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3/2003 EBAZPENA, maiatzaren 15ekoa, Ebazpen Batzordearen Osoko Bilkurarena, Nekazaritza eta Arrantza Sailaren egitura organikoa ezartzen duen urriaren 29ko 256/2002 Dekretuari buruz Arabako Foru Aldundiak aurkeztutako eskumen-gatazka positiboaren gainean emandakoa.
RESOLUCIÓN 3/2003, de 15 de mayo, adoptada por el Pleno de la Comisión Arbitral, en el Conflicto positivo de Competencia planteado por la Diputación Foral de Álava en relación al Decreto 256/2002, de 29 de octubre, por el que se establece la estructura orgánica del Departamento de Agricultura y Pesca.
Manuel Zorrilla presidenteak eta Iñaki Lasagabaster, Mario Fernández, Edorta Cobreros, Fernando Campo, Andrés Urrutia eta José Manuel Castells kideek osatzen duten Ebazpen Batzordeko Bilkurak, Gasteizen, 2003ko maiatzaren 15ean, eman du ondoko:
En la ciudad de Vitoria-Gasteiz, a 15 de mayo de 2003, el Pleno de la Comisión Arbitral, formado por el Presidente Sr. D. Manuel Zorrilla y los vocales Sres.: D. Iñaki Lasagabaster, D. Mario Fernández, D. Edorta Cobreros, D. Fernando Campo, D. Andrés Urrutia y D. José Manuel Castells, ha pronunciado lo siguiente:
Arabako Foru Diputazioak Eusko Jaurlaritzaren 256/2002 Dekretuko, urriaren 29ko, Nekazaritza eta Arrantza Sailaren egitura organikoa ezartzen dueneko, 1. b) eta 10. g) eta h) artikuluei dagokienez planteatu duen eskumen-gatazka positiboaren gainean. Txostengilea José Manuel Castells Arteche jauna izan da, eta Ebazpen Batzordearen Osoko Bilkuraren iritzia adierazi du.
En el conflicto positivo de competencia planteado por la Diputación foral de Álava, en relación a los artículos 1 b) y 10 g) y h), del Decreto del Gobierno Vasco 256/2002, de 29 de octubre, por el que se establece la estructura orgánica del Departamento de Agricultura y Pesca. Ha sido Ponente D. José Manuel Castells Arteche, quien expresa el parecer del Pleno de la Comisión Arbitral.
1.– Euskal Herriko Ebazpen Batzordea Arautzeko Legean aurreikusitako epearen barruan, 2003ko urtarrilaren 21ean Arabako Foru Aldundiak eskumen-gatazka positiboa planteatu zuen urriaren 29ko Eusko Jaurlaritzaren 256/2002 Dekretuaren agindu jakin batzuen aurka (Euskal Herriko Agintaritza Aldizkaria, 215. zenbakia, 2002ko azaroaren 12koa), erakunde honek ez zuelako oso-osorik onartzen Ebazpen Batzordea Arautzeko 13/1994 Legearen 58. artikuluan aurreikusitako aurretiko errekerimendua; errekerimendua Arabako Foru Diputazioak aurkeztu zuen azaroaren 26ko Diputatuen Kontseiluaren 947/02 foru-dekretuan oinarrituta. Eusko Jaurlaritzak 2002ko abenduaren 30ean hala adostuta, zati batzuetan baino ez zen kontuan hartzen aipatutako errekerimendua eta ezetsi egiten zen aipatutako 256/2002 Dekretuko 1 b) eta 10 g) eta h) artikuluei zegokiena, Nekazaritza eta Arrantza Sailaren Arau antolatzaile honetan honako hau adierazten baitzen:
1.º Dentro del plazo previsto en la ley de la Comisión Arbitral del País Vasco, el 21 de enero del 2003 la Diputación Foral de Álava, planteó un conflicto positivo de competencia contra determinados preceptos del Decreto del Gobierno Vasco 256/2002, del 29 de octubre (Boletín Oficial del País Vasco, n.º 215, de 12 de noviembre del 2002), como consecuencia de la no aceptación en su totalidad por esta institución, del previo requerimiento previsto en el artículo 58 de la ley 13/1994 reguladora de la Comisión arbitral; requerimiento que presentó la Diputación foral de Álava, en base al Decreto foral del Consejo de Diputados 947/02, del 26 de noviembre. Por Acuerdo del Gobierno Vasco adoptado el 30 de diciembre del 2002, se atendía parcialmente a dicho requerimiento y se rechazaba en lo referente a los artículos 1 b) y 10 g) y h) de dicho Decreto 256/2002 que en esta Norma organizatoria del Departamento de Agricultura y Pesca señalaba lo siguiente:
"1. Artikulua: Jarduera-arloak eta zereginak. Nekazaritza eta Arrantza Sailak.... honako gai hauetan gauzatuko ditu bere zereginak:
"Artículo 1.º: Funciones y áreas de actuación. El Departamento de Agricultura y Pesca ejercerá sus funciones en las siguientes materias:
b) Nekazaritza, baso eta abeltzaintzaren antolamendua.
b) Ordenación agrícola, forestal y ganadera.
10. Artikulua: Nekazaritza eta Abeltzaintza Zuzendaritza. Nekazaritza eta Abeltzaintza Zuzendaritzari dagokio... honako eskuduntza hauek gauzatzea... g) Basoen kudeaketa bultzatu jasangarritasun-irizpideak kontuan izanda.
Artículo 10: Dirección de Agricultura y Ganadería. Corresponde a la Dirección de Agricultura y Ganadería... el ejercicio de las siguientes atribuciones... g) Impulsar la gestión forestal acorde con los criterios de sostenibilidad.
h) Sailak baso-arloan dituen eskumenak koordinatu eta kudeatu, eta baita sektoreko profesionalen elkarteekiko harremanak ere". Gatazka baso-arloari buruzko arauei dagokien erreferentzien inguruan planteatzen da, eta oinarri gisa adierazten da aipatutako proiektuek "ez dute foru-diputazioei eta, zehatz-mehatz, Arabako Foru Diputazioari, dagozkien eskumenen berri".
h) Coordinar y gestionar las competencias en materia forestal del Departamento así como las relaciones con las Asociaciones profesionales sectoriales". El conflicto se plantea respecto a las correspondientes referencias normativas a la materia forestal, fundamentándose en que tales proyectos "desconocen las competencias que corresponden a las Diputaciones Forales y concretamente a la de Álava".
2.– Horrela laburbilduta, Arabako Foru Diputazioaren asmoaren oinarri juridikoak, urtarrilaren 21eko idatzitik ondoriozta daitekeen bezala, estatutu-eskumenari (10.8 artikulua) eta 27/1983 Legearen bidez, Autonomia Erkidegoko erakunde komunen eta lurralde historikoetako foru-organoen arteko harremanei buruzko legearen bidez, duen garapenean dagoenari zuzentzen zaizkie; izan ere, azken honek, 7. a) artikuluan honako hauek ezartzen ditu lurralde historikoen eskumen esklusiboen artean: "Mendi-basoak, ustiapenak, baso-zerbitzuak, abelbideak eta larreak Autonomia Estatutuaren 10.8 artikuluaren hitzetan; basozaintza eta nekazaritzako eta basoko lurzoruak zaintzea eta hobetzea". Eta artikulu bereko b) atalaren arabera (erakunde komunek emandako arauak garatzeko eta betearazteko eskumenak) honako hauek gaineratzen dira: "landare-osasuna, nekazaritza garapena eta erreforma, nekazaritza gaitasuna, sustapena eta hedapena; mahastizaintza eta enologia; landare-ekoizpena, haziak eta haztegietako landareak izan ezik".
2.º De manera sintetizada, los fundamentos jurídicos de la pretensión de la Diputación Foral de Álava, tal como se deducen de su escrito de 21 de enero, se centran en la competencia estatutaria (artículo 10.8) y en la existente en su desarrollo por la ley 27/1983, de Relaciones entre las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma y los órganos forales de los territorios históricos, que detalla en su artículo 7.º a) 7 como competencias exclusivas de los territorios históricos: "Montes, aprovechamientos, servicios forestales, vías pecuarias y pastos en los términos del artículo 10.8 del Estatuto de Autonomía; guardería forestal y conservación y mejora de los suelos agrícolas y forestales". Añadiéndose, por el apartado b) del mismo artículo (competencias de desarrollo y ejecución de las normas emanadas de las instituciones comunes): "sanidad vegetal, reforma y desarrollo agrario, divulgación, promoción y capacitación agraria; viticultura y enología; producción vegetal, salvo semillas y plantas de viveros".
Foru Diputazioaren abiapuntua, beraz, "mendiak" eta "nekazaritza eta abeltzaintza" argi eta garbi bereiztea da eta, ondorioz, "mendia" hitza basogintza-esparruan sartzean, historikoki foru-erakundeek gai horretan izan duten eskumen ukaezina aipatzen du. Basogintzaren antolamendua eta kudeaketa, 256/2002 Dekretuaren 1. eta 10. artikuluetako hitzetan, "mendiak, ustiapenak, baso-zerbitzuak, oihan-zaintza eta baso-zoruen zaintzari" buruzko foru-eskumenak gauzatzeko eta arauak ezartzeko jarduera orokorrak direla uste du, eta halaxe egiaztatuko luke uztailaren 4ko 13/1986 foru-arauaren edukiak, Arabako Lurralde Historikoko Mendien erregimena arautzen duenak.
La Diputación parte por lo tanto de la evidente diferenciación entre las materias de "montes" y "agricultura y ganadería" y de tal modo, al incluir el ámbito forestal en el término "monte", alude a la innegable facultad privativa histórica foral sobre esta materia. Considera que la ordenación y gestión forestal, en expresión de los artículos 1 y 10 del Decreto 256/2002 constituyen actuaciones generales de aplicación normativa y ejecución de las competencias forales sobre "montes, aprovechamientos, servicios forestales, guardería forestal y conservación de suelos forestales", como así lo confirmaría el contenido de la Norma foral 13/1986, de 4 de julio, reguladora del régimen de los Montes del Territorio Histórico de Álava.
Foru Diputazioaren idatziak ukatu egiten du Eusko Jaurlaritzak errekerimenduari erantzuteko adierazitako argudioa, mendiak nekazaritza-arloan sartzekoa, eta bereizketa egiteko eta ondorengo ondoriorako Estatuko Administrazioak hala eskatzen duten eskumenak Euskal Herriaren Kontseilu Nagusira eta, ondoren, Euskal Herriko Autonomia Erkidegora eskualdatzeko Errege Dekretuetan babesten da; eta, era berean, "Euskal Herriko jarduera ekonomikoaren planifikazioa", Estatutuaren 10.25 artikuluan jasotako eskumen autonomikoa den neurrian, baso kudeaketa, ustiapen eta antolamendu jardueran nekez egon zitekeela dioen ideiaren aurka agertzen da.
El escrito de la Diputación Foral niega el argumento del Gobierno Vasco expuesto con ocasión de su respuesta al requerimiento, de la inclusión de los montes en el área de la materia agraria apoyándose para dicha distinción y su subsiguiente consecuencia, en los Reales Decretos de traspaso de competencias al Consejo General del País Vasco y posteriormente a la Comunidad Autónoma del País Vasco, por parte de la Administración del Estado que así lo precisaban; oponiéndose igualmente a que la "planificación de la actividad económica del País Vasco" en tanto competencia autonómica contemplada en el artículo 10.25 del Estatuto, difícilmente podía existir en la actividad de ordenación, aprovechamiento y gestión forestal.
Azkenik, aurretiko datua aipatzen du, hau da, azaroaren 20ko 306/2001 Dekretuaren bidez Eusko Jaurlaritzako Lurralde Antolamendu eta Ingurumen Sailaren egitura finkatu zenean, Arabako Foru Diputazioak eskumenik ez izatearen errekerimendua gauzatu zuela aipatutako Dekretuaren 1. artikuluan agertzen zen "basozaintza eta natura babestea" esapidearen aurka. Eusko Jaurlaritzak onartu egin zuen errekerimendua "basozaintza" esapideari dagokionez, ulertu baitzuen zerbitzu hori eta zerbitzu horren kudeaketa Arabako Lurralde Historikoari eskualdatu zitzaiola martxoaren 5eko 34/1985 Dekretuaren bidez. Eta hortik ondorioztatzen du Foru Diputazioak Nekazaritza eta Arrantza Sailak ez duela eskumenik gai zehatz honetan, eta, horrenbestez, ezetsi egiten du organoen egituraketa arautzen duen Dekretu berrian aipatzea.
Finalmente, alude al dato precedente de que cuando se estableció por el Decreto 306/2001 de 20 de noviembre, la estructura del Departamento de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente del Gobierno Vasco, la Diputación Foral de Álava efectuó requerimiento de incompetencia sobre la expresión "servicio forestal y de conservación de la naturaleza" que figuraba en el artículo 1. del citado Decreto. El Gobierno Vasco accedió al requerimiento en cuanto a la expresión "servicio forestal", por entender que dicho servicio, así como su gestión fue transferido al Territorio Histórico de Álava por el Decreto 34/1985, de 5 de marzo. De lo que deduce la Diputación Foral la incompetencia del Departamento de Agricultura y Pesca sobre esta específica materia y su rechazo a la mención en el nuevo Decreto de estructuración orgánica.
3.– Bestalde, Euskal Herriko Autonomia Erkidegoko Administrazioaren ordezkaritzak, Arabako Foru Diputazioaren errekerimenduei erantzuteko argudio-bidearen zirriborroa egin ondoren eta 2002ko otsailaren 24an egin zuen bileran Ebazpen Batzordearen Bilkurak erabakita eskumen-gatazka positiboa tramitatzeko onartu ondoren, luze eta zabal erantzun zion Arabako Foru Diputazioari 2003ko apirilaren 3ko idatzi baten bidez.
3.º Por su parte, la representación de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco, que había esbozado ya una línea argumental con ocasión de su contestación a los requerimientos de la Diputación alavesa, y una vez admitido a trámite el conflicto positivo de competencia por acuerdo del Pleno de la Comisión Arbitral en su reunión del 24 de febrero de 2002, responde ampliamente al escrito de la Diputación foral de Álava mediante escrito de 3 de abril de 2003.
Arabako Foru Diputazioak adierazitako asmoaren aurkako argudioak honako parametro hauetan laburbil daitezke:
Los fundamentos en que apoya su pretensión contraria a la explicitada por la Diputación foral de Álava se pueden agrupar en los siguientes parámetros:
a) Lehenik eta behin zalantzan jartzen da eskumen-gatazka organoen egitura arautzen duen Dekretu baten izaeratik. Eusko Jaurlaritzaren ustez Foru Diputazioak ez du Eusko Jaurlaritzaren egungo egiazko esku-sartze zehatzik arrazoitzen, baizik eta gerora begira eskumena urratzeko dagoen aukera bat adierazten du, antolamendu-arau baten arloari buruzko aipamen hutsean oinarritzen dena; eta, bere ustez, ez da ezartzen kontraesanik Eusko Jaurlaritzaren testu arau-emailearen eta Lurralde Historikoen Legearen artean.
a) En primer lugar se cuestiona el conflicto de competencia desde la naturaleza de un Decreto de estructuración orgánica. Para el Gobierno Vasco no se alega por la Diputación Foral una intromisión concreta, actual y real del Gobierno Vasco sino una posibilidad futura e incierta de vulneración competencial que se basa en la simple alusión a una materia en una norma organizativa; sin que se establezca en su opinión, la contradicción del texto normativo del Gobierno Vasco con la ley de territorios históricos.
Alde horretatik, oinarri gisa hartzen du gai berari buruz Administrazio publikoek eskumen-tituluak dituztela, eta dagokion azterketa egin beharko dela tituluak nola bateratzen diren finkatzeko, baso-arloari zehazki lotuta. Ildo horretatik, legedia bere koiuntura zehatzean interpretatu behar da; horrela, esanahi bat izan zezakeen 1983an, Lurralde Historikoen Legea aldarrikatu zenean, eta edukian aldaketak gertatu denbora igaro ahala. Basogintza-esparruari buruzko erreferentzia berri batean, edukiaren aldaketa mendiei eta basogintzari dagozkien alderdiekin zerikusi zuzena edo estua duten beste gai batzuek hartu duten dimentsio berrian dago, izan ere, erakunde komunen esku-hartze bideak areagotu dituzte euren eskumen-espaziokoak izateagatik.
Se apoya así que sobre una misma materia se ostentan títulos competenciales de diferentes Administraciones Públicas, debiéndose realizar el correspondiente análisis para determinar cómo se conjugan los distintos títulos, en referencia concreta a la materia forestal. En esta dirección, se debe interpretar la legislación en su coyuntura concreta; así, su significado podía ser uno en 1983 cuando se promulga la Ley de Territorios Históricos, pudiendo producirse una variación en su contenido con el paso del tiempo. En nueva referencia al ámbito forestal el cambio de contenido está en la nueva dimensión que han adquirido otras materias directa e intensamente relacionadas con las relativas a montes y a lo forestal, que han incrementado los cauces de intervención de las Instituciones Comunes por pertenecer a su espacio competencial propio.
b) Eusko Jaurlaritza bere idatzian batez ere basogintza-esparruaren funtzio anitzeko izaeran oinarritzen da, eta esparru horrek nekazaritzarekin, lurraldearen antolamenduarekin eta ingurumenarekin duen lotura estuan; guztiak ere erakunde komunei dagozkien esparruak dira. Baieztapen hori egiteko 1992ko ekainean Nazio Batuen Erakundeak Rio de Janeiron Ingurumenari eta Garapenari buruz egin zuen Biltzarreko adierazpenetan oinarritzen da, eta ingurumen orekatua lortzeko baso-sailei eta bertako basoari izendatzen dien egiteko garrantzitsuan; basogintzaren esparruak duen funtzio anitzeko izaeran eta Estatu baten barruan dauden gobernu zentralei eta tokian tokikoei berariaz izendatzen zaizkien eskumen-tituluetan. Basogintzaren Euskal Plana bide horretatik aurrera doa aurrekoaren egiaztapen gisa.
b) El Gobierno Vasco en su escrito se apoya substancialmente en la naturaleza multifuncional del ámbito forestal, y en su íntima conexión con lo agrario, la ordenación del territorio y al medio ambiente; ámbitos pertenecientes a las Instituciones Comunes. Se fundamenta, para esta afirmación en las declaraciones de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo celebrado en Río Janeiro en junio de 1992, y en el papel de primer orden que atribuye al bosque natural y a las plantaciones forestales para el logro de un medio ambiente equilibrado; así como al carácter multifuncional del ámbito forestal y en la correspondiente expresa atribución de títulos competenciales a los diferentes Gobiernos centrales y locales, existentes en el interior de un Estado. El Plan Forestal Vasco avanza en esta línea como demostración de lo anterior.
Nekazaritzari, basogintzari eta abeltzaintzari buruzko kontzeptuak birformulatzeko bidean, izan ere, ulertzen da nekazaritza-jarduerak hiru espazioak hartzen dituela bere baitan, idatzia hainbat xedapenetan oinarritzen da, eta tesi honen zerbitzura jarraian azalduko dira luze eta zabal.
En la dirección de una reformulación de los conceptos relativos a lo agrícola, forestal y ganadero, que concibe la actividad agraria como comprensiva de los tres espacios, el escrito se basa en diferentes disposiciones, que serán explayados al servicio de esta tesis posteriormente.
c) Zehatz-mehatz Nekazaritza eta Arrantza Sailaren egitura arautzen duen Dekretuari helduz, idatzian nabarmentzen da baso-antolamenduan honako alderdi hauek biltzen direla:
c) Entrando, en concreto, en el Decreto de estructura del Departamento de Agricultura y Pesca, se insiste en el escrito en que confluyen en la ordenación forestal
d) Estatutuaren arabera erakunde komunei izendatzen zaizkien hainbat alor; eskumenak zeharka tartean diren erakunde publikoen artean gauzatzea inplikatzen duten harremanak, eta horrek erakunde horien guztien arteko koordinazioa eta lankidetza eskatzen du. Horixe egiaztatzen du basozaintza-prestakuntzako, nekazaritzako lanbide prestakuntzako eta baso-ikerketarako hezkuntza-programak izateak, eta guztiak ere Eusko Jaurlaritzaren mende dauden zentroetan gauzatzen dira.
d) Distintas materias cuya competencia está atribuida estatutariamente a las Instituciones comunes; interrelaciones que implican un ejercicio transversal de competencias entre los diversos entes públicos implicados, lo que demanda una coordinación y colaboración entre todas estas instituciones. Así se demuestra con la existencia de programas educativos de formación forestal, de formación profesional agraria e incluso de investigación forestal, que llevan a cabo centros dependientes del Gobierno Vasco.
Horrenbestez, 256/2002 Dekretuak, baso-antolamendua aipatzean, berez Eusko Jaurlaritzak gauzatzen dituen eta zeharka basogintzaren esparruarekin zerikusia duten alorren eta zereginen barruko banaketa baino ez du egiten, eta horrek ez du eraginik eskumenen banaketari buruzko benetako erregimenean. Basogintzaren espazioan, halaxe nabarmendu eta islatu zen Saila egituratzeko aurreko dekretu guztietan, bereziki nekazaritzari buruzkoetan.
Por lo tanto, el Decreto 256/2002, al hacer referencia a la ordenación forestal, lo que realiza es una mera distribución interna de áreas y funciones que de hecho realiza el Gobierno Vasco, relacionadas transversalmente con el ámbito forestal, sin que ello tenga efectos en el régimen substantivo de distribución de competencias. En el espacio forestal, así se había perfilado y plasmado en los sucesivos Decretos de estructuración departamental precedentes, de forma especial en los relativos a agricultura.
Eginkizun horiek era desegokian gauzatzeak eragin dezake eskumenak gainditzea, eta ez Sailaren egitura arautzen duen Dekretu sinple batek. Nolanahi ere, aitortzen da Lurraldearen Antolamendu eta Ingurumen Sailaren egitura organikoa ezartzen zuen 306/2001 Dekretuko "basozaintza-zerbitzuak" esapidea kendu egin zela Arabako Foru Diputazioak hala eskatu ondoren; izan ere, egia da Diputazioarenak ziren administrazio-zerbitzu zehatzak aipatzeko ager zitekeela, eta horrek, hain zuzen ere, erakunde komunei ez dagokien eskumen bat gauzatzea inplikatuko luke.
Será del ejercicio inadecuado de esas funciones, de donde pueden producirse excesos competenciales, no así de un mero Decreto de estructura departamental. Se reconoce, con todo, que le expresión "servicios forestales" del Decreto 306/2001, que establecía la estructura orgánica del Departamento de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente fuera suprimida, tras el requerimiento de la Diputación alavesa, puesto que podría efectivamente aparecer referido a unos servicios administrativos concretos residenciables en la Diputación, lo que sí implicaría el ejercicio de una competencia no atribuida a las instituciones comunes.
e) Alegazioak aurkeztean Eusko Jaurlaritza antolamenduari eta planifikazioari buruzko arau-adierazpenei buruzko aipamen oparoak egiten ahalegindu da, beti basogintzaren esparrura mugatuz, eta titulu eragileak egokitzen dituzte erakunde komunen alde.
e) El máximo esfuerzo alegatorio del Gobierno Vasco se sitúa en la profusa alusión a manifestaciones normativas relativas a organización y planificación, siempre con reflejo en el ámbito forestal, que habilitan títulos operativos a favor de las instituciones comunes.
Era horretara, 4/1990 Legea, maiatzaren 31koa, Euskal Autonomia Erkidegoko Lurralde Antolamenduari buruzkoa, aipatzen da, lurraldea antolatzeko jarraibideetatik abiatuta duen planifikazio-maila anitza dela eta, eta aipamen zehatza egiten zaio Nekazaritza eta Basozaintzari eta Ingurune Naturalari buruzko Lurralde Planari, eta esan behar da aurreratuta dagoela eta talde tekniko bat sortu dela plana gauzatzeko eta talde horretan Administrazio Autonomikoak eta foru-administrazioek parte hartzen dutela.
Se alude de esta manera, a la Ley 4/1990 de 31 de mayo, de Ordenación del Territorio del País Vasco, con su variado nivel planificador a partir de las Directrices de ordenación territorial, y con específica mención al Plan Territorial Agroforestal y del Medio Natural, que se encuentra en período de Avance y para el que se ha creado un grupo técnico con participación tanto de la Administración Autonómica como de las Forales.
– Eusko Legebiltzarraren 10/1998 Legea, apirilaren 8koa, Landa Ingurunearen Garapenari buruzkoa, Basogintzaren Euskal Legea eta Lurraldeko Nekazaritza eta Baso Plan Alorkakoa aurreikusten dituena, biak ere nekazaritza eta arrantza arloan eskumenak dituzten Eusko Jaurlaritzako eta Foru Aldundiko sailek elkarrekin gauzatzekoak.
– La Ley 10/1998, de 8 de abril, del Parlamento Vasco, de Desarrollo Rural, con la previsión de un Plan Forestal Vasco y el Plan Territorial Sectorial Agrario y Forestal, elaborados conjuntamente por los Departamentos del Gobierno Vasco y de la Diputación Foral correspondiente en materia de agricultura y pesca.
– Eusko Legebiltzarraren 16/1994 Legea, ekainaren 30ekoa, Euskal Autonomia Erkidegoko Natura Babesten duena, 2/1997 legeak, martxoaren 14koak, baliabide naturalak antolatzeko planak jasotzen dituenak, aldatu zuena.
– La Ley 16/1994, de 30 de junio, del Parlamento Vasco, de Conservación de la Naturaleza del País Vasco, modificada por la ley 2/1997, de 14 de marzo, que contiene planes de ordenación de los recursos naturales.
– 3/1998 Legea, otsailaren 27koa, Euskal Autonomia Erkidegoko ingurumena babesten duena, eta landa-ingurunearen jasangarritasuna bermatzeko berariazko asmoa.
– La Ley 3/1998, de 27 de febrero de Protección del Medio Ambiente del País Vasco, y su expresa pretensión de garantizar la sostenibilidad del medio rural.
– 394/1985 Dekretua, abenduaren 30ekoa, Autonomia Erkidegoan Mendiko Nekazaritzaren Berariazko Erregimenari buruzkoa, Nekazaritza eta Arrantza Sailari izendatzen dizkiona bere garapen-arauak.
– El Decreto 394/1985, de 30 de diciembre, sobre Régimen Específico de la Agricultura de Montaña en la Comunidad Autónoma, que atribuye al Departamento de Agricultura y Pesca sus normas de desarrollo.
– Azkenik, aipamen berezia egiten zaio "Euskal Autonomia Erkidegoko Landa-ingurunearen estrategi planari", eta esan behar da ondorengo 1994 – 2030 Basogintzaren Planaren oinarria izan zela, eta, erakunde komunek eta foralek formulatu ondoren Eusko Legebiltzarrera igorri zela eta Eusko Legebiltzarrean onetsi zela zegozkion gomendioekin. Basogintzaren Plana "era guztietako jarduerak, araugileak, erregelamendugileak, betearazleak, planifikatzeko eta integratzeko tresna da, eta horiek arautzea eta ebaztea Euskal Herriko Autonomia Erkidegoko erakunde komunei eta lurralde historikoetako foru-organoei dagokie 27/1983 legean, azaroaren 25ekoan, ezarritako eskumen-sistemaren arabera"; era horretara esparru orokorra eratzen da Euskadin basogintza-politikan jarduteko. Erabat koherentea izanik, Legebiltzarraren
– Finalmente se hace una especial referencia al "Plan estratégico rural vasco", sobre el que se elaboró posteriormente el Plan Forestal 1994 – 2030, que, formulado por las instituciones comunes y forales, fue enviado y aprobado por el Parlamento Vasco con las correspondientes Recomendaciones. El Plan Forestal se concibe como un "instrumento planificador e integrador de las distintas actuaciones de todo tipo, normativo, reglamentario y ejecutivo cuya normativa y/o resolución corresponde a las Instituciones comunes de la Comunidad autónoma del País Vasco y a los órganos forales de los territorios históricos en función del sistema de competencias establecido en la ley 27/1983, de 25 de noviembre"; constituyéndose de tal modo, un marco general para la actuación en la política forestal en Euskadi. En estricta coherencia las "Recomendaciones" del Parlamento agrupaban en este espacio a todas las instituciones, pero de manera especial al Gobierno Vasco con concretas actuaciones.
"gomendioek" erakunde guztiak biltzen zituzten espazio honetan, baina bereziki Eusko Jaurlaritza jarduera zehatzen bidez.
f) En virtud de la competencia exclusiva de la Comunidad autónoma en materia de promoción, desarrollo económico y planificación de la actividad económica del País Vasco (artículo 10.25 del estatuto), las Instituciones Comunes quedan habilitadas, bajo ciertas condiciones, a actuar sobre la materia forestal y montes, desde la incidencia económica de este sector, desde los tres aspectos (el forestal, el recreativo y el ambiental) y su cuantificación económica; dado que más de la mitad de la superficie de la Comunidad Autónoma se encuentra poblada de árboles.
f) Autonomia Erkidegoak Euskal Herriaren jarduera ekonomikoa planifikatzeko, ekonomikoki garatzeko eta sustatzeko esparruan duen eskumen esklusiboaren arabera (Estatutuaren 10.25 artikulua), erakunde komunak, hainbat baldintzaren menpe, baso eta mendien arloan jarduteko gaituta daude, sektore honen eragin ekonomikoaren, hiru alderdien (basogintza, olgeta eta ingurumena) eta kuantifikazio ekonomikoaren ikuspegitik; izan ere, Autonomia Erkidegoko azaleraren erdia baino gehiago zuhaitzez beteta dago.
g) Finalmente, el Gobierno Vasco invoca el principio de coordinación, al que hace referencia el artículo 2 de la ley de Territorios Históricos, junto con el de colaboración y solidaridad interinstitucional, principios que justifican la actuación del Gobierno Vasco en el ámbito forestal.
g) Azkenik, Eusko Jaurlaritzak Lurralde Historikoen Legeko 2. artikuluan jasota dagoen koordinazio-printzipioari dei egiten dio erakundeen arteko elkartasun eta lankidetza printzipioekin batera, eta hirurek zuritzen dute basogintzaren esparruko Eusko Jaurlaritzaren jarduera.
Por todas las razones anteriores, el escrito del Gobierno Vasco solicita la pertinente Resolución declarando que el Decreto 256/2003 no afecta ni modifica ni vulnera la distribución legal de competencias entre las Instituciones Comunes y la Diputación Foral de Álava.
Aurrez adierazitako arrazoi guztiengatik, Eusko Jaurlaritzaren idatziak beharrezko Ebazpena eskatzen du, adieraziz 256/2003 Dekretuak ez duela eraginik erakunde komunen eta Arabako Foru Diputazioaren arteko legezko eskumen-banaketan, ez duela aldatzen eta ez duela urratzen legezko eskumen-banaketa hori.
4.– Una vez admitido a trámite el presente conflicto positivo de competencia, se fijó para la deliberación y fallo de la presente Resolución, el día 15 de mayo de 2003, realizándose tal evento en dicha fecha.
4.– Eskumen-gatazka positibo hau tramitatzeko onartu ondoren, 2003ko maiatzaren 15a ezarri zen Ebazpen hau eztabaidatu eta epaitzeko, eta halaxe egin zen egun horretan.
1.– El presente conflicto positivo de competencia plantado por la Diputación Foral de Alaba en relación al Decreto 256/2002 del Gobierno Vasco, que establece la estructura orgánica del Departamento de Agricultura y Pesca, requiere de la Comisión Arbitral que determine a qué institución corresponde la competencia controvertida (artículo 68.1 de la LCA).
1.– Arabako Foru Aldundiak Eusko Jaurlaritzaren 256/2002 Dekretuaz, Nekazaritza eta Arrantza Sailaren egitura organikoa ezartzen duenaz, ezarritako eskumen-gatazka positibo honek, Ebazpen Batzordeari eskatzen dio erabakitzeko zein erakunderi dagokion eskumen eztabaidatua (LCAren 68.1 artikulua).
Con esta finalidad una cuestión previa debe ser analizada: la consistente en la naturaleza de un Decreto de este carácter, limitado a una delimitación competencial, fundamentalmente doméstica, y la posibilidad de ser objeto directo de un conflicto competencial; posibilidad que niega el escrito del Gobierno Vasco, por considerar que se trata de una simple alusión –la de la norma estructuradora- a una materia en una norma organizativa interna, sin que por ello se intervenga en competencias ajenas.
Xede horretarako, aurretiko kontu bat aztertu behar da: era horretako Dekretu baten izaera, eskumenak mugatzera, batez ere barrukoak, mugatua, eta eskumen-gatazka baten xede zuzena izateko aukera; Eusko Jaurlaritzaren idatziak ukatu egiten du aukera hori, uste baitu barruko antolamendu-arau batean gai bati egiten zaion aipamena baino ez dela, eta horrekin ez dela eskurik sartzen besteren eskumenetan.
El interrogante se sitúa en si cabe o no un conflicto de competencias en relación a una disposición de ejercicio de la potestad de autoorganización de un determinado Departamento o Consejería; norma que debe limitarse en su contenido a la determinación de una competencia general propia, delimitándose en consecuencia un espacio privativo dirigido hacia otras instancias (Gobierno, otros Departamentos), y sobre todo, realizándose la misma operación hacia su interior respecto de los órganos de ese concreto Departamento o Consejería; distribuyendo así las potestades y competencias entre los diferentes órganos y unidades administrativas de esa estructura departamental. En síntesis, lo pretendido con estos Decretos se circunscribe a la enunciación de precisiones abstractas de contenidos genéricos, con base en títulos, igualmente generales y siempre pertenecientes a su elenco competencial.
Hemen sortzen den galdera da eskumen-gatazka bat egon daitekeen ala ez Sail edo Kontseilaritza jakin batek bere burua antolatzeko ahalmena baliatzeko neurriari dagokionez; arau hori, edukiari dagokionez, eskumen orokor propio bat finkatzera mugatu behar da, eta, horrenbestez, beste maila batzuetara (Gobernua, beste sail batzuk) zuzendutako espazio pribatiboa mugatzen da eta, batez ere, eragiketa bera egiten da barrurantz Sail edo Kontseilaritza zehatz horretako organoei dagokienez; era horretara ahalmenak eta eskumenak sail-egitura horretako administrazio unitate eta organoen artean banatuz. Laburbilduz, Dekretu horiekin eduki generikoen zehaztasun abstraktuak adieraztea lortu nahi da, tituluetan oinarrituta, eta hauek ere orokorrak eta beti bere eskumen-zerrendakoak.
La cuestión se planteó anteriormente en el Tribunal Constitucional ante un determinado Decreto de reestructuración del Departamento de Comercio de la Generalidad de Cataluña. La Sentencia 15/1997, de 15 de enero, resolverá en una doble dirección: "el conflicto de competencias no tiene como función la de prevenir posibles interpretaciones contrarias a la Constitución por parte de quienes están llamados a aplicar las disposiciones delimitadoras de competencias, sino la de eliminar transgresiones concretas y efectivas de los respectivos ámbitos competenciales; no es la suya, en consecuencia, una función preventiva, sino reparadora". Primera afirmación –de no pronunciamientos preventivos- que se acompaña de una segunda: sólo en el supuesto de una aplicación de aquellas normas en las que se realice una extralimitación competencial podrá entonces, y sólo en esa ocasión, plantearse el conflicto competencial sobre la titularidad debatida.
Arazoa aurrez Konstituzio Auzitegian planteatu zen Kataluniako Generalitatearen Merkataritza Saila berregituratzeko Dekretu jakin baten aurrean. 15/1997 Epaiak, urtarrilaren 15ekoak, norabide bikoitzeko erabakia hartuko du: "eskumen-gatazkaren zeregina ez da eskumenak mugatzen dituzten xedapenak ezarri behar dituztenek Konstituzioaren aurkakoak izan daitezkeen interpretazioei aurrea hartzea, baizik eta bakoitzaren eskumen-esparruen urraketa zehatzak eta eragingarriak baztertzea; bere zeregina, beraz, ez da aurrea hartzea, baizik eta egindakoa konpontzea". Lehenengo baieztapenak –aurretiko adierazpenik ez egitekoak- bigarren baieztapen bat du bidelagun: eskumenak gainditzen dituzten arauak ustez ezartzen direnean bakarrik planteatu ahal izango da, eta orduan bakarrik, eztabaidagai den titularitateari buruzko eskumen-gatazka.
Luego en un principio se puede plantear con carácter general el conflicto en situaciones de desarrollo del marco competencial existente en la norma de reestructuración, aunque se admita igualmente la posibilidad del conflicto cuando de forma frontal y directa se atribuya con ocasión de esa norma, "competencias concretas y específicas" –por ejemplo, en la Sentencia Constitucional citada, se trataba de las relaciones internacionales-, que en manera alguna pertenecían a la Administración pública catalana por expresa prohibición de la Constitución-
Horrenbestez, hasiera batean gatazka oro har plantea daiteke berregituratze-arauan dagoen eskumen-esparrua garatzeko egoeretan, nahiz eta, era berean, gatazka dagoela onar daitekeen arau hori dela eta aurrez aurre eta zuzenean izendatzen direnean "eskumen zehatzak eta berariazkoak" –esate baterako, aipatutako Konstituzio Epaian, nazioarteko harremanak ziren–, izan ere, nolabait ere, Kataluniako Administrazio publikoarenak ziren Konstituzioak berariaz debekatuta.
Sirva el ejemplo mencionado en el ámbito de la Diputación Foral de Álava, de la alusión a "los servicios forestales" con ocasión del Decreto de estructura orgánica del Departamento de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente (Decreto 361/2001), que fue retirado por el Gobierno Vasco, previo requerimiento de la Diputación, por considerar que se solapaba con la igual mención existente en la Ley de Territorios Históricos en el marco de las competencias exclusivas de estos territorios. Se entendía de esta manera, que se trataba de una gestión de dicho servicio particular, expresado en clave prácticamente de unidad administrativa, que contradecía la atribución expresa a otra Administración Pública del mismo servicio.
Balio beza aipatutako adibideak Arabako Foru Diputazioaren esparruan, izan ere, Lurralde Antolamendu eta Ingurumen Sailaren egitura organikoa arautzeko Dekretua zela eta (361/2001 Dekretua) "basozaintza-zerbitzuak" aipamena kendu egin zuen Eusko Jaurlaritzak, Diputazioak aurrez eskatuta, ulertu zuelako Lurralde Historikoen Legean zegoen aipamen berari gainjartzen zitzaiola lurraldeen eskumen esklusiboen esparruan. Era horretara, ulertu zen aipatutako zerbitzu partikular horren kudeaketa zela, administrazio-unitate gisa adierazita, eta kontraesanean zegoela zerbitzu bereko beste Administrazio Publiko batekiko berariazko eskuduntzarekin.
Luego, posibilidad de un conflicto no meramente potencial o virtual, siempre que apareciese basado en títulos no propios y en flagrantes contradicciones con especificaciones normativas. Lo que nos lleva a responder a este interrogante sobre la pertenencia de un conflicto competencial en el supuesto analizado, de forma positiva –con las prevenciones expuestas por el Tribunal Constitucional-, posibilidad latente siempre que no exista un reconocimiento suficiente a nivel ordinamental, de la propia competencia.
Ondorioz, ustezkoa edo birtuala ez den gatazka izan daiteke, beti ere propioak ez diren tituluetan eta zehaztasun normatiboekin kontraesan argian oinarrituta agertzen bada. Eta horrek aztertu dugun suposamenduan eskumen-gatazkarik ba ote den galderari erantzutera garamatza, eta positiboki –Konstituzio Auzitegiak azaldutako prebentzioekin–, eta aukera argia da maila ordinamentalean eskumena bera behar adina aitortuta ez badago.
2.– La pregunta oportuna se sitúa ya en torno a la auténtica cuestión de fondo: si la ordenación y gestión forestal son competencias asumibles, como propias, por el Departamento de Agricultura y Pesca y pueden por lo tanto, reflejarse en un Decreto de estructuración orgánica tal como es el 256/2002.
2.– Bidezko galdera oinarrian dagoen benetako arazoari buruzkoa da: basoaren antolamendua eta kudeaketa Nekazaritza eta Arrantza Sailak bere eskumen gisa bere gain har ditzakeen eskumenak diren eta, ondorioz, egitura organikoa arautzen duen Dekretu batean jaso daitezkeen, kasu honetan 256/2002 Dekretuan.
Es ya conocido que la Diputación Foral de Álava niega tal facultad a las Instituciones Comunes, por entender que la materia englobadora de lo forestal, el término "Montes", es una competencia exclusiva de este Territorio Histórico por así declararlo expresamente la Ley de Territorios Históricos (artículo 7 a) 9).
Gauza jakina da Arabako Foru Aldundiak ukatu egiten diela aukera hori erakunde komunei, uste baitu basogintzaren arloa, "mendiak" hitza, Lurralde Historiko honen eskumen esklusiboa dela halaxe aitortzen duelako berariaz Lurralde Historikoen Legeak (7. a) 9 artikulua).
Además y previamente, "montes y aprovechamientos y servicios forestales" es una competencia exclusiva –vía estatutaria (artículo 10.8)- de la Comunidad Autónoma, llegándose al extremo de que el ejercicio de todo tipo de funciones ejecutivas, tal como supone el supuesto de la actividad de certificación de semillas (al respecto en este sentido, la Sentencia del Tribunal Constitucional 21/1999, de 15 de febrero), pertenece a la Comunidad Autónoma del País Vasco; sin que esta precisión suponga obstáculo alguno a la igual consideración de la existencia de una competencia exclusiva del Estado para la legislación básica sobre montes y aprovechamientos forestales (artículo 149. 1. 23 de la Constitución).
Horretaz gainera, eta aurretiaz, "mendiak eta baso ustiapenak eta zerbitzuak" Autonomia Erkidegoaren eskumen esklusiboa da –Estatutuaren bidez (10.8 artikulua)–, eta, esate baterako, era guztietako zeregin betearazleak, haziak ziurtatzeko jardueraren suposamenduak adierazten duen bezala (alde horretatik, hor dago, gai honi lotuta, Konstituzio Auzitegiaren 21/1999 Epaia, otsailaren 15ekoa), Euskal Autonomia Erkidegoari dagozkio; dena den, zehaztasun hau ez da inolako eragozpen era berean aintzat hartzeko Estatuak mendiei eta baso-ustiapenei buruzko oinarrizko legedi bat ezartzeko eskumen esklusiboa duela (Konstituzioaren 149.1.23 artikulua).
Pues bien, atendiendo a la vieja Ley de Montes (de 8 de junio de 1957), posiblemente básica en alguno de sus aspectos, puede observarse (tal como también formula la STC 21/1999), la ambivalencia de la materia de montes –o de propiedad forestal- al precisarse que existe una cercanía o concomitancia con las materias "ganadería" y sobre todo "agricultura". Tal como especifica el artículo 1.2 de la citada Ley de Montes:
Ederki, bada, Mendien lege zaharra kontuan hartuta (1957ko ekainaren 8koa), eta segur aski oinarrizkoa izango da hainbat alderditan, ikus daiteke (Konstituzio Auzitegiaren 21/1999 Epaiak dioen bezala), mendien arloa –edo baso-jabetzarena– bi esanguratakoa dela, izan ere, zehazten da oso hurbil dagoela edo parekotasun estuan dagoela "abeltzaintza" eta, batez ere, "nekazaritza" arloekin. Aipatutako Mendi legearen 1.2 artikuluan zehazten den bezala:
"se entiende por terreno forestal o propiedad forestal la tierra en que vegetan especies arbóreas, arbustivas, de matorral o herbáceas, sea espontáneamente o procedan de siembra o plantación, siempre que no sean características del cultivo agrícola o fueran objeto del mismo. No obstante se exceptúan de los comprendidos en dicho concepto los terrenos que formando parte de una finca fundamentalmente agrícola y sin estar cubiertos apreciablemente con especies arbóreas o arbustivas de carácter forestal, resultasen convenientes para atender al sostenimiento del ganado de la propia explotación agrícola y, asimismo, los prados desprovistos sensiblemente de arbolado de dicha naturaleza y las praderas situadas en las provincias del litoral Cantábrico".
"basoa edo baso-jabetza zuhaitz, zuhaixka, sastraka edo belarkara espeziak hazten diren lurra da, berez nahiz hazia erein ondoren edo landatu ondoren, beti ere nekazaritza-labore bereziak ez badira edo nekazaritzarako ez badira. Dena den, kontzeptu honetan salbuetsita geratzen dira batez ere nekazaritza-esparruko lursail bateko zati izanik eta basoko zuhaitz edo zuhaixka espeziez estalita nabarmen ez dauden lursailak izanik nekazaritza-ustiaketako abereak mantentzeko komenigarriak liratekeenak, era horretako zuhaitzik gabe nabarmen dauden larreak eta Kantauri itsasertzeko probintzietan kokatuta dauden zelaiak".
Indeterminación de lo que es terreno forestal y lo que no lo es, según la previsión legal, que aumenta en el enunciado que llevó a cabo el artículo 4 del Reglamento de 22 de febrero de 1962, al definir el mismo concepto legal de monte, o lo que viene a ser normativamente equiparable, terreno o propiedad forestal.
Ez dago batere zehaztuta zer den basoa eta zer ez, lege-aurreikuspenaren arabera, eta zehaztasunik eza areagotu egiten da 1962ko otsailaren 22ko Araudiaren 4. artikuluaren enuntziatuan, izan ere, mendiaren edo araudian berdintsua den baso edo baso-jabetzaren, lege-kontzeptu bera zehazten du.
En todo caso, la cercanía de este concepto con el derivado de terrenos agrícolas y ganaderos, en función de la lábil diferencia de la naturaleza de los cultivos propios de unas y otras (STC 21/1999), resulta evidente y sirve para enfocar más adecuadamente la auténtica cuestión de fondo sobre lo que gira el presente conflicto.
Nolanahi ere, agerikoa da kontzeptu honen eta nekazaritza eta abeltzaintza lursailen kontzeptuaren arteko hurbiltasuna, batzuetako eta besteetako berezko laboreen izaeraren alde labainaren arabera (Konstituzio Auzitegiaren 21/1999 Epaia), eta gatazka honen azpian dagoen egiazko arazoari egokiago heltzeko balio du.
3.– El problema en concreto es si las competencias genéricas de ordenación y coordinación forestal existente en el Decreto 256/2002 como atribuidas al Departamento de Agricultura y Pesca, tienen una base suficiente en el ordenamiento jurídico para admitirse tal alusión; o por el contrario invaden, con su mera mención, ámbitos competenciales totalmente ajenos. Por plantearlo de otro modo, si existe un espacio concurrencial que, en principio y a salvo futuras aplicaciones abusivas, permita una dualidad competencial entre la Administración Autonómica y la Foral sobre la común
3.– Arazo zehatza da baso antolamendu eta koordinazioaren eskumen generikoek, 256/2002 Dekretuan Nekazaritza eta Arrantza Sailari izendatzen zaizkionak, aipamen hori onartzeko adinako oinarria duten ala ez antolamendu juridikoan; ala, aitzitik, aipatze hutsarekin, gainditu egiten dituen guztiz arrotzak diren eskumen-esparruak. Beste era batera planteatzearren, ea ba ote den aldiberekotasun-espazioren bat, hasiera batean eta aurrerantzean gehiegizko ezarpenik egitetik salbu, Administrazio Autonomikoaren eta Foru Administrazioaren artean eskumen-dualtasun baterako aukera ematen duen aldiberekotasun-espazioren bat,
4.– materia de montes o propiedad forestal; por lo que quedaría, de afirmarse y justificarse tal dualidad, legitimada la alusión como una competencia de potencial ejercicio por parte del Decreto 256/2002 y referido al citado Departamento.
4.– mendien edo baso-jabetzaren arlo komunari dagokionez; eta, dualtasun hori baieztatuko balitz eta justifikatuko balitz, aipamena zilegituta geratuko litzateke gauza daitekeen eskumen gisa 256/2002 Dekretuaren bidez eta aipatutako Sailari lotuta.
Sin anticipar la respuesta, y perfilando un avance paulatino hacia la misma, parece que la alusión general a Montes en la Ley de Territorios Históricos, proclamaba, en principio, un nivel competencial reservado a los órganos forales. Sin embargo, lo que era claro y determinante en 1983, deja de serlo de forma cualitativa, al producirse una innegable evolución ordinamental incidente sobre esta materia, que ocasiona una auténtica mutación del mismo contenido legal de "monte" o bosque que, sin alterar de forma expresa la estricta letra del precepto existente en la Ley de Territorios Históricos, sí que modifica tal atribución de competencia, precisamente por la enorme extensión legal que se produce en determinadas materias liminales –de manera especial, ordenación del territorio, agricultura, conservación de la naturaleza y sobre todos, medio ambiente-, que actuando de forma intensiva sobre los montes, conducen a atribuir competencias expresas a la Administración autonómica, siempre desde el norte de la ordenación y gestión forestal.
Erantzuna aurreratu gabe eta erantzunera apurka-apurka hurbilduz, badirudi Lurralde Historikoen Legean "mendiak" kontzeptuaz egiten den aipamen orokorrak, hasiera batean, foru-organoentzat gordetako eskumen-maila aldarrikatzen zuela. Dena den, 1983an agerikoa eta erabakigarria zenak hala izateari utzi egin zion kualitatiboki, izan ere, bilakaera ordinamental ukaezina gertatu da, eta horrek benetako aldaketa eragin du "mendi" edo baso kontzeptuaren lege-edukian, eta esan behar da Lurralde Historikoen Legean dagoen aginduaren letra hertsia aldatzen ez badu ere, aldatu egiten duela eskumenaren eskuduntza, hain zuzen ere, hainbat gai liminaletan gertatu ohi den lege-hedapen ikaragarria dela eta –bereziki, lurralde-antolamenduan, nekazaritzan, natura-zaintzan eta, batez ere, ingurumenean– izan ere, mendietan intentsiboki jardunez berariazko eskumenak izendatzen zaizkio Administrazio autonomikoari, beti ere baso antolamenduaren eta kudeaketaren norabidetik.
Cambios de contenido por influencias exteriores que han tenido lugar, y sirva la cita como mero ejemplo no exhaustivo, en el supuesto de la alusión en el interior del desarrollo y ejecución por los órganos forales de "la policía de aguas continentales" (artículo 7.b.4); y su evidente cambio y diferente sentido desde que tal concepto se fijó en el Reglamento de Aguas de 1958 y la evidente alteración que sobre el mismo se produjo con ocasión de la promulgación Ley de Aguas (R.D.L. de 20 de julio del 2001); el carácter extensivo de esta policía en la primera disposición, se restringió en gran medida en la segunda alteración a la que no podía substraerse una norma intermedia como es la L.T.H.
Kanpoko eraginak direla-eta eduki-aldaketak, eta aipamenak balio beza zehatza ez den adibidetzat, foru-organoen garapenaren eta gauzatzearen barruan "ur kontinentalen polizia" aipamenaren suposamenduan (7.b.4 artikulua); eta ageriko aldaketa eta zentzu desberdina kontzeptu hori 1958ko Urei buruzko Erregelamenduan ezarri zenetik eta Erregelamenduan bertan izen zen ageriko aldaketa Uraren Legea (2001eko uztailaren 20ko Errege Dekretu Legea) aldarrikatu zenean; lehenengo xedapenean polizia honek zuen hedapena nabarmen murriztu zen bigarren aldaketan, eta tarteko arau bat, halaxe baita Lurralde Historikoen Legea, ezin zen hortik aldendu.
Mutaciones conceptuales originadas por un ordenamiento de regulación global ajeno, que significa e implica la alteración del primitivo concepto de montes y la susceptibilidad intensiva de la existencia de facultades sobre esta materia a favor de las instituciones comunes de la Comunidad autónoma, no previstas en el origen normativo.
Arauketa-antolamendu global eta arrotz batek eragindako kontzeptu-aldaketak, eta horrek mendiei buruzko kontzeptu zaharra aldatzea eragiten du eta gai honetan ahalmenak izatearen sentikortasun intentsiboa adierazten du Autonomia Erkidegoko erakunde komunen alde, araudiaren jatorrian aurreikusi gabe egon arren.
5.– Como demostración contundente de la afirmación de una normativa desplegada en apoyo al intervencionismo de las Instituciones Comunes en el área primigenia de montes es suficientemente reveladora la lista proporcionada en su escrito por el Gobierno Vasco, coincidente en enfocar, de forma directa o indirecta, el espacio de los montes, bosques o forestas; siempre haciéndole desde la común perspectiva de la asunción de potestades de planificación, coordinación y colaboración a favor y a disposición de las Instituciones Comunes en la entendida materia forestal y en el interior de un amplio concepto de la "actividad agraria".
5.– Erakunde komunek mendien jatorrizko esparruan esku hartzearen alde hedatutako araudia baiesteko egiaztapen hertsi gisa, nahiko adierazgarria da Eusko Jaurlaritzak bere idatzian eskuratutako zerrenda, zuzenean eta zeharka, mendien, basoen edo oihanen espazioa bideratzen duena; beti planifikazio, koordinazio eta lankidetza ahalmenak bere gain hartzeko ikuspegi bateratutik eginez erakunde komunen alde eta erakunde komunen eskura baso-arlotzat hartzen denaren eta "nekazaritza-jarduera" kontzeptu zabalaren barruan.
En este componente normativo es preciso reiterar la referencia, sin entrar en técnicas concretas por notorias y conocidas, a la Ley de Ordenación del Territorio del País Vasco, la Ley de Desarrollo Rural, la Ley de Conservación de la Naturaleza del País Vasco, la Ley de Protección General del Medio Ambiente del País Vasco, el Decreto 394/1985, sobre Régimen Específico de la Agricultura de Montaña, la Ley de Protección y Ordenación de la Reserva de la Biosfera del Urdaibai…
Araudi-osagai honetan beharrezkoa da berriro aipatzea, teknika zehatzetan sartu gabe, agerikoak eta ezagunak baitira, Euskal Autonomia Erkidegoko Lurralde Antolamendu Legea, Landa Ingurunea Garatzeko Legea, Euskal Autonomia Erkidegoko Natura Babesteko Legea, Euskal Autonomia Erkidegoko Ingurumena Babesteko Legea, 394/1985 Dekretua, Mendiko Nekazaritzaren Erregimen Bereziari buruzkoa, Urdaibaiko Biosferaren Erreserba Babesteko eta Antolatzeko Legea...
Por su particular pertenencia y consistente demostración de esta habilitación de facultades a las Instituciones Comunes en el ámbito forestal, así como de la cooperación e interrelación administrativa en este mismo espacio, debe mencionarse el "Plan Forestal Vasco" 1994-2003, elaborado por las Instituciones Comunes junto con las Diputaciones Forales y ratificado por el Parlamento Vasco. Plan que es concebido "como un instrumento planificador e integrador de las distintas actuaciones de todo tipo, normativo, reglamentario y ejecutivo, cuya normativa y/o resolución corresponde a Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma del País Vasco y a los órganos forales de los Territorios Históricos, en función del sistema de competencias establecido en la ley 27/1983, de 25 de noviembre" (pág. 91).
Bere izaera bereziarengatik eta erakunde komunei basogintzaren esparruan ahalmenak gaitze horren egiaztapen irmoarengatik, eta espazio honetan bertan dagoen lankidetza eta harreman administratiboarengatik, 1994-2003 "Basogintzaren Euskal Plana" aipatu behar da, erakunde komunek Foru Diputazioekin batera gauzatutakoa eta Eusko Legebiltzarrak berretsitakoa. Basogintzaren Plana "era guztietako jarduerak, araugileak, erregelamendugileak, betearazleak, planifikatzeko eta integratzeko tresna da, eta horiek arautzea eta ebaztea Euskal Herriko Autonomia Erkidegoko erakunde komunei eta lurralde historikoetako foru-organoei dagokie 27/1983 legean, azaroaren 25ekoan, ezarritako eskumen-sistemaren arabera" ( 91. orr.).
El título II del Plan Forestal desarrolla ampliamente sus objetivos, igualmente clarificadores de la coordinación administrativa desde el plano de la competencia de la Administración Autonómica y del consenso con los órganos forales; se puede así aludir a la protección del suelo contra la erosión, la conservación de genotipos forestales, la restauración de sistemas forestales degradados, la ordenación silvopiscícola de sistemas forestales, de gestión silvícola de las principales especies forestales, fondo forestal, plan General de Caminos forestales, etc. etc.
Basogintzaren Planeko II. tituluak luze eta zabal garatzen ditu bere helburuak, Administrazio Autonomikoaren eskumenaren eta foru-organoekiko adostasunaren ikuspegitik administrazio-koordinazioa argitzen dutenak; alde horretatik, lurzorua higaduraren aurka babestea, basoko genotipoak zaintzea, hondatutako baso-sistemak berreskuratzea, baso-sistemetako antolamendua, basoari eta bertako hazkuntzari buruzko antolamendua, basoko espezie nagusien oihan-kudeaketa, baso-funtsa, Basabideen Plan Orokorra, eta abar, eta abar aipatzen dira.
Lo mismo cabe predicar del Avance del Plan Territorial Sectorial Agroforestal y del Medio Natural de la Comunidad Autónoma del País Vasco del año 2001, que señala como propósito: "en los Departamentos de Agricultura del Gobierno Vasco y de las Diputaciones Forales, creemos que es necesario organizar el uso que se le da al suelo para garantizar que la agricultura, la actividad forestal y la ganadería puedan seguir desarrollándose en el futuro del País Vasco" (pág.3).
Gauza bera esan daiteke 2001. urteko Euskal Herriko Autonomia Erkidegoko Nekazaritza eta Basogintzari eta Ingurune Naturalari buruzko Lurralde Plan Alorkakoaren Aurrerapenari buruz, honako hau ezartzen baitu helburu gisa: "Gure ustez beharrezkoa da Eusko Jaurlaritzako eta Foru Aldundietako nekazaritza sailetan lurzoruari ematen zaion erabilera antolatzea nekazaritza, baso-jarduera eta abeltzaintza gerora begira Euskal Herrian garatzen jarraitu ahal izateko" (3. orr.).
Efectivamente, además de la normativa general expuesta, existe un conjunto de disposiciones específicas emanadas del Gobierno Vasco que regulan aspectos concretos del tema forestal; así, se cita al Decreto 274/1989, de 29 de diciembre, por el que se establecen medidas extraordinarias con ocasión de los recientes incendios forestales; el Decreto 27/1992, de 11 de febrero, sobre mejora de la calidad del pino radiata en la Comunidad autónoma; el Decreto 310/1996, de 24 de febrero, sobre actualización del inventario forestal. Además de las reconocidas competencias del Gobierno Vasco en materia de educación o investigación forestal.
Halaxe da, azaldutako araudi orokorraz gainera, Eusko Jaurlaritzak emandako xedapen zehatzak daude, basogintzaren arloko alderdi jakinak arautzen dituena; horrela, 274/1989 Dekretua, abenduaren 29koa, aipatzen da, aparteko neurriak ezartzen dituena azkenaldian basoetan izandako suteak direla eta; 27/1992 Dekretua, otsailaren 11koa, Autonomia Erkidegoan erradiata pinuaren kalitatea hobetzeari buruzkoa; 310/1996 Dekretua, otsailaren 24koa, baso-inbentarioa eguneratzeari buruzkoa. Eusko Jaurlaritzak basogintzaren ikerketa eta hezkuntza arloan aitortuta dituen eskumenez gainera.
Normas que también y en igual sentido de normalidad y no conflicto, existen dictadas por los órganos forales de los tres territorios históricos, comenzando por la Norma Foral Alavesa 13/1986 de 4 de julio, Reguladora del Régimen de los Montes del Territorio Histórico de Álava.
Arau horiek, eta normaltasun-egoeran, gatazkarik gabeko egoeran, hiru lurralde historikoetako foru-organoek emanda ere badaude, eta, hasteko, hor dago Arabako 13/1986 Foru Araua, uztailaren 4koa, Arabako Lurralde Historikoko Mendien Erregimena Arautzen duena.
Luego sí parece cierta la existencia, y su ejercicio reiterado, de competencias de ordenación y gestión forestal por las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma, sin mengua de un espacio privativo e incontestado a disposición de los órganos forales, sistema que ha funcionado sin problema alguno –hasta el presente al menos- sirviendo así al principio de colaboración entre las diversas Administraciones públicas que exige el artículo 2 de la L.T.H.
Horrenbestez, badirudi badituztela, eta behin eta berriro gauzatzen dituztela, basoaren kudeaketa eta antolamenduari buruzko eskumenak Autonomia Erkidegoko erakunde komunek, foru-organoen esku dagoen espazio propio eta ukaezina mugatu gabe. Sistema horrek inolako arazorik gabe funtzionatu izan du –orain arte behintzat–, eta, era horretara, Administrazio publikoen arteko lankidetza-printzipioaren esanetara dago, Lurralde Historikoen Legeko 2. artikuluak eskatzen duen bezala.
5.º En relación a la planificación de la actividad económica del País Vasco (artículo 10.25 del Estatuto de autonomía), es cierto que el Tribunal Constitucional ha relativizado su importancia como argumento para la atribución de competencias en sectores materiales. No obstante y entre otras razones, partiendo del dato que más de la mitad de la superficie de la Comunidad autónoma, se encuentra poblada de especies arbustivas, dicha planificación económica propicia una razón más para la concurrencia de competencias entre las diversas instancias administrativas y, de forma especial, la competencia de las Instituciones Comunes para coordinar espacios sectoriales prevaliéndose de la necesidad de integración de los diversos subsistemas en el conjunto global.
5.– Euskal Herriko jarduera ekonomikoa planifikatzeari dagokionez (Autonomia Estatutuko 10.25 artikulua), egia da Konstituzio Auzitegiak erlatibizatu egin duela bere garrantzia sektore materialetan eskumenak izendatzeko argudio gisa. Dena den, eta beste arrazoi batzuen artean, abiapuntutzat hartuta Autonomia Erkidegoko azaleraren erdia baino gehiago sastraka-espeziez beteta dagoela, planifikazio ekonomiko hori beste arrazoi bat gehiago da administrazio-mailen artean eskumenak, eta, bereziki, erakunde komunek, azpisistemak multzo globalean integratu beharra gailenduz, espazio sektorialak koordinatzeko eskumena, aldi berean izateko.
Corroborando lo afirmado en la STC 15/1997, partiendo de ese espacio compartido, pero con abundantes y evidentes potestades ordenadoras, planificadoras y de coordinación radicadas en las Instituciones Comunes, no cabe a esta Comisión Arbitral resolver sobre una posible e hipotética intromisión en competencias ajenas producidas por una simple mención general –de suficiente peso, como se ha hecho notar- realizado en un modesto Decreto de reestructuración departamental. Que en la actualidad del presente conflicto no se aprecien extralimitaciones compentenciales, no quiere decir que en un futuro, y en el desarrollo del marco que incide sobre lo forestal, no puedan tener lugar; pero ese será otro conflicto, no el presente.
6.– Konstituzio Auzitegiaren 15/1997 Epaian esandakoa berretsiz, espazio konpartitu horretatik, erakunde komunen antolamendurako, planifikaziorako eta koordinaziorako ageriko ahalmen ugari dituen espazio konpartitu horretatik, abiatuz, Ebazpen Batzorde honi ez dagokio sail bat berregituratzeko Dekretu apal batean egindako aipamen orokor sinple bat –baina bere garrantzia duena, hemen agerian jarri den bezala– besteren eskumenetan ustez sartu izanari buruzko erabakia ematea. Gatazka horri dagokionez, egun eskumenak gainditu direnik ez sumatzeak ez du esan nahi gerora begira eta basogintzari buruzko esparruaren garapenean, ezingo denik gertatu; baina hori beste gatazka bat izango da, ez da egungoa izango.
En atención a todo lo expuesto, el Pleno de la Comisión Arbitral
Azaldutako guztia kontuan hartuta, Ebazpen Batzordearen Osoko Bilkurak
Ha resuelto
Ebatzi du
Que las competencias contenidas en los preceptos objeto del conflicto, las aludidas por los artículos 1 y 10 del Decreto 256/2002, pertenecen, según la interpretación dada en los fundamentos anteriores, al Gobierno Vasco, no afectando por lo tanto, a las competencias privativas de los Territorios Históricos en lo referente a montes y espacios forestales.
Gatazka eragin duten aginduetan jasotako eskumenak, 256/2002 Dekretuko 1. eta 10. artikuluetan aipatutakoak, Eusko Jaurlaritzari dagozkiola, aurreko oinarrietan emandako interpretazioaren arabera, eta, ondorioz, ez dutela eraginik Lurralde Historikoek mendiei eta baso-espazioei dagokienez dituzten eskumen pribatiboetan.
La presente Resolución se notificará a las partes y se publicará en el Boletín Oficial del País Vasco y lo acuerdan los componentes de la Comisión que la suscriben y de lo cual yo, la Secretaria, doy fe.
Ebazpen hau legeak agindu bezala jakinaraziko zaie aldeei, eta Euskal Herriko Agintaritza Aldizkarian argitaratuko da, eta azpian izenpetzen duten Batzordeko kideek adostu dute eta nik, idazkari naizenez, fede ematen dut.
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