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1/2004 ERABAKIA, ekainaren 22koa, Arbitraje Batzordearena.
DECISIÓN 1/2004, de 22 de junio, de la Comisión Arbitral.
Vitoria-Gasteizen, 2004ko ekainaren 22an, Arbitraje Batzordearen osoko bilkura izan da: Fernando Luis Ruiz Piñeiro lehendakaria eta Iñaki Lasagabaster Herrarte, Mario Fernández Pélaz, Edorta Cobreros Mendazona, Fernando Campo Antoñanzas, Andrés Urrutia Badiola eta José Manuel Castells Arteche kideak bildu dira, ondoko erabakia hartzeko:
En la ciudad de Vitoria-Gasteiz, a 22 de junio de 2004, el pleno de la Comisión Arbitral, formado por el presidente D. Fernando Luis Ruiz Piñeiro y los vocales D. Iñaki Lasagabaster Herrarte, D. Mario Fernández Pélaz, D. Edorta Cobreros Mendazona, D. Fernando Campo Antoñanzas, D. Andrés Urrutia Badiola y D. José Manuel Castells Arteche, ha pronunciado la siguiente
Erabaki honek Eusko Jaurlaritzak aurkeztutako 1/2004 eskumen-arazoari erantzuten dio, gizarte-larrialdietarako laguntzetarako Eskasiarako Funtsa sortzen duen foruarauaren proiektua dela eta. Proiektu hori 2004ko urtarrilaren 20an onartu zuten Arabako Biltzar Nagusiek tramiterako, eta Eusko Jaurlaritzari eman zitzaion haren berri 2004ko otsailaren 12an (Ebazpen Batzordearen Legeko 48. artikuluak agintzen duenez). Txostengileak, Edorta Cobreros Mendazona jaunak, Ebazpen Batzordearen Osoko Bilkuraren iritzia adierazten du.
En la cuestión de competencia registrada con el núm. 1/2004, planteada por el Gobierno Vasco en relación con el proyecto de norma foral de creación del Fondo de Insuficiencia Financiera en materia de ayudas de emergencia social, admitido a trámite el 20 de enero de 2004 por las Juntas Generales del territorio histórico de Álava y comunicado al Gobierno Vasco (a efectos de la previsión del artículo 48 de la Ley de la Comisión Arbitral) el 12 de febrero de 2004. Ha sido ponente D. Edorta Cobreros Mendazona, quien expresa el parecer del pleno de la Comisión Arbitral.
1.a Eusko Jaurlaritzaren legelariak eskumen-arazoa aurkeztu zuen 2004ko martxoaren 3an, Jaurlaritzaren izenean, gizarte-larrialdietarako Eskasiarako Funtsa sortzen duen foru-arauaren proiektua dela-eta, Arabako lurralde historikoko Batzar Nagusiek sortua (aurrerantzean, "zalantzan jarritako proiektua" deituko diogu horri).
1.º El 3 de marzo de 2004 el letrado del Gobierno Vasco, en la representación que ostenta, planteó cuestión de competencia en relación con el proyecto de norma foral de creación del Fondo de Insuficiencia Financiera en materia de ayudas de emergencia social (en adelante, el proyecto cuestionado) de las Juntas Generales del territorio histórico de Álava.
Eskumen arazoa epe barruan aurkeztu zen, Arabako Batzar Nagusien Mahaiari jakinarazi zitzaion behar bezala eta horrek, Ebazpen Batzordearen Legeko 49. artikuluari jarraituz, zalantzan jarritako proiektuaren legebiltzar-tramiteak etetea agindu zuen.
La cuestión de competencia ha sido formulada en plazo, su planteamiento fue notificado debidamente a la Mesa de las Juntas Generales de Álava y ésta, de conformidad con lo previsto en el artículo 49 de la Ley de la Comisión Arbitral, acordó la suspensión de la tramitación parlamentaria del proyecto cuestionado.
2.a Eusko Jaurlaritzaren ustez, Autonomia Erkidegoko erakunde nagusien eta lurralde historikoetako foru-erakundeen arteko eskumen-eredua hautsi da. Iritzi horren oinarri diren arrazoiak hauek dira, laburbilduta:
2.º La vulneración del orden competencial establecido entre las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma y las forales de los territorios históricos aducida por el Gobierno Vasco se fundamenta, sintéticamente resumidos, en los siguientes motivos:
Zalantzan jarritako proiektuaren egileak berak, Arabako Foru Aldundiak, zio-azalpenean onartzen du ez duela eskumenik arlo horretan. Hala ere, gizarte-larrialdietarako laguntzak finantzatzeko funts bat arautu nahi izan du, benetako eskumena duen erakundeak eskasia duela esanez. Gainera, adierazi duenez, badu asmoa funtseko kopuruak Jaurlaritzari emandakoetatik deduzitzeko. Beraz, bi dira Eusko Jaurlaritzak planteatutako eskumen-arazoaren oinarriak: alde batetik, Arabako erakundeak gizarte-larrialdietarako laguntzak emateko eskumenik ez duela; eta, bestetik, ekonomia- eta finantza-baliabideak Erkidego osoko erakundeen eta foru-erakundeen artean banatzeko arauak urratu dituela.
A pesar de que la Diputación Foral de Álava, autora del proyecto cuestionado, reconoce en su propia exposición de motivos que carece de competencias al respecto, pretende regular un fondo de financiación de las citadas ayudas de emergencia social aduciendo una supuesta insuficiencia en la financiación de la entidad competente, que es el Gobierno Vasco, adicionando, además, su intención de deducir lo así financiado de su aportación al Gobierno Vasco. Sobre estos dos aspectos –incompetencia en materia de ayudas de emergencia social y violación del régimen de distribución de recursos económico-financieros entre las instituciones comunes y los órganos forales– gira el planteamiento de la cuestión de competencia formulada por el Gobierno Vasco.
A) Gaiaren araberako eskumenik eza dela-eta, Eusko Jaurlaritzako legelariak ondokoa adierazi du: Gizarte-laguntza Autonomia Erkidegoaren eskumena da, Autonomia Estatutuko 10.12 artikuluaren arabera. Bestalde, Lurralde Historikoen Legeak dioenez, legeak sortu eta garatzeko eskumena Erkidego osoko erakundeena da; printzipioz, lurralde historikoei dagokiena da Erkidego osorako legeak betearaztea, euren lurraldearen barruan, Erkidego osoko erakundeek zuzenean jarduteko daukaten eskubidea kaltetu gabe (ikus LHLko 7.c.1 artikulua).
A) En cuanto a la incompetencia ratione materiae, el letrado del Gobierno Vasco razona de la siguiente manera. La asistencia social es una competencia de la Comunidad Autónoma, según lo dispuesto en el artículo 10.12 EA. La Ley de Territorios Históricos, por su parte, estableció que el ejercicio de la potestad legislativa y de desarrollo normativo corresponde a las instituciones comunes y que a los territorios históricos les corresponde, en principio, la ejecución dentro de su territorio de la legislación de las instituciones comunes, sin perjuicio de la acción directa de éstas (art. 7.c.1 LTH).
Eusko Legebiltzarraren urriaren 18ko 5/1996 Legeak, Gizarte Zerbitzuenak, lurralde-erakunde bakoitzaren egitekoak arautu zituen, besteak beste. Horren arabera, "zuzeneko ekintza" hauxe da: "interes orokorrekoak direlako edo baldintza ekonomikoak eta sozialak bereziak direlako, Euskal Autonomia Erkidegoko lurralde osoan bateratuta bete behar diren programak, zentroak edo zerbitzuei buruz betearazte-eskumena duela" (9.2 artikulua.) 9.2). Kalifikazio hori Eusko Jaurlaritzak emango du, dekretu baten bidez, betiere Gizarte Ongizaterako Euskal Kontseiluak aldeko txostena eman eta gero. Horren ondorioz, Eusko Jaurlaritzak betearazte-eskumena bere gain hartzen du guztiz, eta foru-erakundeak hortik kanpo geratzen dira erabat.
La Ley del Parlamento Vasco 5/1996, de 18 de octubre, de Servicios Sociales reguló, entre otros aspectos, los cometidos de cada instancia territorial, y, por lo que aquí más interesa, definió la "acción directa" como "la competencia de ejecución respecto a aquellos programas, centros o servicios que por su interés general o por sus específicas condiciones económicas y sociales tengan que ser prestados con carácter unitario en todo el territorio del País Vasco" (art. 9.2). Tal calificación se prevé en forma de decreto del Gobierno Vasco, previo informe favorable del Consejo Vasco de Bienestar, y su consecuencia inmediata es la asunción en exclusiva por el Gobierno Vasco de la competencia de ejecución, excluyendo de su ejercicio a los órganos forales.
Lege horrek aipatutako gizarte-larrialdietarako laguntzak berariaz araututa daude Eusko Legebiltzarreko beste lege batean, Gizarteko Bazterkeriaren aurkako maiatzaren 22ko 12/1998 Legean alegia. Horrek, 43. artikuluan, "gizarte-laguntzaren arloan zuzeneko ekintzak" deitzen die laguntzei. Eusko Legebiltzarrak horrela deitzeak oso ondorio garrantzitsuak dakartza, Eusko Jaurlaritzako legelariaren ustez: Jaurlaritzak, aurrerantzean, eskumen horren eremuan, ez du kasuz kasu joan beharko den-dena ziurtatzeko, Legebiltzarrak berak zuzeneko ekintza bezala ikusten baititu gizarte-larrialdietako laguntzak, modu orokor eta iraunkorrean. Aldaketa horrek, Lurralde Historikoen Legeko eredua ukitzeaz gain, Legebiltzarrari ematen dio administrazioko maila bakoitzaren eskumenak zuzenean antolatzeko gaitasuna.
Las ayudas de emergencia social mencionadas en la ley anterior tienen una normativa específica plasmada en la Ley del Parlamento Vasco 12/1998, de 22 de mayo, contra la Exclusión Social, en cuyo artículo 43 son declaradas como "acción directa en materia de asistencia social". Declaración de acción directa por parte del Legislador vasco de la máxima trascendencia para el letrado del Gobierno Vasco, puesto que ya no será el Ejecutivo el que haga uso de una facultad con la carga de declararlo y justificarlo caso a caso, sino que es el propio Legislador quien concibe las ayudas de emergencia social como acción directa con carácter general y permanente, alteración que no sólo afecta al modelo previsto en la Ley de Territorios Históricos, sino que implica una ordenación directa de la intervención competencial de los diversos niveles administrativos por el Parlamento Vasco.
Bestalde, gizarte-larrialdietarako laguntza horiek diru-laguntza bezala daude araututa, eta aurrekontuen menpean daude (gogoratu aurrekontuak mugatuak izan ohi direla). Izan ere, Autonomia Erkidegoko Aurrekontu Orokorretako kreditu arrunten artean agertzen dira.
Por otro lado, estas ayudas de emergencia social están legalmente configuradas como de concesión subvencional y supeditadas a las (limitadas) disponibilidades presupuestarias, consignadas en los correspondientes créditos ordinarios en los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma.
Gainera, foru aldundiak arlo horretatik kanpo gelditzen dira, eskumen-banaketa horren arabera Eusko Jaurlaritzak bideratzen baititu Gizarteratzeko Euskal Plana aurrera eramateko baliabideak (plan horrek, hain zuzen ere, gizarte-larrialdietarako laguntzak hartzen ditu barne). Baliabide horiek Euskal Autonomia Erkidegoko Aurrekontu Orokorretako lege-aurreproiektuan sartzen dira, eta udalei dagokie beharrak aitortzea eta kopuruak ordaintzea (edo ukatzea, bestela). Foru aldundiek, ordea, ez daukate inolako eskumenik horretarako, eta hori argiago dago orain, azaroaren 10eko 9/2000 Legeak Gizarte Bazterkeriaren aurkako Legearen 13 artikulua aldatu duenetik. Eusko Jaurlaritzaren legelariaren iritziz, gizarte-zerbitzuen alorreko egitekoak zehazten dituen uztailaren 30eko 155/2001 Dekretuak esandako guztia berresten du (dekretu horretan jaso baitzen Eusko Jaurlaritzaren, foru aldundien eta Eudelen arteko hitzarmena, 2001eko otsailaren 8koa). Horren testuaren arabera, gizarte-larrialdietarako laguntzak bermatzea Eusko Jaurlaritzari dagokio; eta laguntzak kudeatzea, udalei (hau da, tramitatu eta ematea).
Además, las diputaciones forales quedan excluidas de esta materia puesto que, legalmente, el reparto efectuado es que el Gobierno Vasco instrumenta los recursos y medios suficientes para la ejecución del Plan Vasco de Inserción (que es en el que se integran las ayudas de emergencia social), a incluir en el anteproyecto de ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi, y el reconocimiento y el pago (o la denegación, en su caso) corresponden a los ayuntamientos, careciendo las diputaciones forales de competencia alguna; lo que resulta claro tras la modificación del artículo 13 de la Ley contra la Exclusión Social por la Ley 9/2000, de 10 de noviembre. Todo esto se ve corroborado, a juicio de la representación del Gobierno Vasco, por el Decreto 155/2001, de 30 de julio, de determinación de funciones en materia de servicios sociales (que recogió el acuerdo interinstitucional firmado entre el Gobierno Vasco, las diputaciones forales y Eudel, el 8 de febrero de 2001), conforme al cual el Gobierno Vasco garantiza la prestación de las ayudas de emergencia social y los ayuntamientos las gestionan (es decir, tramitan y conceden).
Ondorioz, foru aldundiek ez dute inolako eskumenik gizarte-larrialdietarako laguntzen eremuan. Horren aurka ez dago eskumen osagarririk, nahiz eta gizarte- larrialdietarako laguntzak arautzeko den apirilaren 20ko 199/1999 Dekretuak bere bigarren xedapen gehigarrian hau esan: "Dekretu honetan jartzen duena jartzen duela ere, baliteke foru-organoak eta toki-korporazioek bestelako neurriak ere hartzea gizarte-laguntzako gaietan". Izan ere, ekintza osagarriek gizarte-larrialdietarako laguntzen onuradunei eragin diezaiekete, baina beste helburu batzuetarako –beste ekintza batzuetarako alegia–, betiere gizarte-larrialdietarako laguntzen eremuan sartu gabe eta Erkidego osoko erakundeek gizarte-larrialdietarako laguntzen arloan dituzten eskumenak errespetatuz.
En consecuencia, sobre las ayudas de emergencia social, las diputaciones forales no ostentan competencia alguna. Esta afirmación no queda desmentida por hipotéticas competencias complementarias con posible fundamento en la disposición adicional segunda del Decreto 199/1999, de 20 de abril, que regula las ayudas de emergencia social y que dispone que lo establecido en el decreto se entiende sin perjuicio de otras acciones que, en materia de asistencia social, puedan desarrollar los órganos forales y las corporaciones locales. En efecto, estas acciones complementarias pueden afectar a los beneficiarios de las ayudas de emergencia social, pero con otro fundamento –esto es, para otras acciones– y sin actuar nunca en el marco de las ayudas de emergencia social ni interferir en las competencias de las instituciones comunes sobre dichas ayudas de emergencia social.
Zalantzan jarritako proiektuan aurreikusitako funtsa bete-betean sartzen da eremu horretan, gizarte-larrialdietarako laguntzak zuzenean osatzen baititu, legearen arabera ezin badu ere, eta Eusko Legebiltzarrak Gizarte Zerbitzuen Legean eta Gizarte Bazterkeriaren aurkako Legean sortutako eskumen-banaketa kaltetzen da. Adituek behin baino gehiagotan adierazi dute gastu-ahalmenak ezin duela eskumen-banaketa hautsi, diru-laguntzak emateko eskumen autonomorik ez baitago. Beraz, aurrekontu-funts berezi hori sortzea nahikoa da eskumen-banaketa hausteko; horrela laguntzen sistemaren batasuna eta koherentzia hausten dira, eta hiru lurralde historikoetako hiritarren artean diskriminazioa sortzen da, horienganako elkartasunaren kalterako.
El fondo previsto en el proyecto cuestionado viene a incidir de lleno en este ámbito, al complementar directamente las ayudas de emergencia social careciendo de habilitación legal para ello y vulnerando el sistema de distribución de competencias diseñado por el Parlamento Vasco en la Ley de Servicios Sociales y en la Ley contra la Exclusión Social. Es doctrina consolidada que el poder de gasto no puede ejercerse al margen del sistema de distribución de competencias, pues no existe una competencia subvencional autónoma, con lo que la simple consignación de un fondo presupuestario diferenciado constituye en sí misma una distorsión del reparto competencial, que compromete la unidad y coherencia del sistema prestacional e introduce factores de discriminación entre los ciudadanos de los tres territorios históricos y es insolidario con éstos.
B) Eusko Jaurlaritzak leporatzen dio Arabako erakundeari Euskal Autonomia Erkidegoko diru-baliabideak banatzeko sistema bere kabuz aldatu izana. Hona arrazoia: zalantzan jarritako proiektuaren zio-azalpenean hauxe agertzen da: "Eskasiarako funts honetatik ordaintzen diren zenbatekoak aurreratutako ordainketatzat joko dira eta Arabako Lurralde Historikoak kenduko ditu Eusko Jaurlaritzari 2004an ordaindu beharreko kopuruetatik, gizarte-larrialdietarako laguntzen eskumena Erkidegoari baitagokio".
B) Con respecto a la tacha de alteración unilateral del sistema de distribución de recursos de la Comunidad Autónoma de Euskadi y del régimen de aportaciones de los órganos forales a las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma del País Vasco, las alegaciones del Gobierno Vasco parten del dato de que en la exposición de motivos del proyecto cuestionado se señala que "los importes que se abonen con cargo a este fondo de insuficiencia tendrán la consideración de pago anticipado y a cuenta de las aportaciones que el territorio histórico de Álava deba realizar al Gobierno Vasco en 2004, dada la titularidad autonómica de la competencia sobre ayudas de emergencia social".
Eusko Jaurlaritzako legelariak onartzen du zalantzan jarritako proiektuaren xedapenetan ez dela asmo hori argi eta garbi aipatzen; hala ere, bertan erraz antzematen da Arabako Foru Aldundiaren asmoa, ekarpenak zehazteko prozedura itunduaren aurkakoa (kontuan izan prozedura hori Euskal Autonomia Erkidegoko Autonomia Estatututik eta Lurralde Historikoetako Legetik datorrela zuzenean).
Es cierto, reconoce el letrado del Gobierno Vasco, que en la parte dispositiva del proyecto cuestionado esta pretensión no se articula, pero con ello la Diputación Foral de Álava demuestra determinada voluntad unilateral claramente contraria al carácter paccionado de la determinación de las aportaciones (directamente derivado del Estatuto de Autonomía del País Vasco y de la Ley de Territorios Históricos).
3.a Arabako Foru Diputazioko legelariak, bere aldetik eta duen ordezkaritza baliatuz, epe barruan egin zituen Eusko Jaurlaritzak planteatutako eskumen-arazoaren aurkako alegazioak, non adierazten baitzuen ezen zalantzan jarritako proiektua guztiz bat datorrela eskumen-ordenarekin, jarraian ematen diren arrazoietan oinarritzen zelarik:
3.º El letrado de la Diputación Foral de Álava, por su parte y en la representación que ostenta, formuló en plazo sus alegaciones de oposición a la cuestión de competencia planteada por el Gobierno Vasco, considerando que el proyecto cuestionado es plenamente conforme con el orden competencial y fundamentándolo en los motivos que se recogen a continuación.
Arabako Foru Diputazioak argi eta garbi onartzen du gizarte-larrialdietarako laguntzen alorreko eskumena erakunde komunei dagokiela. Halaber dio ezen asmoa ez dela inolaz ere Euskadiko Ogasun Nagusiari egin beharreko ekarpenak finkatzeko prozedura haustea. Alegazio zehatzenak Eusko jaurlaritzak eskumen-arazoa planteatzeko egindako idazkian aurkeztutako ordenaren alderantziz eginak dira. Hona zein diren:
De un modo claro y expreso se admite y reconoce por la Diputación Foral de Álava que la competencia en materia de ayudas de emergencia social corresponde a las instituciones comunes. Asimismo, se manifiesta que no se pretende en modo alguno vulnerar el procedimiento de fijación de las aportaciones a la Hacienda General del País Vasco. Las alegaciones más pormenorizadas se realizan en orden inverso al presentado por el Gobierno Vasco en su escrito de planteamiento de la cuestión de competencia y son del siguiente tenor:
A) Ekarpenen legezko sistema hausteari dagokionez, Arabako Foru Diputazioak, interpretazio bat baino gehiago egin daitekeela aitortzen badu ere, uste du zalantzan jarritako proiektuaren zioen azalpeneko azken paragrafoaz badagoela Eusko jaurlaritzak egiten duenaz bestelako interpretaziorik egiterik. Horretarako, Arabako Foru Diputazioak uste du han adierazitakoa Diputatuen Kongresuaren beste Akordio batekin batera interpretatu behar dela, zalantzan jarritako proiektuaren onespen-atalaren data berekoa bera eta Arabako Batzar Nagusiei proposatzen ziena gauzatu zezala bere legegintza-ekimena Eusko Legebiltzarraren aurrean (AEko 27.4. artikuluan aurreikusita dagoenez), Eusko Jaurlaritzak osorik itzul zitzan foru-diputazioek eta udalek, beren aurrekontuetako funtsen kontura, gizarte-larrialdietarako laguntzetarako jarritako zenbatekoak, itzultze horrek, gainera, atzeraeraginezko izaera izatea nahi zelarik.
A) Con respecto a la vulneración del sistema legal de aportaciones, la Diputación Foral de Álava, aunque reconoce la posibilidad de interpretaciones diversas, considera que el último párrafo de la exposición de motivos del proyecto cuestionado es susceptible de una interpretación diferente a la que realiza el Gobierno Vasco. A estos efectos, la Diputación Foral de Álava entiende que lo allí expresado debe interpretarse conjuntamente con otro Acuerdo del Consejo de Diputados (de la misma fecha del aprobatorio del proyecto cuestionado) por el que se proponía a las Juntas Generales de Álava el ejercicio de su particular iniciativa legislativa ante el Parlamento Vasco (prevista en el art. 27.4 EA), para el reintegro completo por el Gobierno Vasco de las cantidades que las diputaciones forales y los ayuntamientos dedicasen, con cargo a los fondos propios de sus presupuestos, al abono de ayudas de emergencia social; reintegro que, además, se pretendía que tuviese carácter retroactivo.
Horregatik eta aipatutako diru-itzulketa lortzeko beharrezko esku hartze juridiko eta politikoa agintzen zuen xedapen gehigarria kendu izanagatik, Arabako Foru Diputazioak uste du ez dagoela inolako asmorik alde bakarretik inolako kenketari ekiteko.
De esto y de la supresión de una disposición adicional en la que sí se ordenaba la intervención jurídica y política necesaria para obtener el reintegro mencionado, la Diputación Foral de Álava entiende que no hay intención alguna de proceder unilateralmente a deducción ninguna.
Azkenik, uste du zioen azalpen horrek xedapenetako ezein agindurekin korrelaziorik ez duenez gero, ez dagoela kontuan hartzerik eskumen-arazo honetan.
Considera, por último, que al tratarse de una exposición de motivos sin correlación con precepto alguno de la parte dispositiva no puede tenerse en cuenta en esta cuestión de competencia.
B) Arabako Foru Diputazioak laguntza-alorrean diru-laguntzak emateko duen eskumenari buruz, diputazioaren legezko ordezkariak dio kasu honetarako aplikagarri dela Estatuaren diru-laguntzak emateko ahalmenari buruzko konstituzio-jurisprudentzia (Konstituzio Auzitegiaren 13/1992 eta 68/1996 epaiak batez ere). Haren ustez, Diputazioak Ogasun autonomikoa elikatzen duen determinazio generiko edo global bat egin du, zeren eta Eusko Jaurlaritzari dagokion finantziazio-eskumen bat izanik, dagoen aurrekontu-urritasuna beste erakunde baten diru-ekarpenarekin osatzen da.
B) Sobre la competencia de la Diputación Foral de Álava para la aportación de fondos en materia asistencial, su representación legal sostiene que resulta de aplicación al caso la jurisprudencia constitucional (especialmente las SSTC 13/1992 y 68/1996) sobre la potestad subvencional del Estado, entendiendo que la Diputación ha hecho una determinación genérica o global que nutre la Hacienda autonómica, ya que tratándose de una competencia de financiación que le corresponde al Gobierno Vasco, la insuficiencia presupuestaria existente se suple con la aportación de fondos de otra Institución.
Gainera, Eusko Jaurlaritzarenaz bestelako interpretazio bati eusten dio LHLko 7.c.1. artikuluan aurreikusitako "ekintza zuzenari" dagokionez, zeina erakunde komunen esku hartzeko esklusibitatean oinarritzen den. Arabako Foru Diputazioaren ustez, udalei gizarte-larrialdietarako laguntzetako eskumenak ematetik, batetik, eta emandako zenbatekoa urri izatetik, bestetik, ondorioztatuko litzateke ezen foru-diputazioak behartuta leudekeela udalei finantza-laguntza ematera. Gainera, udalei laguntza ekonomikoa ematea diputazioen ohiko eskumen bat da (TAOLeko 36.1. artikuluaren arabera) Horren guztiaren ondorioz, Arabako Foru Diputazioak eskumena du, ez gizarte-larrialdietarako laguntzak arautzeko ez kudeatzeko ere, baina bai helburu horrekin bere lurralde historikoko udalei finantza-ekarpenak egiteko.
Se sostiene, además, otra interpretación diferente a la del Gobierno Vasco en lo que se refiere a la "acción directa" prevista en el art. 7.c.1 LTH, basada en la exclusividad de la intervención de las instituciones comunes. Para la Diputación Foral de Álava del hecho de otorgar competencias en las ayudas de emergencia social a los ayuntamientos, por un lado, y del hecho de que la cantidad asignada sea insuficiente, por otro, se derivaría para las diputaciones forales la obligación de apoyar financieramente a los ayuntamientos. Además, la asistencia económica a los municipios es una competencia típica de las diputaciones (según el art. 36.1 LBRL). De todo ello se deduce que la Diputación Foral de Álava tiene título competencial no para normar ni para gestionar las ayudas de emergencia social pero sí para realizar aportaciones financieras a los ayuntamientos de su territorio histórico con esta finalidad.
Bestalde, Arabako Foru Diputazioaren jarduera Eusko Jaurlaritzaren gizarte-larrialdietarako laguntzen alorreko jardueraren "osagarri" da argi eta garbi, eta hori ezin ezaba daiteke Eusko Jaurlaritzak egiten duen esklusibitateari buruzko interpretazioarekin, bere ekintzen beren kontrako ere izan bailiteke hori, Arabako Foru Diputazioak alde horretatik egindako zenbait jarduera ontzat emanak dituenez gero.
Por otra parte, la actuación de la Diputación Foral de Álava tiene un claro componente de "complementariedad" de la actuación del Gobierno Vasco en ayudas de emergencia social, que no puede ser eliminado con la interpretación de la exclusividad que hace el Gobierno Vasco y que incluso iría en contra de sus propios actos, al haber dado por buenas actuaciones realizadas al respecto por la Diputación Foral de Álava.
4.a Beste inor bertaratu ez zenez eta beste inork esku hartu ez zuenez, erabaki hau eztabaidatu eta hartzeko 2004ko ekainaren 22a jarri zen.
4.º No habiéndose personado ni intervenido más partes, para la deliberación y fallo de la presente decisión se señaló el día 22 de junio de 2004.
1.a Eusko Jaurlaritzak eskumen-arazo bat planteatzen du gizarte-larrialdietarako laguntzen alorreko Finantza Eskasiarako Funtsa sortzeko foru-arau proiektuari buruz, zeina Arabako lurralde historikoko Batzar Nagusietan tramitatzen ari den. Arabako Foru Diputazioa aurka ageri da, uste baitu zalantzan jarritako proiektua guztiz bat datorrela eskumenen arau-ordenarekin. Hori guztia erabaki honen aurrekarietan behar bezala jasota ageri den gisan.
1.º Se plantea por el Gobierno Vasco una cuestión de competencia en relación con el proyecto de norma foral de creación del Fondo de Insuficiencia Financiera en materia de ayudas de emergencia social, en tramitación ante las Juntas Generales del territorio histórico de Álava. Se opone la Diputación Foral de Álava, para quien el proyecto cuestionado es plenamente conforme con el orden normativo de competencias. Todo ello en los términos suficientemente recogidos en los antecedentes de esta decisión.
Arbitraje Batzorde honi dagokio, beraz, ABLko 54.1. artikuluan xedatutakoaren arabera, zalantzan jarritako proiektua eskumen-banaketari egokitzen zaion ala ez.
Corresponde, pues, a esta Comisión Arbitral, de conformidad con lo dispuesto en el art. 54.1 LCA, determinar si el proyecto cuestionado se adecua o no a la distribución competencial.
2.a Bai Eusko Jaurlaritza bai Arabako Foru Diputazioa konforme daude zalantzan jarritako proiektua "gizarte-laguntzaren" alor materialeko jarduera juridikotzat jotzerakoan, eta horrek erraztu egiten du, nolarebait, eskumenen mugaketa, nahiz eta jarduera hori aztertu eta kalifikatu beharra dagoen, zeren horri dagokionez ez baitatoz bat alde bien interpretazioak.
2.º Tanto el Gobierno Vasco como la Diputación Foral de Álava están conformes en situar el proyecto cuestionado como una actuación jurídica en el ámbito material de la "asistencia social", lo cual facilita en cierto modo la delimitación competencial aunque no exime de analizar y calificar dicha actuación, pues a tales efectos al interpretación de cada parte difiere.
Hasteko, esan beharra dago "gizarte-laguntza" bakarreko eskumen gisa bereganatu zuela Euskal Autonomia Erkidegoak bere Autonomia Estatutuko 10.12. artikuluan. Barne banaketari dagokionez, Autonomia Erkidego Osorako Erakundeen eta bertako Lurralde Historikoetako Foruzko Jardute Erakundeen arteko Harremanei buruzko Legeak xedatu zuen lurralde historikoei dagokiela bakoitzak bere lurraldean gizarte-laguntzen alorreko erakunde komunen legeak egikaritzea, "nahiz eta Euskadiko erakunde komunek zuzenean jardun ahal izan" (LHLko 7.c.1. art.).
Para comenzar, tenemos que señalar que la materia "asistencia social" fue asumida como competencia exclusiva por la Comunidad Autónoma del País Vasco en el art. 10.12 de su Estatuto de Autonomía. Por lo que respecta a la distribución interna, fue la Ley de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos la que dispuso que correspondía a los territorios históricos la ejecución dentro de su territorio de la legislación de las instituciones comunes en materia de asistencia social, "sin perjuicio de la acción directa de las instituciones comunes del País Vasco" (art. 7.c.1 LTH).
Argi dago, beraz, alor honetan legegintza erakunde komunei dagokiela eta egikaritzea, berriz, lurralde historikoei. Interpretazio-desberdintasuna, beraz, honako honetan datza: erakunde komunen zuzeneko jarduera baten aurrikuspena eguneratzearen norainokoan edo horren ondorioetan.
Tampoco hay discusión, entonces, en que en esta materia el reparto es entre la legislación, que corresponde a las instituciones comunes y la ejecución, que corresponde a los territorios históricos. La diferencia interpretativa se sitúa, así, en el alcance o las consecuencias que se derivan de la actualización de la previsión de una acción directa por parte de las instituciones comunes.
Eztabaidaren alderdi juridikoak areago zehaztuz, indarrean dagoen Eusko Legebiltzarraren 5/1996 Legeak, urriaren 18koak, Gizarte Zerbitzuei buruzkoa, baditu intereseko bi aurreikuspen: alde batetik, gizarte-zerbitzuen sistemaren diru-sarien araubiderako bere arautegi espezifikora jotzea (5.2. art.); eta, bestetik, Lurralde Historikoen Legean aurreikusitako zuzeneko ekintza zer den zehatzago adieraztea. Izan ere, oro har, aurrikusten da ezen, gizarte-zerbitzuen alorrean, "legegintza funtzioa" Eusko Legebiltzarrari dagokiola (9.1. art.); "arau-garapena" Eusko Jaurlaritzari (9.2. art.); eta "arauak egikaritzea" foru diputazioei, udalei eta gainerako toki-erakundeei (9.3. art.) Bereziki alor honetako "zuzeneko ekintzaren" esanahia honela ematen du Legeak: "interes orokorrekoak direlako edo baldintza ekonomikoak eta sozialak bereziak direlako, Euskal Autonomia Elkarteko lurralde osoan bateratuta bete behar diren programak, zentroak edo zerbitzuak betearazteko eskumena duela" (9.2. art., bigarren paragrafoa).
Concretando más los términos jurídicos de la disputa, la vigente Ley del Parlamento Vasco 5/1996, de 18 de octubre, de Servicios Sociales, contiene dos previsiones de interés: por un lado, una remisión del régimen de las prestaciones económicas del sistema de servicios sociales a su normativa específica (art. 5.2); y, por otro, una concreción mayor de la acción directa prevista en la Ley de Territorios Históricos. En efecto, con carácter general, se prevé que, en materia de servicios sociales, la "función legislativa" corresponde al Parlamento Vasco (art. 9.1); el "desarrollo normativo" al Gobierno Vasco (art. 9.2); y la "ejecución de las normas" a las diputaciones forales, ayuntamientos y demás entes locales (art. 9.3). Por lo que se refiere específicamente a la "acción directa" en esta materia, entiende por tal la Ley que es "la competencia de ejecución respecto a aquellos programas, centros o servicios que por su interés general o por sus específicas condiciones económicas y sociales tengan que ser prestados con carácter unitario en todo el territorio del País Vasco" (art. 9.2, segundo párrafo).
Arautegi espezifikoak, berriz, hau da, 12/1998 Legeak, maiatzaren 22koak, Gizarte Bazterkeriaren aurkakoak, gizarteratzeko eta bazterkeriari aurre hartzeko hiru tresnetako bat direnez arautzen ditu gizarte-larrialdietarako laguntzak (beste biak gizarteratzeko hitzarmenak eta gizarteratzeko gutxieneko diru-sarrera dira, eta azken horren ordez oinarrizko errenta, Gizarte Eskubideen Agiriari buruzko abenduaren 27ko 10/2000 Legeaz geroztik). Honela definitzen dira: "diru-laguntzak dira, gastu zehatzei aurre egiteko helburua dutenak, ohikoak edo ohiz kanpoko gastuak izan daitezkeenak eta gizarte-bazterkeria eragin dezaketen egoerei aurre egin, egoera horiek konpondu edo saihesteko". (2.art.). Lege horrek berak dio ezen "gizarte-laguntzaren arloan zuzeneko ekintzak aurrera eramateko dagoen eskumenagatik, urtero Euskal Autonomia Erkidegoko aurrekontu orokorretan lege honetan jasotzen diren laguntza ekonomikoak finantzatzeko beste diru jasota utziko da" (43.1. art.). Egia da jarraian honako hau aurreikusten dela: "foru-aldundiek eta udalek beren aurrekontuetan urtero lege honetan jasotzen diren eskumenak betetzeko beste baliabide ekonomiko jasota utziko dute (43.2. art.); baina egia da, halaber, gizarte-larrialdietarako laguntzetarako bereziki, 9/2000 Legeak, azaroaren 10ekoak, Gizarteratzeko Erakunde arteko Batzordearen funtzioei buruzko artikulua aldatu zuela, argi eta garbi foru-diputazioen bitartekaritza ezabatzeko eta aurreikusitako laguntzak zuzenean Eusko Jaurlaritzak udalei ordaintzeko (udalek baitute eskumena gizarte-larrialdietarako laguntzak aitortu eta ordaintzeko, 42.f eta g artikuluaren arabera).
Por su parte, la normativa específica, que es la Ley 12/1998, de 22 de mayo, contra la Exclusión Social, regula las ayudas de emergencia social como uno de los tres instrumentos destinados a la inserción y a la prevención de la exclusión (junto con los convenios de inserción y el ingreso mínimo de inserción, este último sustituido por la renta básica, a partir de la Ley 10/2000, de 27 de diciembre, de Carta de Derechos Sociales), que se definen como "prestaciones económicas dirigidas a la cobertura de gastos específicos, de carácter ordinario o extraordinario, necesarios para prevenir, paliar o evitar situaciones de marginación social" (art. 2). Esta misma ley establece que, "en razón de la competencia de acción directa en materia de asistencia social, se consignarán anualmente en los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma del País Vasco los recursos económicos necesarios para la financiación de las cuantías de las prestaciones económicas reguladas en la presente ley" (art. 43.1). Es cierto que, a continuación, se prevé que las "diputaciones forales y los ayuntamientos consignarán anualmente en sus respectivos presupuestos los recursos económicos necesarios para la ejecución de las competencias previstas en la presente ley" (art. 43.2); pero no menos cierto es que, específicamente para las ayudas de emergencia social, la Ley 9/2000, de 10 de noviembre, modificó el artículo dedicado a las funciones de la Comisión Interinstitucional para la Inserción, con la finalidad explícita de eliminar la intermediación de las diputaciones forales y que las prestaciones previstas fueran abonadas directamente por el Gobierno Vasco a los ayuntamientos (que son los que tienen la competencia para reconocer y pagar las ayudas de emergencia social, según el art. 42.f y g).
Azkenik, garatzeko arautegi gisa hor daukagu 199/1999 Dekretua, apirilaren 20koa, zeinaren bitartez gizarte-larrialdietarako laguntzak arautzen diren, Gizarte Bazterkeriaren aurkako Legearen aldaketa baino lehenagokoa, aurreko paragrafoan aipatzen dena (hori ere abenduaren 30eko 318/2002 Dekretuak aldatua, nahiz eta hemen aldaketa horrek interesik ez duen). Bada, erregelamendu-xedapen horretan argi eta garbi ikusten da foru-diputazioen bitartekari-eginkizuna, Eusko Jaurlaritzak aurreikusitako dirua jaso, udalei eman eta, soberakinik izanez gero, udalek foru-diputazioei atzera itzultzen baitiote eta diputazioek, berriz, Eusko Jaurlaritzari. 2000ko lege-erreformaren ondoren, 155/2001 Dekretuak, uztailaren 30ekoak, gizarte-zerbitzuen alorreko funtzioak zehazten dituenak, Eusko Jaurlaritzaren eskumen gisa jasotzen du gizarte-larrialdietarako laguntzak ematea (2.2. art.) eta udalen eskumen gisa, berriz, kudeaketa (hau da, gizarte-larrialdietarako laguntzen tramitazioa eta ebazpena; 4.1.5. art.). Foru-diputazioek, berriz, gizarteratzeko neurriei laguntzeko eskumena dute eta oinarrizko errenta, baliaezintasun edo jubilazioagatiko kotizazio gabeko pentsioak eta Gizarte Ongizateko Funtseko zahartzaro eta baliaezintasun pentsioak kudeatzen dituzte (3.3. art.); baina inon ez da aipatzen gizarte-larrialdietarako laguntzei buruzko inolako jarduerarik, ezta kudeaketa hutsekorik ere. Egia da, jarraian, dekretu horrek berak foru-diputazioei eskumena aitortzen diela arautzea eta ematea erabakitzen duten beste edozein diru-laguntza kudeatzeko, dela laguntza independente gisa, dela beste programa edo zerbitzu batzuen laguntza osagarri gisa, kategoria honen barruan sartzen direlarik diru-laguntza jakin batzuk (zortzi bitarte), nahiz eta horien artean ez den azaltzen gizarte-larrialdietarako laguntzen osagarri den bakarrik ere.
Finalmente, como normativa de desarrollo tenemos el Decreto 199/1999, de 20 de abril, por el que se regulan las ayudas de emergencia social, anterior en el tiempo, por tanto, a la modificación de la Ley contra la Exclusión Social, mencionada en el párrafo anterior (modificado, a su vez por el Decreto 318/2002, de 30 de diciembre, pero en un aspecto que aquí no interesa). Pues bien, en esta disposición reglamentaria se advierte claramente la posición intermedia de las diputaciones forales, que reciben el dinero previsto del Gobierno Vasco, lo transfieren a los ayuntamientos y, si sobra, éstos lo devuelven a las diputaciones forales y éstas al Gobierno Vasco, nuevamente. Con posterioridad a la reforma legal de 2000, el Decreto 155/2001, de 30 de julio, de determinación de funciones en materia de servicios sociales, recoge como competencia del Gobierno Vasco la prestación de ayudas de emergencia social (art. 2.2) y como competencia de los ayuntamientos la gestión (entendiendo por tal la tramitación y la resolución de las ayudas de emergencia social; art 4.1.5). Por su parte, las diputaciones forales son competentes para la función de apoyo a las medidas de inserción social, gestionando la prestación de renta básica, las pensiones no contributivas de invalidez y de jubilación y las pensiones de ancianidad e invalidez del Fondo de Bienestar Social (art. 3.3); pero sin mencionarse en ningún momento actuación alguna, ni siquiera de pura gestión, de las ayudas de emergencia social. Es cierto que, a continuación, este mismo decreto reconoce a las diputaciones forales la competencia para la gestión de cualquier otra prestación económica que estimen oportuno regular y conceder, bien como ayudas independientes, bien como ayudas complementarias de otros programas o servicios, entendiéndose comprendidas en esta categoría determinadas ayudas de tipo económico (hasta ocho), pero entre éstas no figura ninguna complementaria a las ayudas de emergencia social.
3.a Gizarte larrialdietarako laguntzak aztertuta, aukera hobea dugu arazoaren mamiari heltzeko: badauka eskumenik Arabako lurralde historikoak Larrialdietarako Eskasiaren Funtsa sortzeko? Hots, badauka eskumenik Arabako lurralde historikoak "Euskal Autonomia Erkidegoko Aurrekontu Orokorren eta hauek garatzeko xedapenen arabera ezartzen diren gizarte larrialdietarako laguntzetan Arabako lurralde historikoarentzat aurreikusi diren diru-izendapenen ordezko laguntza" gisako funts bat sortzeko? (zalantzan jarritako proiektuko 2. art.) Azterketa hori egiteko, kontuan hartu behar da proiektuak berak onartu duela eskumen hori besterena dela, propio onartu ere, birritan aitortzen baita zioen azalpenean. Horrela dio, batetik: "orain arteko esperientziak argi erakusten du Eusko Jaurlaritzaren finantza-planteamendua ez dela ondo lotzen gizarte larrialdietarako laguntzen benetako eskaerarekin, ez dela egin gizarte-egoeraren arabera eta arrisku bat dakarrela, hau da, gabezia hori betikotu dezakeela, eta arlo horretako eskumenik ez daukaten tokiko administrazioen aurrekontuen bizkar uzten direla Gobernu autonomikoaren ardurak –Arabako Foru Aldundiaren kasuan bezala-". Eta, bestetik, aurrerago, propio aipatzen da "gizarte larrialdietarako laguntzen titulartasun autonomikoa".
3.º Este recorrido por el ordenamiento de las ayudas de emergencia social nos permite ahora abordar con mejor conocimiento el núcleo del problema, cual es si el territorio histórico de Álava es competente para crear un Fondo de Insuficiencia Financiera en esta materia, con el carácter de "subsidiario a las consignaciones que en concepto de ayudas de emergencia social para el territorio histórico de Álava están previstas en los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma del País Vasco y en sus disposiciones de desarrollo" (art. 2 del proyecto cuestionado). Todo ello partiendo de un reconocimiento explícito de la ajenidad de la competencia que ahora procede recordar y que se formula en su exposición de motivos en dos momentos. Así, por un lado, se dice que la "experiencia acumulada pone en evidencia un planteamiento financiero por parte del Gobierno Vasco inadecuado a la demanda real de ayudas de emergencia social, que no obedece a situación coyuntural alguna y que amenaza con cronificar dicha insuficiencia descargando responsabilidades propias del Ejecutivo autonómico sobre el presupuesto de administraciones locales que –como la Diputación Foral de Álava–carecen de competencias en la materia". Y, por otro lado, se hace expresamente referencia, un poco más adelante, a "la titularidad autonómica sobre las ayudas de emergencia social".
Horiek horrela, auzia da ea gizarte larrialdietarako laguntzak arautzeko eta kudeatzeko eskumenik ez eduki arren, Arabako Foru Aldundiak foru-arau baten bidez sor dezakeen laguntza ekonomiko horiek emateko aurrekontu-funtsik, udalei transferentzia eginez (udalak baitira, dakigunez, Eusko Jaurlaritzarengandik zuzen hartutako transferentzien arabera gizarte larrialdietarako laguntzak aztertu, balioztatu eta ordaintzen dituztenak).
Así, pues, la cuestión estriba en si, no teniendo competencias para la regulación ni la gestión de las ayudas de emergencia social, la Diputación Foral de Álava puede crear por norma foral un fondo presupuestario como el indicado para prestar tales ayudas económicas, vía transferencia a los ayuntamientos (que son los que analizan, estiman y abonan con cargo a las transferencias directamente recibidas del Gobierno Vasco las ayudas de emergencia social, como ya sabemos).
Auzi horri erantzuna emateko, hobe dugu hurrengoa bereiztea:
Para contestar mejor a esta cuestión conviene discernir lo siguiente:
A) Lehenengoz eta behin, argi dago lurralde historikoek dutela laguntza horiek betarazteko eskumena (horrela ezartzen du eskumenen barne-banaketan printzipio orokorrak, gizarte-laguntzez ari delarik, LHL 7.c.1 ex art.); eskumen horrek, hala eta guztiz ere, ezin kaltetu dezake propio aurreikusi den Euskal Herriko erakunde komunen "zuzeneko ekintza".
A) En primer lugar, es claro que en el reparto interno de competencias el principio general es que, en materia de asistencia social, los territorios históricos tienen la competencia de ejecución (ex art. 7.c.1 LTH); competencia que, eso sí, no puede perjudicar la previsión expresa de una "acción directa" de las instituciones comunes del País Vasco.
Ez da gehiago zehazten Lurralde Historikoen Legean aurreikusitako "zuzeneko ekintza horren edukia eta helmena, nahiz eta ulertzen den, zalantzarik gabe ulertu ere, betearazteko jardunetan esku hartzeaz ari dela. Ez badago inongo lege-mugarik, ematen du, lehen batean bederen, gizarte-laguntzetako alderdi jakinen inguruko eskumen batean edo guztietan gerta daitekeela zuzeneko ekintza hori, edo, bestela esanda, zuzeneko ekintzez lantzen diren gizarte-laguntzako jarduerak erabiltzerakoan, foru-aldundien lekua har dezakeela Eusko Jaurlaritzak, eta leku-hartze hori zenbait arlotan edo arlo guztietan gerta daitekeela. Gerora Gizarte Zerbitzuen Legean egindako aurreikuspenean egiaztatzen da baldintza desberdinak izan ditzakeela programa edo zerbitzu bakoitzak, laguntzen izaera bateratu hori bermatzearren (aipatzen denean gizarte-zerbitzuok interes orokorrekoak direlako edo baldintza ekonomikoak eta sozialak bereziak direlako, bateratuak izan behar dutela Euskal Autonomi Elkarteko lurralde osoan, aipatutako 9.2 art.).
No hay más concreciones sobre el contenido y el alcance de esta "acción directa" prevista en la Ley de Territorios Históricos, aunque se deduce sin ningún género de duda que se trata de una intervención en las actuaciones de ejecución, precisamente. No habiendo delimitación legal alguna, en principio tal intervención de acción directa podrá referirse a alguna o a todas las competencias ejercidas sobre los concretos aspectos de la asistencia social a los que se refiera; o, dicho de otra manera, el desplazamiento de las diputaciones forales por parte del Gobierno Vasco en la ejecución de las actividades que constituyan asistencia social, en las que se decida que va a haber una acción directa, podrá ser parcial o total. La ulterior previsión en la Ley de Servicios Sociales (art. 9.2, ya mencionado) –relativa a que su justificación estriba en que por su interés general o por sus específicas condiciones económicas y sociales tenga que ser prestado con carácter unitario en todo el territorio del País Vasco– confirma que cada programa o cada servicio puede tener exigencias diversas a fin de garantizar esa finalidad del carácter unitario de la prestación.
Izan ere, laguntza-arloko zuzeneko ekintzak erabiltzen diren beste eremu batzuetan, ez da erabatekoa foru-aldundien baztertze hori (oinarrizko errentaren kasua, adibidez, honek ordezkatu baitu gizarte larrialdietarako laguntzekin batera agertzen zen gizarteratzeko gutxieneko diru-sarrera). Are gehiago, gizarte larrialdietarako laguntzei buruzko arauak aztertzean, egiaztatu ahal izan da zuzeneko ekintzak hasieran ez zituela guztiz baztertzen foru-aldundiak, erakunde hauek parte hartzen baitzuten banatzeko irizpideak aztertzen zituen Gizarteratzeko Erakunde Arteko Batzordean eta bitarteko kate maila ziren Eusko Jaurlaritzaren eta udalen arteko finantza-transferentzian. Hortaz, foru-aldundien parte-hartze betearazle mugatua gizarte larrialdietarako laguntzak diren laguntza-sari ekonomiko horietan eta, gainera, propio ezabatu zen parte-hartze hori gerora (2000ko legegintza-aldaketatik aurrera).
De hecho, en algunos otros ámbitos de acción directa en materia asistencial la exclusión de las diputaciones forales no es absoluta (como es el caso de la prestación de la renta básica, por ejemplo, que ha sustituido al ingreso mínimo de inserción, que venía en el mismo grupo de prestaciones que las ayudas de emergencia social). E incluso en el recorrido que se ha hecho sobre las normas relativas a las ayudas de emergencia social se ha podido apreciar que, inicialmente, la acción directa no excluía absolutamente a las diputaciones forales, puesto que participaban en el análisis de los criterios de distribución en la Comisión Interinstitucional para la Inserción y constituían un eslabón intermedio en la transferencia financiera del Gobierno Vasco a los ayuntamientos. Limitada participación ejecutiva de las diputaciones forales en estas prestaciones asistenciales de carácter económico en que constituyen las ayudas de emergencia social que, posteriormente (a partir de la modificación legislativa de 2000), ha sido expresamente eliminada.
Gainera, foru-aldundiek eman ditzaketen diru-laguntza osagarrien artean, hau da, foru-aldundien nolabaiteko laguntza izan dezaketen jardunen artean, ez dira aurreikusten gizarte larrialdietarako laguntzak (aipatutako 155/2001 Dekretuko 3.3 artikuluaren arabera).
Además, entre las actuaciones susceptibles de recibir apoyo, en forma de ayudas económicas complementarias por parte de las diputaciones forales, tampoco aparecen previstas las ayudas de emergencia social (según el art. 3.3 del Decreto 155/2001, ya mencionado).
Zuzeneko ekintzan oinarriturik, aukera bat baino ez da Eusko Legebiltzarrak eta Eusko Jaurlaritzak foru-aldundiak gizarte larrialdietarako laguntzak emateko eskumenik gabe uzte erradikal hori, eta ez dagokigu guri aukera hori epaitzea, baina, eskumenen antolamenduaren ikuspegitik aztertzen bada, zuzena da eta eskumenen banaketa-sistema aldatu gabe egina (eta Lurralde Historikoen Legea aldatu gabe ere bai, nahiz eta Eusko Jaurlaritzako legelariak, antza, hori adierazi nahi izan duen). Izan ere, aukera baten eguneratzea besterik ez da, Lurralde Historikoen Legean ezartzen den eskumenen barne-banaketan aurreikusita dagoen aukera baten eguneratze hutsa.
Tal radical exclusión de las diputaciones forales en la ejecución de las ayudas de emergencia social, establecida por el Parlamento y el Gobierno Vascos, con fundamento en la acción directa, constituye una opción sobre cuyo acierto no nos corresponde pronunciarnos, pero que, desde el punto de vista del ordenamiento competencial es perfectamente correcta y realizada sin modificar ni afectar al sistema de distribución de competencias (ni modificar la Ley de Territorios Históricos, como parece mantener el letrado del Gobierno Vasco), puesto que sólo actualiza una posibilidad ya prevista en la norma de distribución interna de competencias en que constituye la Ley de territorios históricos.
B) Horiek esanda, gaiari heldu behar diogu. Hau da auzia: gizarte-laguntzak egun diseinatuta dauden bezala, eta foru-aldundiek udaletxeei diru-laguntzak emateko ahalmena dutela kontuan hartuta, horretan oinarritu baita Arabako Foru Aldundia, posible da gizarte-laguntzak finantzatzeko ordezko funts baterako aurreikuspenik egitea –zalantzan jarri den proiektuan bezala-?
B) Dicho lo anterior, debemos abordar ya la cuestión decisiva de si cabe, en tal marco de actuaciones, una previsión –como la contenida en el proyecto cuestionado– de un fondo subsidiario que financie las ayudas de emergencia social, tal y como están legalmente diseñadas en la actualidad, y que la Diputación Foral de Álava sustenta en su potestad subvencional y en la asistencia económica a los ayuntamientos.
Ezetz erantzun behar da, eskumenen esparruan bete behar da lurralde historikoaren gastu-ahalmena eta, ikusi bezala, arlo honi dagokionez foru-aldundiek ez dute eskumenik. Arabako Foru Aldundiak bestelako jardun batzuk egin ahal izango ditu, gizarte-laguntzen arloko gainerako eskumenen esparruan (baita laguntza ekonomikoak eman ere). Are gehiago, koordinazioari eta lankidetzari buruzko printzipio juridikoei jarraiki (Gizarte Zerbitzuen Legeko 3.7 art.) edo elkarlanari buruzko printzipio orokorragoarekin bat, ez genuke baztertu beharko Eusko Jaurlaritzarekin nolabaiteko esku-hartzerik adostea, baina, betiere, eskumena duen erakundearekin ados jarrita.
La respuesta debe ser negativa, pues la potestad de gasto del territorio histórico debe ejercerse en el marco de sus competencias y ya hemos visto que, en esta concreta materia, las diputaciones forales no tienen competencia alguna. Podrá la Diputación Foral de Álava llevar a cabo, en el marco de sus restantes competencias en materia de asistencia social, otras actuaciones distintas (incluso en forma de prestación económica). E inclusive no tendría que descartarse que, conforme a los principios jurídicos de coordinación y cooperación (art. 3.7 de la Ley de Servicios Sociales) o al más genérico e implícito de colaboración, acordase con el Gobierno Vasco algún tipo de intervención; pero siempre de común acuerdo con el titular de la competencia.
Behar ez bezalako esku-hartzea izango da lurralde historiko bat besteren eskumenean bere kabuz sartzea, eginkizun exekutiborik aurreikusita ez dagoen arlo batean esku hartzea. Eta horrela izango da nahiz eta esku hartze hori ordezko funtsa bat aurreikusteko baino ez izan –zeren arlo honetan Euskal Autonomia Erkidego osoan diru-laguntza bateratu eman nahi delako aurreikusi baita zuzeneko ekintzaren mekanismoa-, eta behar ez bezalako esku-hartzea izango da sistema hori horrela ebatzi delako, nahita eta ezagueraz, Lurralde Historikoen Legean. Hain zuzen ere, puntu horretan hautsi du zalantzan jarritako proiektuak eskumenen antolamendua.
Intervenir unilateralmente un territorio histórico, siquiera sea previendo un fondo subsidiario, en un ámbito material en el que no está prevista ninguna función ejecutiva –precisamente porque se ha pretendido una prestación económica unitaria para toda la Comunidad Autónoma del País Vasco (que es la finalidad que anima a la reserva de acción de directa en este ámbito, como ya se ha indicado)–, porque así se ha decidido voluntaria y conscientemente, de conformidad con lo previsto en la Ley de Territorios Históricos, supone una indebida interferencia en una competencia ajena. Es en este preciso sentido en el que el proyecto cuestionado no respeta el orden competencial establecido.
Ezin da argudiatu, bestalde, Eusko Jaurlaritzak egun arte ezagutu edo onartu duenik Arabako Foru Aldundiak bere lurralde historikoko udalekin gizarte larrialdietarako laguntzen arloan izandako finantza-jardunik. Dakigunez, legeak ez badu eskumen hori onartzen, ezin dakioke heldu inoiz arlo horretan jazotako onespenean edo utzikerian oinarrituta.
Tampoco puede alegarse que, hasta ahora, el Gobierno Vasco hubiese conocido o incluso permitido determinadas actuaciones financieras de la Diputación Foral de Álava a los ayuntamientos de su territorio histórico en materia de ayudas de emergencia social. Como es bien sabido, la indisponibilidad de las competencias establecidas en el ordenamiento no permite razonar con fundamento en eventuales aquiescencias o incluso dejaciones al respecto.
Eusko Jaurlaritzaren iritziz, zalantzan jarritako proiektuak Jaurlaritzak arlo horretan duen eskumena kaltetzen du eta guk horrela dela onartu eta esan behar dugu, Euskal Autonomia Erkidegoan dagoen eskumen-banaketa objektiboari jarraiki.
El Gobierno Vasco ha considerado que el proyecto cuestionado perturba su competencia en la materia y nosotros debemos así reconocerlo y declararlo, conforme al orden objetivo de distribución competencial en la Comunidad Autónoma del País Vasco.
4.a Diru-baliabideen banaketa-sisteman sartzea egotzi dio Eusko Jaurlaritzak Arabako Foru Aldundiari, eta horixe aztertu behar dugu orain. Hori egozteko, zalantzan jarri den zioen adierazpeneko azken paragrafoa erabili da. Horrela dio azken paragrafo horrek: "Larrialdietarako Eskasiaren Funtsa horri egokitzen zaizkion zenbatekoak aurretiazko ordainketatzat joko dira eta Arabako lurralde historikoak Eusko Jaurlaritzari 2004. urtean egin beharreko ekarpenetan zordunduko dira, Jaurlaritzarena baita gizarte larrialdietarako laguntzei buruzko eskumena". Arabako Foru Aldundiaren ustez, aldiz, ez dago auzitarako gairik, xedapenetan ez baita horri buruzko inolako aurreikuspenik egin.
4.º Resta ahora analizar la tacha de intromisión en el sistema de distribución de recursos económicos, aducida desde el Gobierno Vasco, por la previsión contenida en el último párrafo de la exposición de motivos del proyecto cuestionado, que dice así: "Los importes que se abonen con cargo a este Fondo de Insuficiencia tendrán la consideración de pago anticipado y a cuenta de las aportaciones que el territorio histórico de Álava deba realizar al Gobierno Vasco en 2004, dada la titularidad autonómica de la competencia sobre las ayudas de emergencia social". La Diputación Foral de Álava, por contra, considera que no hay objeto de la cuestión, puesto que en la parte dispositiva no se acoge previsión alguna a este respecto.
Onartu behar da, beraz, legedian jaso beharreko xedapenik egon ezean, ezin esan foru-arau baten proiektuak eskumenen antolamenduan gaizki jokatu duen ala ez. Gehienik ere, arauaren egilearen asmoaz pentsa daiteke, baina inondik inora ez eskumenen antolamenduan gertatutako benetako gorabehera batez. Hala ere, interpretatzeari dagokionez, arau baten zioen adierazpenean egindako baieztapenak agerian utziko luke arau-proiektu horrek besteren eskumena (gizarte larrialdietarako laguntzak, kasu) nahasi duela (hau da, eskumen horretan behar ez bezala sartu edo esku hartu duela).
Hay que reconocer que, no recogiéndose disposición alguna destinada a incorporarse al ordenamiento, no podemos pronunciarnos sobre una inadecuación al orden competencial de un proyecto de norma foral. A lo máximo podría pensarse en la intencionalidad del autor de la norma, pero no de una incidencia efectiva y real en el orden competencial. Ahora bien, en lo que pueda valer a efectos interpretativos, la afirmación contenida en una exposición de motivos de una norma, vendría a corroborar el carácter de elemento perturbador (esto es, de interferencia o injerencia) en competencia ajena (como es la de las ayudas de emergencia social).
Horiek horrela, Arbitraje Batzordeko osoko bilkurak
En atención a todo lo expuesto, el pleno de la Comisión Arbitral
Bakarra.– Gizarte larrialdietarako laguntzen arloan Larrialdietarako Eskasiaren Funtsa sortzeko Arabako Biltzar Nagusiek egindako foru-arauaren proiektua ez datorrela bat erakunde komunen eta foru-arauen arteko eskumen-banaketarekin.
Único.– Que el proyecto de norma foral de creación del Fondo de Insuficiencia Financiera en materia de ayudas de emergencia social de las Juntas Generales de Álava no se adecua a la distribución de competencias entre las instituciones comunes y las forales.
Alde biei eta Arabako Biltzar Nagusietako Mahaiari jakinaraziko zaie ebazpen hau, Euskal Herriko Agintaritzaren Aldizkarian argitaratuko da, ebazpena sinatzen duten batzordeko kideek ebatzi dute eta nik, batzordeko idazkariak, fede ematen dut.
La presente decisión se notificará a las partes y a la Mesa de las Juntas Generales de Álava, se publicará en el Boletín Oficial del País Vasco, lo acuerdan los componentes de la comisión que la suscriben y de lo cual yo, el secretario, doy fe.
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