo que no puede». En la realidad contradictoria, como hace notar el representante de la Administración Autonómica, se trata de una extensión a los municipios del contenido del artículo 15.2 de la LTH referido en exclusiva a las Diputaciones Forales, fijando criterios homogéneos en materia de procedimiento presupuestario, a efectos de obtener información consolidada de todo el sector público vasco.
Foru-aldundietarako onartutakoa nekez uka dakieke udalerriei, are gehiago esparru horretako foru-organoen gaitasun arauemailea aitortzen denean, betiere euskal erakunde guztietarako helburu informatibo komuna lortzeko helburuarekin, jakina, sektore publiko osoa bateratzeko proposatutako xedearen bidetik. EULPak arautzen dituenak alderdi nagusiak dira, xehetasunak alde batera utzita, eta beraz, erabateko askatasuna uzten zaie foru-organoei gai honi buruzko arautze orokorra egin dezaten.
Lo admitido para las Diputaciones Forales, difícilmente puede denegarse para los municipios, máxime cuando se reconoce la capacidad normativa foral en esta materia. Siempre naturalmente con el objetivo de perseguirse una finalidad informativa común a todas las instituciones vascas, con el objetivo propuesto de consolidación de todo el sector público. Se regula en el PLME con un carácter principal, sin entrar en mayores detalles y por consiguiente, dejando una libertad plena de actuación a los órganos forales y su correspondiente regulación general sobre esta materia.
Artikulu bereko 2. paragrafoak udalerrien aurrekontu-egonkortasunari buruz dihardu, Herri Dirubideen Euskal Kontseiluan hartutako erabakien arabera betiere. Bide horretatik orain gutxiko Eusko Legebiltzarraren lege batek, martxoaren 23ko 2/2007 Legeak, organo horretarako eta gai honetarako ezarritako aginduari jarraituko zaio. Hauxe dio lege horrek: «Herri-Dirubideen Euskal Kontseiluak erabakiko ditu Euskadiko herri-erakundeen aurrekontuen egonkortasunari buruzko helburuak, Ekonomia Ituneko 62. artikuluan aurreikusitakoa aplikatzeko Euskal Autonomia Erkidegorako onartutako konpromisoen esparruaren baitan». EULParen 53.2 artikuluaren eta lege horren edukiaren arteko desberdintasun bakarra da EULPak berariaz aipatzen dituela udalerriak eta, horren ondoan, 2/2007 Legeak «herri-erakundeak» aipatzen dituela, oro har.
El párrafo 2.º del mismo artículo se refiere a la estabilidad presupuestaria de los municipios conforme a los acuerdos que se adopten en el Consejo Vasco de Finanzas Públicas, siguiendo así el mandato que para este órgano y en esta materia, determina la Disposición Adicional segunda 1. de la reciente Ley del Parlamento Vasco 2/2007, de 23 de marzo: «El Consejo Vasco de Finanzas Públicas acordará los objetivos de estabilidad presupuestaria de las instituciones públicas del País Vasco, en el marco de los compromisos que para la Comunidad Autónoma del País Vasco se adopten en aplicación de lo previsto en el artículo 62 del Concierto Económico». La única diferencia entre el 53.2 del PLME y el contenido de esta ley, se encuentra en la referencia expresa de esta Norma a los municipios, frente a la cita general a »las instituciones públicas» en la Ley 2/2007.
Beraz, interes orokorrarekin zerikusia duen izaera finalistak 53. artikuluan barne hartutako bi aukerak justifikatzen ditu: irizpide homogeneoak eta aurrekontu-egonkortasuna, foru-eskumenetan sartu gabe eta foru-erakundeak jarduteko tarte handia duela, jarduera hori legitimatzen duen arauan garatutako udal-sareak gaituta.
Luego el carácter finalista relativo al interés general, justifica las dos posibilidades existentes en el artículo 53: criterios homogéneos y estabilidad presupuestaria, sin que exista inmisión en las competencias forales y disponiendo el ente foral de un amplio margen de maniobra, habilitado por el entramado municipal desarrollado en la norma, que legitima dicha actuación.
5.- EULParen 56. artikuluak aitortzen du («Parte hartzeko araubidea») tokiko ogasunek badutela partaidetzarik lurralde historikoek ekonomia-itunaren arabera lortutako zergetan, eta hainbat parametro ezartzen ditu partaidetza hori gauzatzeko eta ondorengo banaketarako.
5.- El cuestionamiento del artículo 56 del PLME («Régimen de participación»), reconoce esta participación de las haciendas locales en los tributos que los Territorios Históricos obtengan en virtud del Concierto Económico, estableciendo determinados parámetros para dicha participación y para su posterior distribución.
Lehenengo paragrafoan agindu nabaria adierazten badu ere -tokiko ogasunek lurralde historikoek itunetik jasotako zergen etekinean parte hartzea, besterik gabe-, bigarren eta hirugarren paragrafoak, beren zehaztasuna dela medio, kontraesanean daude partaidetza eta etekinen banaketa antolatzeko foru-erakundeek izan dezaketen eskumenarekin.
Si bien el primer párrafo expresa un mandato obvio -participación, sin más, de las haciendas locales en el rendimiento de los tributos que los TH obtengan por el Concierto-, los restantes párrafos dos y tres, por su concreción, están en contradicción con la posible competencia foral de ordenación de la participación y distribución de dichos rendimientos.
Esparru horretan, bere eskumenaren froga gisa, Arabako Foru Aldundiak bere 19/1997 Foru Araua gogoratzen du, tokiko erakundeak finantzatzeko foru-funtsa arautzen duena, hain zuzen ere. Arau horren xedea da foru-aldundiaren diru-sarreretan, itundutako zergetatik datozenetan, lurralde historiko horretako tokiko erakundeek izango duten partaidetza arautzeko irizpideak, arauak eta aginduak ezartzea (1. artikulua).
En este ámbito, la Diputación Foral de Álava, como prueba de su competencia, alude a su Norma Foral 19/1997, que regula precisamente el Fondo Foral de financiación de las Entidades locales; Norma que tiene el objetivo de establecer los criterios, reglas y prescripciones que han de regular la participación de las entidades locales de este Territorio Histórico en los ingresos de la Diputación Foral, procedentes de la recaudación de los tributos concertados (artículo 1).
Xedapen horrek, beraz, zergen inguruan eta tokiko erakundeei dagokienean foru-organoei egotzitako finantza-zaintza esplizitu bihurtzeko helburua betetzen du. Hortaz, aipatutako foru-arauak badu oinarri juridikoa eta hori EULParen 47.2 artikuluan jasotakoak berresten du («tokiko ogasunek lurralde historikoetako foru-organoek dagozkien esparruetan onartutako xedapenak izango dituzte jarraibide...»).
Disposición, por lo tanto, que cumple con el objetivo de explicitar la tutela financiera atribuida a los órganos forales, en relación con los tributos y en la dirección de los entes locales. Luego dicha Norma Foral, posee el citado sustento jurídico y se revalida con lo expuesto por el artículo 47.2 del PLME («las haciendas locales se regirán por las disposiciones que... aprueben los órganos forales de los Territorios Históricos...»).
Bide beretik, foru-erakundeen ahalmen arauemaile hori aitortzen du 2/2007 legeak ere, izan ere, Herri Dirubideen Euskal Kontseiluak itundutako zergetan tokiko erakundeei gutxieneko partaidetza egozterakoan, hori foru-organoei egindako «gomendiotzat» baino ez du jotzen, eta zalantzarik gabe esan dezakegu horiek beren azken erabakia hartuko dutela, ez baita loteslea izango Herri Dirubideen Euskal Kontseiluaren gomendio hori.
Igualmente, reconoce esta facultad reguladora foral la Ley 2/2007, cuando al atribuir un mínimo en la participación local en los tributos concertados por parte del Consejo Vasco de Finanzas Públicas, lo sitúa en el ámbito de una mera «recomendación» a los órganos forales, que sin lugar a margen de duda, expresarán la decisión última, no hallándose vinculados por dicha recomendación, del Consejo Vasco de Finanzas Públicas.
56.2 eta 3 paragrafoetan zehazteko eta banatzeko parametroei heltzeak, aldiz, foru-erakundeen gaitasun arauemailean modu erabakigarrian sartzea dakar berekin, kontseiluari egotzitako koordinatzeko eta proposatzeko funtzioak murrizten ez badira ere.
La entrada en parámetros de determinación y distribución existentes en el artículo 56.2 y 3, supone una inmisión clave en la capacidad normativa foral, sin mengua de las funciones de coordinación y de propuesta, atribuidas al Consejo.
6.- 57. artikuluak («gutxieneko partaidetza») adierazitakoaren arabera, «hiru lurralde historikoetako tokiko ogasunen koordinazioa eta artikulazioa bermatze aldera, Herri Dirubideen Euskal Kontseiluak itundutako zergetan udalek izan beharreko gutxieneko partaidetza-maila erabakiko du, betiere aurreko artikuluan ezarritakoa betez». Gehieneko zehaztasuna duen arau horrek gainditu egiten du autonomia-erkidegoko ordezkaritzak berezkotzat jotzen duen «gutxieneko atalasea», eta gutxieneko maila hori ezartzeko esparrua hartzen du beretzat, berariazko zehaztapen horretan gai honetako finantza-zaintzako foru-ahalmenak errespetatu gabe.
6.- El artículo 57 («participación mínima), señala que a efectos de «garantizar la coordinación y articulación de las haciendas locales de los tres Territorios Históricos, el Consejo Vasco de Finanzas Públicas, respetando lo establecido en el artículo anterior, acordará un nivel mínimo de participación municipal en los tributos concertados». Precepto de una concreción máxima que supera «el umbral mínimo» que menciona como propio del mismo, la representación de la Administración Autónoma; para ocupar el espacio de la fijación de ese nivel mínimo, sin que en su determinación expresa se respeten las facultades forales de tutela financiera en esta materia.
Zaila da ez jartzea zalantzan kontseiluaren eskumen berri hori, ez duelako aurreko arau batek bermatzen eta aurreikuspen berezi eta berariazkoa dakarrelako berekin, azkenean foru-organoen erabakiari zegokiona, hain justu ere. Ogasunak beren artean koordinatzeko helburuak ez du legitimatzen, berez, kontseiluari bakarrik egoztea itundutako zergetako udal-partaidetzaren gutxieneko muga hori ezartzeko funtzioa.
Es difícil no cuestionar esta nueva competencia del Consejo, no avalada por Norma anterior y ciertamente determinante de una previsión singular y específica, que ya pertenecía en última instancia a la decisión de los órganos forales. Su finalidad de coordinación interhaciendas, no legitima en sí misma, la atribución en exclusiva al Consejo de la fijación de ese nivel mínimo de participación municipal en los tributos concertados.
Besterik litzateke, ordea, esparru honetan Herri Dirubideen Euskal Kontseiluak foru-organoen inguruan izandako jarduna proposamen hutsa edo gomendio soila izango balitz. Baina ez da hala, autonomia-erkidegoko ordezkariak adierazi bezala. Izan ere, 2/2007 legean «gomendio» zena EULPak «agindu» bihurtu duela adierazi du ordezkaritza horrek.
Cuestión diferente es sí la actuación en este ámbito del Consejo Vasco de Finanzas Públicas tuviera en relación a los órganos forales, un carácter de mera propuesta o de simple recomendación. No es así, como señala la representación de la Administración Autonómica, que menciona el paso de «recomendación» existente en esta cuestión en la Ley 2/2007, a «mandato» en el PLME.
Gomendatzean datza gakoa, gai zehatz honetaz ari garela, legez egiaztatuta dagoenez lurralde historikoetako foru-organoen aldekoa den gaitasun arauemailearekin kontraesanean ez egoteko. Hori egiten ez duenez, EULPa besterena den esparru batean sartzen da, LHLan oinarritutako ezinbesteko eta behar adinako lege-babesik izan gabe. Hortaz, bere osotasunean hartuta, arau hau foraltasunaren esparruan sartzen da, non eta ez den baliatzen -eta ez da hala egiten- Herri Dirubideen Euskal Kontseiluak foru-erakundeei proposamena egiteko gaitasuna.
Recomendar es el verbo adecuado para no entrar en contradicción, en esta puntual materia, con la capacidad normativa legalmente acreditada a favor de los órganos forales de los Territorios Históricos. Al no hacerlo así el PLME interviene en un campo ajeno sin disponer del necesario y suficiente respaldo legal basado en la LTH. Por lo que se mantiene que este precepto en su totalidad, sí presupone una invasión en el ámbito de la foralidad, salvo que se utilice, que no es el caso, la capacidad de proponer a los órganos forales por parte del Consejo Vasco de Finanzas Públicas.
Arau horrek jorratzen duen zerga-gaia bereziki eta berariaz dagokio foru-organoek tokiko ogasunen gainean duten finantza-zaintzaren esparruari, eta horri bakarrik. Zehatzago esateko, horien diru-sarreraren esparruari.
De manera especial, la materia tributaria de la que trata este precepto, es propia y exclusiva de la tutela financiera de los órganos forales sobre las haciendas locales, en concreto establecida sobre el nivel de sus ingresos.
7.- Lurralde historikoetan lurralde-organo bana sortzea, finantzen lurralde-kontseilu izenarekin, eta horien funtzioen artean izatea tokiko erakundeen partaidetza eta diru-sarreren banaketa zehazteko zeregina, foru-organoei bakarrik dagokien esparruan sartzea dela esan genezake, izan ere, azkeneko hitza foru-organo jakin batek izango badu ere (batzar nagusiek EULPean), aipatutako organo paritarioa (foru-erakundeetako eta udaletako ordezkariak) lurralde historikoentzat gordetako esparruan sartzen da.
7.- La creación de órganos territoriales en cada Territorio Histórico, con el nombre de Consejo Territorial de Finanzas, en cuyas funciones se especifican la determinación de la participación y distribución de ingresos de los entes locales, puede considerarse una intervención en un ámbito reservado a los órganos forales, puesto que aunque la última palabra la tenga un determinado órgano foral, Juntas Generales en el PLME, dicho ente paritario (representantes forales y municipales) se inmiscuye en el espacio reservado a los Territorios Históricos.
Horrezaz gain, Arabako Biltzar Nagusien ordezkariak adierazi bezala, aipatutako kontseilua sortzea eta hori adierazi bezala osatzea ez dator bat Autonomia Estatutuaren 37.3.a) artikuluarekin, artikulu horren arabera lurralde historikoek dutelako eskumen esklusiboa «beren erakunde propioen antolaketa, araubide eta jardueraren» esparruan. Lurralde historiko batera mugatutako organoa izaki («lurralde-kontseilua»), foru-organoek sortu eta osatu behar dituzte eta horiek ezarri behar dituzte bere funtzioak, Araban egin den bezalaxe. Hortaz, 58. artikuluko lehen eta bigarren paragrafoak foru-eskumen esklusiboetan sartzen diren paragrafotzat jo ditzakegu.
Además, tal como señala la representación de las Juntas Generales de Álava, la creación y configuración del citado Consejo, supone una contradicción con el artículo 37.3.a) del Estatuto de Autonomía que declara la competencia exclusiva de los Territorios Históricos en materia de «organización, régimen y funcionamiento de sus propias instituciones». Al tratarse de un órgano (el «Consejo Territorial») de ámbito reducido a un Territorio Histórico, deben ser los órganos forales (tal como se ha hecho en Álava), quien los cree, configure y establezca sus funciones. Por lo que, tanto el párrafo primero como el segundo del artículo 58, pueden reputarse como una inmisión ajena en competencias exclusivas forales.
EPAITZA
FALLO
Adierazitako guztiaren argitara, hauxe da Arbitraje Batzordearen osoko bilkuraren
En atención a todo lo expuesto, el Pleno de la Comisión Arbitral
ERABAKIA
HA DECIDIDO:
A) 19.5, 36.1 eta 36.2 (azkeneko paragrafoa izan ezik), 53. eta 56.1 artikuluei dagozkien zalantzan jarritako EULPeko eskumenak bat datoz erakunde komunen eta foru-organoen arteko eskumen-banaketarekin, Autonomia Estatutuak ezarritakoaren arabera.
A) Que las competencias cuestionadas del PLME, referidas a los artículos 19.5, 36.1 y 36.2 salvo el último párrafo, 53 y 56.1, se adecuan a la distribución de las mismas entre las Instituciones Comunes y los Órganos Forales, según lo establecido en el Estatuto de Autonomía.
B) Ez dira LHLan jasotako eskumen-banaketaren araberakoak azken xedapenetako lehena, bigarrena eta hirugarrena, baina horren ondorioz egin beharreko lege-aldaketak Arbitraje Batzorde honek eraberritze hori egiteko ezarritako eskakizunak bete ditu.
B) No se adecuan a la distribución competencial señalada en la LTH, la disposición final uno, dos y tres, pero la consiguiente modificación legislativa de esta norma ha seguido los requisitos requeridos para dicha reforma por esta Comisión Arbitral.
C) Ez datoz bat Estatutuaren araberako eskumen-mugaketarekin 36.2 artikuluko azkeneko paragrafoa eta 58. artikulua.
C) No se adecuan a la delimitación competencial según el Estatuto, el artículo 36.2 último párrafo y el 58.
D) 56.2 eta 3. eta 57. artikuluek erakunde komunen eta foru-organoen arteko eskumen-sistema aldatzen dute, ekonomia-itunaren arabera finkatutakoa, hain zuzen ere, eta horrek eragina du foru-organoek duten tokiko ogasunen gaineko finantza-zaintzan.
D) Alteran el sistema de competencias entre las Instituciones Comunes y los Órganos Forales, fijadas con arreglo al concierto económico, y afectando a la Tutela Financiera de los Órganos Forales sobre las haciendas locales, los artículos 56.2 y 3 y el 57.
Erabaki hau aldeei jakinaraziko zaie eta Euskal Herriko Agintaritzaren Aldizkarian argitaratuko da. Halaxe erabaki dute erabakia sinatu duten batzordeko kideek, eta nik, idazkariak, horren fede ematen dut.
La presente Decisión se comunicará a las partes y se publicará en el Boletín Oficial del País Vasco. Lo acuerdan así los componentes de la Comisión que la suscriben y de lo cual, yo, el Secretario, doy fe.
RSS