Boletín Oficial del País Vasco

N.º 101, jueves 24 de mayo de 2012

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OTRAS DISPOSICIONES

TRIBUNAL VASCO DE CUENTAS PÚBLICAS

2299

ACUERDO del Pleno del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas de aprobación definitiva del Informe de fiscalización de la Cuenta de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi, 2008, adoptado en sesión de 20 de abril de 2010.

El Pleno del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas en sesión celebrada el día 20 de abril de 2010, ha adoptado el siguiente

ACUERDO

Aprobar con carácter definitivo el informe de fiscalización de la Cuenta de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi, 2008, que figura como anexo al presente Acuerdo.

Disponer, de conformidad con lo previsto en el artículo 13.2 de la Ley 1/1988 del TVCP/HKEE, la publicación de sus conclusiones en los boletines oficiales correspondientes.

Vitoria-Gasteiz, a 20 de abril de 2010.

El Presidente del TVCP,

JOSE IGNACIO MARTÍNEZ CHURIAQUE.

La Secretaria General del TVCP,

TERESA CRESPO DEL CAMPO.

ANEXO

CUENTA DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE EUSKADI, 2008

I.– Introducción.

El Tribunal Vasco de Cuentas Públicas (TVCP/HKEE), conforme a lo establecido en la Ley 1/1988, reguladora del mismo, y en su Programa Anual de Trabajo, ha realizado este informe de fiscalización de la Cuenta de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi para el ejercicio 2008.

La fiscalización abarca los siguientes aspectos:

– Legales: cumplimiento de la normativa aplicable en las áreas relativas al presupuesto, endeudamiento, operaciones financieras, personal, contratación de obras, servicios y suministros, concesión de subvenciones y ayudas públicas, e ingresos de derecho público.

– Contables: se analiza si la Cuenta se elabora de conformidad con los principios contables que resultan de aplicación.

– Análisis financiero de la liquidación presupuestaria y de la situación económica de la CAE.

– El alcance del trabajo no incluye un análisis sobre la eficacia y eficiencia del gasto. No obstante, las deficiencias detectadas se detallan en el epígrafe «Consideraciones sobre el sistema de control interno y procedimientos de gestión», junto a las recomendaciones para su mejora.

Además, se han incluido dos apartados específicos en respuesta a la solicitud de la Comisión de Economía, Hacienda y Presupuestos del Parlamento Vasco:

– Fiscalización de legalidad y económico financiera en relación con las ayudas directas concedidas por el Gobierno Vasco en el periodo 2004-2008.

– Fiscalización de legalidad y económico financiera en relación con las cantidades que el Gobierno Vasco debía ingresar y no ha ingresado por reintegro de préstamos y garantías concedidas que no han sido atendidas al vencimiento, correspondientes al periodo 2007-2008.

II.– Opinión.

II.1.– Opinión sobre el cumplimiento de la legalidad.

1.– Los presupuestos y las Cuentas Anuales del Sector Público de la CAE no incluyen los correspondientes a las fundaciones y consorcios de dicho sector. De acuerdo con lo previsto en el artículo 7.4 del Decreto Legislativo 1/1997, de 11 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco, el sector público de la CAE está integrado, entre otras entidades, por las fundaciones del sector público de la CAE (redacción dada a dicho artículo por la disposición final sexta de la Ley 5/2006, de 17 de noviembre, del Patrimonio de Euskadi).

2.– Aunque contablemente los presupuestos y el registro de ingresos y gastos se encuentran territorializados, ni los presupuestos presentados para su aprobación en el Parlamento, ni los aprobados por éste para 2008 incluyen una clasificación territorial de ingresos y gastos. El artículo 57 del Decreto Legislativo 1/1994, por el que se aprueba el Texto Refundido de Régimen Presupuestario de Euskadi, señala que los presupuestos, en su estructura por programas, deben incluir una clasificación territorial en la medida que lo permitan la naturaleza de los distintos conceptos y las circunstancias previstas para su realización.

3.– El coste de construcción de 42 viviendas sociales en Lutxana-Barakaldo, adjudicado en 2004 por un importe de 3,8 millones de euros, a lo largo de su ejecución, ha aumentado un 57% respecto del precio de adjudicación, alterando gravemente el objeto del contrato que se licitó, transgrediendo los principios licitatorios e incurriendo en el supuesto de resolución marcado por el artículo 149.e del TRLCAP. Parte de las causas del modificado son imputables a errores del proyecto que debieran haberse puesto de manifiesto en el momento de realizar el replanteo de las obras. Además, una parte de las obras de este modificado se ha realizado con anterioridad a su aprobación, incumpliendo el artículo 146.3 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (TRLCAP). Como consecuencia de estos errores el plazo de ejecución, finalmente ha sido de 58 meses sobre los 24 inicialmente previstos.

4.– El coste de la construcción de 39 viviendas sociales en Lutxana-Barakaldo, adjudicada en 2005 por un importe de 3,4 millones de euros, ha experimentado en el ejercicio 2008 un incremento del 50% del precio de adjudicación mediante un modificado que no responde a nuevas necesidades o causas imprevistas, como obliga el artículo 101.1 del TRLCAP. Este modificado, que por su importe, provoca una alteración muy importante del objeto del contrato e incumple los principios licitatorios, fue tramitado sin la obligatoria reserva de crédito, y ha supuesto un aumento del plazo de ejecución de 10 meses, sobre los 24 iniciales, que carece de justificación.

5.– El coste de construcción de 22 viviendas en el área 12 bloque 3 fase II de Bergara, adjudicada en 2005 por importe de 1,9 millones de euros, ha experimentado en 2008 un cuarto modificado, por importe de 0,1 millones de euros, que sumado a los señalados en el anterior informe del TVCP/HKEE, eleva la desviación al 76%. Al igual que el año pasado, ha tenido que ser convalidado por el Consejo de Gobierno, dado que no se había tramitado el expediente correspondiente, tampoco se había reajustado la fianza, y no se había realizado el informe jurídico preceptivo. Todo esto provoca una alteración muy importante del objeto del contrato, contraviniendo, de esta forma, los principios licitatorios recogidos en el TRLCAP.

6.– El proyecto de mejora del acceso marítimo al puerto de Mutriku, adjudicado en 20,3 millones de euros, ha experimentado dos modificados que en su conjunto suponen un 44% de incremento del precio de adjudicación del contrato. Este fuerte incremento supone una alteración muy importante del objeto del contrato, contraviniendo los principios licitatorios recogidos en el TRLCAP. Este último modificado provocó la resolución del contrato a instancias del contratista por haberse incurrido en causa de resolución del contrato, artículo 149.e) del TRLCAP.

7.– El contrato para la «Organización de una exposición itinerante e interactiva sobre cooperación vasca al desarrollo», se adjudica por importe de 0,4 millones de euros a una empresa a la que previamente se le había contratado el diseño de la exposición, por lo que al participar en trabajos preparatorios no podía presentarse a la licitación, y por lo tanto se han vulnerado los principios de igualdad y no discriminación. Además, el informe jurídico considera que no se ha justificado la necesidad de esta contratación, y por otra parte, no dispone de crédito de compromiso, a pesar de extenderse su ejecución a 2009. En el informe técnico no se recogen los motivos de las puntuaciones dadas a los licitadores, y en el expediente no consta el certificado de la Secretaria de la Mesa relacionando los documentos aportados por los licitadores, artículo 81 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RGLCAP), ni el preceptivo informe de la Comisión Interdepartamental de Publicidad, artículo 2.1 del Decreto 151/1989 que crea dicha Comisión.

8.– El servicio de acompañamiento, hasta la resolución del correspondiente concurso a finales de febrero de 2008, fue prestado durante dos meses por varias empresas sin mediar procedimiento alguno, con un gasto total de 10,4 millones de euros.

9.– Se han detectado 6 operaciones, por un importe total de 0,6 millones de euros, realizadas por el procedimiento de contrato menor, correspondientes a los departamentos de Educación, Universidades e Investigación (2); Medio Ambiente y Ordenación del Territorio (1), Vivienda y Asuntos Sociales (1), Transportes y Obras Públicas (1) e Justicia, Empleo y Seguridad Social (1) que son un fraccionamiento del objeto del contrato, prohibido por el artículo 68 del TRLCAP. Todas estas contrataciones deberían haberse realizado mediante un concurso público, respetando los principios de publicidad y concurrencia.

10.– Se han detectado facturas de 6 personas por trabajos de asesoramiento a diversos departamentos. Al Departamento de Cultura, 3 por un importe de 36 miles de euros y al de Justicia, Empleo y Seguridad Social, 3 por un importe de 153 miles de euros. Los trabajos facturados han consistido en labores propias de la gestión de los departamentos, que debieran haberse prestado de acuerdo con las previsiones de la Ley de la Función Pública Vasca.

11.– El Consejo de Gobierno, mediante el procedimiento excepcional previsto en el artículo 24.4 de la Ley 14/1994 de Control Económico y Contabilidad de la CAE, ha asumido la fiscalización jurídico-económica favorable de gastos del ejercicio 2008 por un importe, incluido el descrito en el párrafo 4, de 16,6 millones de euros que, previamente, fueron informados negativamente por la Oficina de Control Económico. Estos gastos corresponden a 1 expediente de subvenciones por 0,1 millones de euros, 11 contratos de obras por 8,3 millones de euros, 17 contrato de suministro por 1,1 millones de euros, 41 contratos de asistencia técnica y consultoría por 6,9 millones de euros y 5 contratos privados por 0,2 millones de euros, siendo los principales incumplimientos: no observar los principios de publicidad y concurrencia, continuar prestando el servicio una vez vencido el plazo y el fraccionamientos del contrato.

12.– Se han detectado diversos incumplimientos de legalidad en la concesión de subvenciones directas y cuyo detalle se muestra en el apartado VI.2.1.

En nuestra opinión, excepto por las salvedades anteriormente descritas, la Administración General de la CAE ha cumplido razonablemente, en el ejercicio 2008, la normativa legal que regula su actividad económico-financiera.

II.2.– Opinión sobre la cuenta de la administración general.

En nuestra opinión, considerando lo expuesto en las Notas 1 a 4 recogidas en la Liquidación del Presupuesto de 2008 y la Nota adjunta al Balance de Situación, las cuentas adjuntas de la Administración General de la CAE expresan en todos los aspectos significativos la actividad económica del ejercicio 2008.

III.– Consideraciones sobre sistemas de control interno y procedimientos de gestión.

En este apartado se señalan tanto deficiencias que no afectan de manera relevante al cumplimiento de los principios que rigen la actividad económico-financiera, como aspectos procedimentales que se ponen de manifiesto para la mejora de la gestión.

III.1.– Presupuestos y contabilidad.

3.1.1.– Se recomienda actualizar y sistematizar el régimen presupuestario del sector público de la CAE, a efectos de ajustar sus previsiones a la nueva composición del mismo que se deriva de la clasificación institucional contenida en la Ley de Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco (Decreto Legislativo 1/1997, de 11 de noviembre), según modificación llevada a cabo en la misma mediante Ley de Patrimonio de Euskadi 5/2006, de 17 de noviembre.

3.1.2.– Se han detectado dos operaciones de ampliación de capital, una de EITB por 7,4 millones de euros y la otra de Euskal Trenbide Sarea-Red Ferroviaria Vasca (ETS) por 1,7 millones de euros, cuya imputación a Capítulo y artículo no es correcta ya que se han registrado como subvenciones de capital en lugar de hacerlo en el Capítulo 8 de variación de activos financieros. Estas operaciones, aunque por su cuantía no inciden en una adecuada lectura de la Liquidación, si convendría su adecuado registro en próximos ejercicios.

Además, en el Balance de Situación, no se dispone del detalle individualizado de todos los bienes que componen una serie de partidas de inmovilizado, tales como instalaciones técnicas, equipos informáticos, maquinaria, utillaje y mobiliario, aplicaciones informáticas etc.. Los elementos fueron registrados de forma agrupada por año de adquisición. El importe total registrado de esta forma asciende a 336,6 millones de euros.

III.2.– Gastos de personal.

Registro de Personal

3.2.1.– El Decreto 75/1983 creó un registro del personal al servicio de la Administración General de la CAE, los Organismos Autónomos y Entes Públicos que de ella dependen. En el año 2003 se realizó un registro informático del personal al servicio de la Administración General de la CAE, pero sin incluir al personal docente ni a la Ertzaintza, como obligaba el citado Decreto, que poseen un registro aparte. Actualmente se está elaborando un nuevo registro bajo el principio de dato único, aunque su finalización no está prevista hasta 2010.

Relaciones de Puestos de Trabajo (RPT)

3.2.2.– Las RPT vigentes no incluyen un total de 2.159 plazas, de acuerdo con el siguiente detalle:

(Véase el .PDF)

La nueva RPT correspondiente al personal al servicio de la Administración de Justicia en la CAE ha sido informada favorablemente por el Consejo General del Poder Judicial, tal y como establece el artículo 522.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Esta previsto que su publicación comience en 2010.

Las plazas no incluidas en RPT de laborales no docentes del Departamento de Educación se refieren a personal discontinuo no asignado a centros concretos o a personal de centros que han sido publificados y que progresivamente se regularizan a través de modificaciones de la RPT.

Por otra parte, 42 plazas de personal laboral no están incluidas en la correspondiente RPT como consecuencia de la integración de las Cámaras de la propiedad y agrarias en la Administración General de la CAE. Teniendo en cuenta las particularidades de este personal, es difícil definir las características de estas plazas para su integración en la RPT.

Las 33 plazas de personal funcionario no incluidas en la RPT son debidas, principalmente, a la creación del nuevo Órgano Estadístico, del Observatorio de la Infancia y la Adolescencia, de la Defensoría de la Infancia y Adolescencia, y de los nuevos Juzgados de 1.ª Instancia de Vitoria-Gasteiz y de Género de Barakaldo.

La no inclusión en la RPT del personal farmacéutico sanitario local se debe a las especificidades retributivas del mismo así como a su consideración de puestos a extinguir. Sin embargo, la LFPV no establece ninguna excepción al respecto, por lo que debiera procederse a la inclusión de todos estos puestos.

3.2.3.– La RPT del personal docente del Departamento de Educación, Universidades e Investigación contiene 10.182 plazas de maestros y 976 plazas de personal del servicio de apoyo a la docencia, para las cuales no se indica si están reservadas a personal laboral o funcionario, incumpliéndose el artículo 14 de la Ley 6/1989 de la Función Pública Vasca (LFPV).

En las RPT de Profesores de Enseñanza Secundaria se establecen únicamente los complementos específicos básicos, es decir, los que perciben aquellos docentes que no ocupan cargo directivo alguno. Esto es debido a que los cargos directivos no están ligados a puestos en concreto, sino a personas, por tanto, en el caso de docentes que ocupan cargos directivos, los complementos específicos de nómina son superiores a los establecidos.

Retribuciones

3.2.4.– De acuerdo al Decreto 182/2007, por el que se aprueba el acuerdo regulador de las condiciones de trabajo del personal funcionario docente no universitario vigente en el año 2008, se establece una retribución en concepto de sexenios. Los pagos realizados en concepto de primer sexenio en 2008 han ascendido a 17,1 millones de euros y, además, dicho personal ha percibido una subida lineal anual de 156,8 euros por los devengos de segundos y posteriores sexenios.

El sexenio se creó como un complemento de especial dedicación, para incentivar la formación del profesorado y la dedicación al centro, siendo el factor temporal (seis años de servicios) uno de los elementos necesarios para su devengo, y siendo aplicable al personal funcionario de carrera. Sin embargo, a partir del Decreto 396/1995, se alteraron las condiciones de devengo, reparto y colectivo beneficiario, de tal forma que, los devengos de segundos y posteriores sexenios se calculan anualmente de forma global, repartiendo el importe obtenido entre el número de docentes a través de un incremento lineal que tiene carácter consolidable.

Se recomienda una revisión de la actual regulación de los sexenios de cara a su integración en los futuros acuerdos reguladores de las condiciones de trabajo, de forma que no se incluyan conceptos retributivos de naturaleza personal en el complemento específico. Si lo que se pretende es realizar una equiparación con el resto de funcionarios de la Administración General se debería estudiar la conveniencia de iniciar procesos de homologación salarial.

3.2.5.– Tampoco se adecua a la naturaleza de la retribución el complemento de antigüedad, que se percibe como complemento de productividad en el caso de los funcionarios de carrera e interinos de la Administración General.

3.2.6.– El Decreto 438/2005, que aprueba el Acuerdo regulador de las condiciones de trabajo del personal de la Ertzaintza para los años 2005 a 2007, vigente en 2008, establece en su artículo 54.2 una forma de cálculo de la retribución por antigüedad distinta a la señalada por el artículo 81.3 de la LFPV; y el artículo 57, incluye un complemento de productividad destinado a retribuir la actividad extraordinaria que conlleva el desempeño en comisión de servicios de puestos de trabajo de superior categoría, que no se adecua al régimen legal retributivo previsto para las comisiones de servicios de los funcionarios de la Ertzaintza (artículo 72.4 de la Ley 4/1992 de Policía del País Vasco).

3.2.7.– El Decreto 38/2007, vigente en 2008, que aprueba el acuerdo regulador de las condiciones de trabajo del personal funcionario al servicio de la administración de justicia en la CAE y de reforma de la oficina judicial, se ha aprobado sin el informe previo del servicio jurídico del departamento, incumpliendo el artículo 7.3 de la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del Procedimiento de Elaboración de las Disposiciones de Carácter General, ni el de la Dirección de Función Pública, que requiere el artículo 6 de la LFPV.

En los artículos 68 a 81 del citado acuerdo regulador se establecen seis complementos retributivos distintos a los señalados por la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, de modificación de la LO 6/1985 del Poder Judicial: complemento general del puesto, especifico, productividad y gratificaciones por servicios extraordinarios, a los que deberían reajustarse.

III.3.– Subvenciones.

Subvenciones nominativas

3.3.1.– Cinco subvenciones incluidas en los presupuestos del ejercicio por importe conjunto de 0,7 millones de euros, fueron ampliadas en un importe de 0,5 millones de euros, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 13.1 de la Ley 15/2007 de Presupuestos de la CAE para 2008. Sin embargo, la ampliación de las ayudas se realizó para financiar actividades adicionales a las inicialmente previstas en las ordenes de concesión, lo que supera los límites de financiación comprometidos con el beneficiario tal y como requiere el apartado 17 del anexo III de la norma presupuestaria.

Subvenciones sujetas a concurrencia

Hemos revisado las ayudas para el fomento de acciones y proyectos de ahorro, eficiencia energética y utilización de energías renovables, concedidas al amparo de las Orden de 14 de diciembre de 2005, de la Consejera de Industria, Comercio y Turismo, por un importe de 3,7 millones de euros con cargo al ejercicio 2008, y las ayudas a las asociaciones y federaciones profesionales y empresariales del sector agrario, pesquero y alimentario en el marco del Decreto 229/2003 (Programa «Elkarteak»), concedidas al amparo de la Orden de 19 de mayo de 2008 del Consejero de Agricultura, Pesca y Alimentación por un importe de 1,5 millones de euros con cargo al ejercicio 2008.

3.3.2.– La Orden de 14 de diciembre de 2005, para la concesión de las ayudas para el fomento de acciones y proyectos de ahorro, eficiencia energética y utilización de energías renovables en su artículo 12.4 recoge que la resolución de concesión deberá notificarse de forma individualizada a cada interesado, sin perjuicio de que se publique en el BOPV una relación de los adjudicatarios, pero el departamento no cumple con este mandato, a pesar de que la Oficina de Control Económico le viene recordando en sucesivos informes esta obligación. Además sería recomendable que la normativa recogiera la obligación de publicar las subvenciones denegadas, así como el plazo máximo de publicación.

En esta misma línea de ayudas el acta del órgano de evaluación no aporta argumentación suficiente que sustente, aclare o justifique la ayuda concedida a cada beneficiario, sino una mera atribución de puntuación, lo que no satisface el requisito de la motivación recogido en el artículo 54.2 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En la revisión de 9 expedientes de concesión de estas ayudas, por importe de 0,5 millones de euros, y de dos expedientes de denegación de ayuda, han surgido las siguientes deficiencias:

– En los dos expedientes de denegación de las ayudas, ni en el informe del CADEM ni en el acta del órgano evaluador, consta el motivo de la denegación.

– En tres expedientes no consta la fotocopia del poder notarial de la persona solicitante.

3.3.3.– En la línea de ayudas a las asociaciones y federaciones profesionales y empresariales del sector agrario, pesquero y alimentario, la Orden de 19 de mayo de 2008 de convocatoria de las ayudas, opta, de acuerdo al Decreto 229/2003, por ponderar parte de los 15 criterios posibles, lo cual es admisible, sin embargo el departamento no justifica de forma adecuada y suficiente las opciones elegidas.

Las memorias de dos de los tres programas a los que afecta esta línea, sector agrario, sector pesquero y sector alimentario, no recogen esta línea de ayudas, no reflejando su influencia en la determinación de las acciones e indicadores, así como en la consecución de los objetivos.

En la revisión de 13 expedientes de concesión de estas ayudas, por importe de 0,9 millones de euros, y de 2 expedientes de denegación de las mismas, se han detectado las siguientes deficiencias:

– En cinco de los expedientes, la memoria descriptiva en la que se ha de detallar el contenido de las actividades desarrolladas o previstas a realizar, fechas, medios humanos y materiales, etc., asociadas en función de la subvención solicitada, no contiene la totalidad de lo exigido por el Decreto regulador.

– En dos expedientes analizados las justificaciones presentadas no corresponden a las asociaciones beneficiarias sino a sus socios. En una de ellas la justificación corresponde a una única factura que presenta una sociedad vinculada y que no justifica la efectiva realización de los gastos.

– En un expediente no se ha presentado ningún tipo de factura o documento justificativo, incluyendo únicamente un informe de auditoría de cuentas.

– En cinco expedientes, la justificación de los gastos subvencionados no viene acompañada por el informe de auditoría limitada de estos gastos que requiere el artículo 9 del Decreto regulador.

Se recomienda que de cara a una futura revisión del Decreto 229/2003 regulador de las ayudas a las asociaciones y federaciones profesionales y empresariales del sector agrario, pesquero y alimentario, se concrete el alcance de la auditoría limitada a presentar junto a los justificantes de los gastos subvencionados.

III.4.– Contratación.

A la fecha de este informe, el Gobierno no dispone del Registro de Contratos exigido por el artículo 118 del TRLCAP y previsto por los artículos 308 de la LCSP y 25 del Decreto 136/1996, de 5 de junio, sobre Régimen de Contratación de la CAE.

Hemos analizado una muestra 25 expedientes adjudicados en ejercicios anteriores que han tenido ejecución en este ejercicio y 25 adjudicados en 2008.

III.4.1.– Expedientes adjudicados en ejercicios anteriores.

– En el expediente núm. 4, que en 2008 ha tenido una ejecución de 0,8 millones de euros, se ha realizado la recepción con un retraso de 7 meses sobre el plazo marcado por el artículo 110.2 del TRLCAP. Otro expediente, núm. 17, cuya ejecución en el ejercicio asciende a 1 millón de euros, está sin recepcionar 12 meses después de acabar las obras.

– En el expediente núm. 6 la certificación final se aprueba con un retraso de 14,5 meses por encima del plazo de 2 meses a partir de la realización del Acta de Recepción, incumpliendo el artículo 147 del TRLCAP.

– Tres expedientes (números. 4, 12 y 15) han tenido en el ejercicio unos modificados de 1,9, 0,2 y 0,9 millones de euros, respectivamente, que no se deben en su totalidad a nuevas necesidades o causas imprevistas, incumpliendo el artículo 101.1 del TRLCAP.

– En el expediente núm. 7, que en el ejercicio ha tenido una ejecución de 6,6 millones de euros, el programa de trabajo se aprobó con 6 meses de retraso, respecto al plazo de 1,5 meses marcado por el artículo 144 del RGLC.

III.4.2.– Expedientes adjudicados en 2008.

– En 7 contratos (expedientes núm. 26, 27, 28, 34, 42, 48 y 50), adjudicados por 132,4 millones de euros, los criterios establecidos en los Pliegos no recogen las reglas de ponderación o subcriterios, que son posteriormente utilizados en la valoración del proceso de adjudicación, no dando pleno cumplimiento al artículo 86.2 del TRLCAP. En este sentido el apdo. 38 de la sentencia de 24 de enero de 2008 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, establece que «los potenciales licitadores conozcan, en el momento de preparar sus ofertas, todos los factores que la entidad adjudicadora tomará en consideración para seleccionar la oferta económicamente más ventajosa y la importancia relativa de los mismos» de forma que «una entidad adjudicadora no puede aplicar reglas de ponderación o subcriterios relativos a los criterios de atribución que no haya puesto previamente en conocimiento de los licitadores».

– En 3 contratos (expedientes núm. 29, 34 y 39), adjudicados por 15,2 millones de euros, entre los criterios de adjudicación se recogen algunos dirigidos a acreditar la solvencia técnica del empresario, por lo que de acuerdo con reiterada doctrina del TJUE, no cabría utilizarlos en la fase de adjudicación del contrato. La utilización de estos criterios, además, contraviene lo dispuesto en el artículo 86 del TRLCAP, del que se deriva que los criterios de valoración deben referirse a la oferta y no al oferente.

– En 2 contratos (expedientes núm. 28 y 34), adjudicados por 38 millones de euros, el informe técnico, incurre en falta de motivación respecto a la aplicación de ciertos criterios de valoración en la medida en que no se han expuesto las razones que sustentan las correspondientes puntuaciones.

Resulta imprescindible que los aspectos concretos a valorar y su ponderación aparezcan adecuadamente definidos en los pliegos, de modo que los licitadores puedan conocer con la mayor seguridad posible, en el momento de la licitación, cuál va a ser su valoración concreta, y los motivos por los que ésta ha sido definitivamente asignada. Dichos criterios deben además referirse a las obras, servicios o suministros, y no a los licitadores, dado que los relativos a estos deben considerarse en una fase previa de admisión.

– En 3 contratos (expedientes núm. 26, 27 y 29), adjudicados por 15,1 millones de euros, la oferta adjudicataria incurre en el supuesto de baja temeraria, al ser inferior en más de un 20% a la media aritmética de las tres ofertas presentadas, con lo que se debía haber solicitado información a dicho licitador, asesoramiento técnico del servicio y garantía definitiva del 20%, lo que no ha ocurrido (artículos 86.3, y 36.4 del TRLCAP y apartado correspondiente de los pliegos).

– Tres contratos (expedientes núm. 34, 35 y 43), adjudicados por un importe de 4,6 millones de euros, han sido tramitados con carácter de urgencia sin que conste la debida motivación de acuerdo con lo establecido en el artículo 71 del TRLCAP.

– Tres contratos (expedientes núm. 30, 32 y 37), adjudicados por un importe de 2,7 millones de euros, han sufrido retrasos de entre 2 y 5 meses en la adjudicación, además en uno de ellos el acta de comprobación del replanteo se firmó con un retraso aproximado de un mes por encima del plazo máximo marcado por el artículo 142 del TRLCAP.

– A la Mesa de Contratación departamental, que adjudicó el expediente núm. 31 de remates de urbanización del polígono San Juan-Muskiz 2.ª fase, por 1,4 millones de euros, no fueron convocados los representantes de la Oficina de Control Económico ni de la Dirección de Patrimonio, que integran aquélla, según lo previsto en la Orden de 22 de enero de 2002, de creación de la Mesa de Contratación del Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales.

– En el expediente núm. 37 de ejecución de la encuesta de pobreza y desigualdades sociales, adjudicado por 0,2 millones de euros, se establecía un precio mínimo por entender que un precio inferior al mismo no garantizaba la calidad en la obtención de datos. Carece de amparo legal ligar un precio mínimo con la calidad del objeto contractual.

– Los pliegos que rigen el contrato de servicio de acompañamiento, expediente núm. 42, adjudicado por 80,4 millones de euros, contemplaban 12 lotes, 4 por Territorio Histórico, y dentro de cada lote, se determinaba que la adjudicación se realizase entre un máximo de 4 adjudicatarios en función de unos porcentajes señalados (40%, 30%, 15% y 15%) de acuerdo con la puntuación obtenida. Esta adjudicación múltiple dentro de cada lote no se justifica legalmente, dado que en el concurso la Administración está obligada a adjudicar el contrato a favor de la proposición más ventajosa (artículo 88.2 TRLCAP), sin que disponga de la posibilidad de dividir la prestación contractual entre varios adjudicatarios. Además, la fijación de un precio mínimo por lote en la prestación del servicio, que también carece de cobertura legal, provocó la exclusión de un licitador por ofertar precios inferiores al mínimo establecido en los pliegos, sin previa solicitud de información al mismo y sin el asesoramiento técnico del servicio correspondiente, infringiendo así las previsiones que para las bajas desproporcionadas o temerarias establece el artículo 83.3 de la TRLCAP. Entre los criterios de selección se incluía también la necesidad de disponer de delegación en el Territorio en que se licitaba.

III.5.– Contratos menores.

Hemos detectado gastos por un importe total de 5,3 millones de euros, correspondientes a 82 operaciones que, aunque no llegan al mínimo para contratar mediante licitación por concurso, podrían agruparse por conceptos homogéneos y ser licitados como contratos de suministros por precios unitarios, o realizando peticiones de ofertas, según corresponda. Del importe de estas operaciones un 53% corresponden al Departamento de Educación, Universidades e Investigación.

El Gobierno debe establecer los procedimientos necesarios de cara a que estas situaciones puedan ser detectadas y evitadas antes de que se produzcan, así como anticipar suficientemente los trámites de adjudicación de aquellos suministros y asistencias técnicas que estén próximos a su vencimiento.

III.6.– Gastos e ingresos territorializados.

El Gobierno debería revisar, por una parte, la necesidad de territorialización de ciertos conceptos de gasto, considerando exclusivamente los gastos que tengan significación, como subvenciones e inversiones y, por otra parte, cambiar el actual criterio de imputación territorial de los gastos según la ubicación de la sede social de sus entes institucionales, por el de la distribución de la prestación del servicio.

IV.– Análisis financiero.

El aspecto económico más importante ocurrido en 2008 ha sido el descenso de la recaudación de los tributos concertados con respecto al ejercicio precedente. El siguiente cuadro, de acuerdo con la información presentada por las diputaciones al Consejo Vasco de Finanzas para la liquidación de las aportaciones correspondientes a los ejercicios 2007 y 2008, permite apreciar la evolución de la recaudación en dichos ejercicios:

(Véase el .PDF)

La disminución de la recaudación se ha notado en los impuestos indirectos, principalmente IVA y Transmisiones, así como en el Impuesto de Sociedades. La previsión de la recaudación para 2008 se elaboró en función de un crecimiento esperado del Producto Interior Bruto del 3,6%, mientras que el incremento real registrado en ese ejercicio fue del 1,9% (fuente Eustat).

La capacidad de una administración para afrontar futuros programas de inversión viene determinada por la estructura de ingresos y gastos corrientes, y por las posibilidades de asumir una mayor carga financiera.

En el siguiente cuadro se muestra la evolución en los últimos cuatro ejercicios del Ahorro bruto, el Resultado corriente y el Saldo presupuestario:

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Los Ingresos corrientes han sufrido en el último ejercicio un decremento de 597,6 millones de euros, consecuencia principalmente de la disminución de las aportaciones de las diputaciones forales en 704,9 millones de euros, debido a la disminución en la recaudación por tributos concertados. Esta disminución ha sido amortiguada por un incremento de los ingresos patrimoniales de 93,0 millones de euros, debido principalmente al beneficio de 56,4 millones de euros obtenido con la venta de la participación del EVE en Eólicas de Euskadi, SA, y al incremento en la remuneración de la tesorería de 35,9 millones de euros.

El incremento de los Gastos corrientes respecto a los del ejercicio anterior, ha sido un 8,6%, que en términos absolutos ha significado un aumento de 616,5 millones de euros, motivado principalmente por:

– El aumento de los Gastos de personal de un 7,5%, que en términos absolutos supone un aumento de 126,8 millones de euros, debido al incremento salarial general del 4,2%, que en el caso de los trabajadores del Colectivo de Justicia ha sido del 6,6%, y al incremento de plantilla del 2%.

– El incremento de 320,1 millones de euros sufrido por los Gastos de funcionamiento. El gasto sanitario, con una subida de 255,4 millones de euros explica la mayor parte (80%) de dicho incremento. Otros conceptos de gasto que cabe destacar son: el destinado a la seguridad personal de las personas amenazadas con un incremento de 15,5 millones de euros, y el nuevo contrato programa con Ihobe, S.A. por un importe de 14,6 millones de euros.

– El aumento de las Subvenciones corrientes, 169,6 millones de euros, se ha repartido entre el sector público (54,2%) y el sector privado (45,8%). En el sector público las transferencias que han tenido un mayor crecimiento han sido la correspondiente a la SPRI, que ha aumentado 29,8 millones de euros, la del Consorcio Haurreskola, con un incremento de 12,0 millones de euros, y la realizada a EITB, que ha crecido 11,7 millones de euros.

Evolución de la recaudación, aportaciones y gastos corrientes Millones de euros

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La combinación de la disminución de los ingresos y el incremento de los gastos corrientes provoca una reducción del ahorro bruto de 1.214,1 millones de euros con respecto al obtenido en 2007.

Las inversiones netas han aumentado 87,9 millones de euros, siendo los capítulos mas destacados:

– Transferencias de capital, con un incremento de 245,6 millones de euros.

– El volumen de las inversiones realizadas ha sido similar al de 2007, destacando las obras en centros de educación infantil y primaria por 38,2 millones de euros, las inversiones en el tranvía de Vitoria-Gasteiz por 29,9 millones de euros y la inversión en terrenos destinados a viviendas por importe de 28,9 millones de euros.

– Activos financieros, con una disminución de los gastos de 80,2 millones de euros, destacando la disminución en la aportación al fondo social de Euskal Trenbide Sarea-Red Ferroviaria Vasca (ETS) que ha pasado de 59 millones de euros en 2007 a no ejecutarse cantidad alguna en 2008, a pesar de haberse presupuestado 97,7 millones de euros para este último ejercicio. Por el lado de los ingresos el incremento de 37,5 millones de euros tiene su causa en la venta de la participación del EVE en Eólicas de Euskadi, S.A., que ha supuesto un ingreso de 20,5 millones de euros.

Esta disminución de los ingresos por la caída de recaudación, y el incremento generalizado de los gastos, han tenido como consecuencia un déficit presupuestario de 637,3 millones de euros, que, sin tener en cuenta el efecto de la amortización de deuda pública, es 1.290,6 millones de euros inferior al obtenido el ejercicio anterior.

La evolución de los principales indicadores ha sido:

Evolución resultados, inversiones y deuda neta emitida Millones de euros

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La evolución del Remanente de Tesorería y de la Deuda Viva en los últimos 4 ejercicios ha sido la siguiente:

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A pesar del descenso del Remanente de Tesorería, éste representa todavía casi un 20% de los ingresos corrientes, lo que unido al bajo nivel de endeudamiento supone una situación financiera de la Administración General de la CAE que le permitirá mantener una política de inversiones similar a la de los últimos ejercicios. Aun así, la situación de descenso de la recaudación, aconseja una adaptación del gasto al ingreso, con una política de contención y ahorro en el gasto corriente.

Estabilidad presupuestaria

Tanto la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, en su disposición final 5.ª, como la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, en su disposición final 1.ª, prevén que la aplicación a la Comunidad Autónoma del País Vasco de lo dispuesto en dichas leyes de estabilidad se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley del Concierto Económico.

El artículo 48 de la Ley 12/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico con la CAPV, prevé la coordinación y colaboración con el Estado en materia de estabilidad presupuestaria (apartado tercero). El artículo 62 de la misma Ley, por su parte, establece, entre las funciones de la Comisión Mixta del Concierto Económico, la de acordar los compromisos de colaboración y coordinación en materia de estabilidad presupuestaria.

La primera reunión de la Comisión Mixta del Concierto Económico tras la aprobación de la Ley 12/2002, de 23 de mayo, tuvo lugar el 6 de octubre de 2005. El acuerdo quinto de dicha reunión abrió la posibilidad de suscribir acuerdos previos de carácter bilateral entre la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco y la Administración del Estado, con anterioridad a la aprobación en Consejo de Ministros del objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las Comunidades Autónomas.

En aplicación de este acuerdo, las Administraciones de la CAPV y del Estado han acordado los objetivos de estabilidad de la CAPV para el período 2008-2010 (firmado el 26 de julio de 2007) ratificado por la Comisión Mixta del Concierto Económico en su reunión del 30 de julio de 2007. El objetivo para 2008 se estableció en un 0,25% de superávit del PIB. De acuerdo con el artículo 3 de la Ley 18/2001, el déficit o superávit se medirá en términos de capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC-95).

El déficit provisional calculado, de acuerdo con los criterios antes señalados, por la Intervención General de la Administración del Estado ha sido del 1,15% del PIB de la CAPV.

V.– Cuentas del ejercicio 2008.

Liquidación Presupuesto 2008

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NOTAS A LA LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO DE 2008

Nota 1.– Los gastos subvencionales de la Administración de la CAE se registran en el momento de la concesión de las subvenciones, de acuerdo con el criterio establecido por la Ley de Régimen Presupuestario de Euskadi. Como consecuencia de este criterio, existen obligaciones de pago no exigibles aún a 31 de diciembre de 2008, por importe de 437,8 millones de euros.

Nota 2.– Los fondos comunitarios recibidos en el periodo 1994-2008 han generado unos ingresos reconocidos de 1.718,7 millones de euros, de los cuales 1.701,1 millones de euros pueden ser sometidos a inspección por parte de la Unión Europea, no siendo posible determinar el efecto que una revisión de los proyectos financiados pudiera producir sobre el Remanente de Tesorería. No obstante en base a la experiencia pasada, no parece factible que dicho efecto sea significativo.

Nota 3.– Los intereses devengados y no vencidos relativos al endeudamiento público, que ascienden a 0,7 millones de euros, se registran en las cuentas anuales formando parte del resultado económico-patrimonial (ver nota 12.2 de la memoria). La ejecución presupuestaria no refleja este importe al registrar los gastos de intereses siguiendo el criterio de caja.

Nota 4.– En el plan financiero del Consorcio de Transportes de Bizkaia relativo a las inversiones del Ferrocarril Metropolitano de Bilbao se prevé la aportación por parte de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi de 672,0 millones de euros entre los años 2009 a 2027, que se irán consignando en los Presupuestos Generales de la CAE de dichos años en la cuantía correspondiente a la transferencia a realizar al Consorcio en cada uno de ellos.

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Balance y cuenta de resultados

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NOTA PROVISIONES PARA RIESGOS Y GASTOS

Las responsabilidades probables o ciertas por avales y por litigios en curso se provisionan contra los resultados del ejercicio en que dichos pasivos se ponen de manifiesto, de acuerdo con una estimación razonable de su cuantía. El importe a 31 de diciembre de 2008 asciende a 112,4 millones de euros.

Asimismo, la Ley 7/1981, de 30 de junio, sobre «Ley de Gobierno», en su artículo 38, establece que tendrán derecho a percibir una pensión vitalicia, siempre que hubieran cumplido sesenta y cinco años, el Lehendakari y los Consejeros que formaron parte del Gobierno Vasco desde octubre de 1936 hasta el 15 de diciembre de 1979, los Lehendakaris y los Consejeros del extinguido Consejo General Vasco y el Lehendakari, los Consejeros y ViceConsejeros de los sucesivos Gobiernos de la Comunidad Autónoma, requiriendo estos últimos, además, haber prestado al menos dos años de servicio.

Por otra parte, el Decreto Legislativo 1/1986, de 13 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de los derechos profesionales y pasivos del personal que prestó sus servicios a la Administración Autónoma del País Vasco, establece que los funcionarios y contratados administrativos o laborales que prestaron servicios con carácter regular y continuado y por un tiempo no inferior a un año, en la Administración Vasca o en otras Administraciones y organizaciones por encargo y destino del Gobierno Vasco, dentro del período comprendido entre el 7 de octubre de 1936 hasta el 6 de enero de 1978, tendrán derecho a una pensión por jubilación.

Por último, la normativa aplicable al personal de la Ertzaintza reconoce el derecho a percibir prestaciones económicas periódicas complementarias a las pensiones en determinados casos de fallecimiento en el acto de servicio o de la jubilación forzosa por incapacidad derivada de acto de servicio.

A 31 de diciembre de 2008 no se ha registrado ninguna provisión por estos conceptos.

Los pagos realizados en el ejercicio 2008 por las obligaciones legales de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi para con su personal por ambos conceptos han ascendido a 2,6 millones de euros.

VI.– Fiscalización de legalidad y económico financiera en relación con las ayudas directas concedidas por el Gobierno Vasco en el periodo 2004-2008

El artículo 49.7 del Decreto Legislativo 1/1997, por el que se aprueba el Texto Refundido de la LPOHGPV, establece que las subvenciones de concesión directa tendrán carácter excepcional, debiendo acreditarse mediante justificación razonada y memoria documental las razones de interés público, social, económico o humanitario que las justifiquen, así como la imposibilidad de su convocatoria mediante una disposición de carácter general. La concesión de estas ayudas es competencia del Gobierno, a propuesta del Consejero del Departamento interesado.

Durante el período 2004-2008, el número de acuerdos de Consejo de Gobierno por el que se aprobaron subvenciones directas y los importes concedidos, han sido:

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El número anual de acuerdos de Consejo de Gobierno oscila entre 220 y 248, con excepción del ejercicio 2006 donde disminuyó sustancialmente.

Por otra parte, las columnas de importe recogen el montante de los créditos presupuestarios dispuestos y comprometidos por las subvenciones otorgadas en cada ejercicio. Destaca la disminución experimentada durante el periodo analizado en el importe de estas subvenciones, destinándose en el ejercicio 2008 unos recursos inferiores al 50% respecto al ejercicio inicial. Esta disminución se produce con mayor intensidad en las subvenciones al Sector Público y especialmente en el concepto «Otros Entes de Derecho Público SPV», donde se recogen fundamentalmente las subvenciones concedidas a la Universidad de País Vasco.

Las ayudas al Sector Privado disminuyen en menor cuantía que las anteriores, incrementándose incluso en el último año las subvenciones directas a empresas privadas, configurándose el sector privado en los dos últimos ejercicios como el principal beneficiario en número y cuantía de las subvenciones directas.

El porcentaje que representan las subvenciones directas respecto a la ejecución de los créditos de pago y compromiso por subvenciones y transferencias recogidas en los capítulos 4 y 7 del presupuesto, sin tener en cuenta las prestaciones sanitarias de carácter universal, también experimenta una importante reducción. Así, las subvenciones directas pasan de representar un 5,5% de la ejecución de los recursos subvencionales en el ejercicio 2004 a un 1,9% en el ejercicio 2008, aun cuando las subvenciones en su conjunto se han incrementado todos los años, con crecimientos del 7,7% y del 12,2% en los dos últimos ejercicios. Por sectores, también el Sector Público es el que experimenta la reducción mas importante, al pasar de representar el 6,4% (2004) del importe total ejecutado al 1,3% (2008).

La disminución experimentada en la ejecución de las subvenciones de concesión directa en el período analizado se justifica por el hecho de que las más significativas se han ido incluyendo paulatinamente en los presupuestos generales de la CAPV como subvenciones nominativas.

VI.1.– Aspectos significativos detectados.

VI.1.1.– Subvenciones recurrentes.

A partir de la información contenida en los acuerdos de Consejo de Gobierno hemos agrupado las subvenciones directas de acuerdo con la finalidad. Así, en los 1.106 acuerdos adoptados en el periodo de análisis por importe de 484,8 millones de euros, hemos identificado un total de 756 objetos subvencionales, de los que 598 por importe de 272,6 millones de euros no se han repetido durante el período analizado. La información clasificada por departamentos y número de ejercicios en los que se repite el mismo objeto subvencional es.

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Estas actuaciones subvencionales representan un 43,8% del importe total de las subvenciones directas concedidas en el período de 2004-2008, si bien su número supone el 21%.

De éstas, las más significativas se concentran en los departamentos de Educación, Universidades e Investigación y Cultura, cuyo detalle es:

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La situación descrita pone de manifiesto un elevado grado de incumplimiento del requisito de excepcionalidad requerido por el apartado 7 del artículo 49 del Texto Refundido de la LPOHGPV.

La concesión de subvenciones directas ha de limitarse a la resolución de situaciones extraordinarias en las que el interés público no pueda ser atendido a través de una convocatoria general. En todo caso, cuando las actuaciones tengan carácter ordinario y naturaleza recurrente, resulta más adecuado y supone una mayor transparencia en la gestión de los fondos públicas su consideración como subvención nominativa en la tramitación de los presupuestos generales de cada ejercicio, regulando las condiciones concretas de las ayudas mediante la suscripción de convenios entre la Administración y los beneficiarios.

VI.1.2.– Otras incidencias. Período 2004-2007.

Los principales aspectos detectados en las fiscalizaciones llevadas a cabo por este tribunal se resumen en el siguiente cuadro:

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VI.2.– Análisis de subvenciones directas. Ejercicio 2008.

Hemos analizado las siguientes subvenciones directas:

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Los créditos de pago del ejercicio 2008 correspondientes a las subvenciones analizadas ascienden a un importe de 24.298 miles de euros, y los de compromiso a 4.569 miles de euros. Respecto a la clasificación económica de las subvenciones analizadas, 14.986 miles de euros corresponden a subvenciones corrientes y 13.881 a subvenciones de capital.

VI.2.1.– Incumplimientos de legalidad.

– Se han concedido subvenciones mediante Acuerdo de Consejo de Gobierno por importe de 11,7 millones de euros a 44 beneficiarios que también recibieron subvenciones directas en al menos dos ejercicios anteriores por los mismos objetos, incumpliendo el requisito de excepcionalidad establecido en el artículo 49.7 de la LPOHGPV.

– Se han concedido subvenciones directas mediante Acuerdo de Consejo de Gobierno pese a que existían disposiciones de carácter general que regulaban la actividad subvencionada, incumpliendo los requisitos de excepcionalidad e imposibilidad de convocatoria mediante disposición general del artículo 49.7 de la LPOHGPV, en los siguientes casos:

* Al Ayuntamiento de Sestao por importe de 0,3 millones de euros y al de Portugalete, por importe de 0,3 millones de euros, para la instalación de rampas mecánicas en ambos municipios, pese a que dichas actuaciones se incluían en las ayudas reguladas por Orden de 17 de julio de 2008 del Consejero de Vivienda y Asuntos Sociales.

* Al Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián por importe de 2,5 millones de euros para la ampliación y rehabilitación del Museo San Telmo, ya que dicha actuación era subvencionable de acuerdo con lo dispuesto en el apartado d) del artículo 2 de la Orden de 23 de abril de 2008 de la Consejera de Cultura.

* A los ayuntamientos de la CAPV, por importe de 1,4 millones de euros, para financiar la contratación del personal de los servicios sociales de base necesario para atender la carga de trabajo excepcional y sobrevenida derivada de la entrada en vigor de la Ley 8/2008, ya que la financiación de estos servicios cuenta con convocatoria anual en la Orden de 12 de marzo de 2008 del Consejero de Justicia destinada a los mismos beneficiarios y para la realización de idénticas actividades.

* A la sociedad Infernuko Auspoa, S.L. por importe de 0,7 millones de euros, para financiar la preparación, edición y publicación de tres trabajos discográficos, actuaciones que podían recibir las ayudas previstas en el artículo 2.1 de la Orden de 4 de junio de 2008 de la Consejera de Cultura por la que se regula el régimen de concesión de subvenciones para actividades musicales profesionales. Adicionalmente y de acuerdo con la memoria de la subvención, el interés público de la acción no radica en la creación artística en sí misma, sino en la difusión, el impulso y la revitalización de la música tradicional y el euskera a través de la obra artística. Tampoco se especifican canales concretos para hacer llegar la obra a los inmigrantes, circunstancia que por sí sola ha justificado la cofinanciación del Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales con una aportación de 0,4 millones de euros. Sin embargo, ni el proyecto presentado ni el convenio suscrito establecen un plan de actuaciones que garantice la difusión de la obra y, por lo tanto, el interés general, requerido por el citado artículo 49.7 de la LPOHGPV.

– Se ha concedido mediante Acuerdo de Consejo de Gobierno sin justificar la imposibilidad de realizar convocatoria pública de ayudas mediante disposición general (artículo 49.7 de la LPOHGPV), las siguientes subvenciones directas:

* A la Confederación de Ikastolas de Euskal Herria para el desarrollo del currículo vasco, 0,2 millones de euros. Según indica la memoria de la subvención, la Confederación de Ikastolas ha realizado un conjunto de actividades extraordinarias para la elaboración e implantación del currículo vasco, establecido mediante Decreto 175/2007 de 16 de octubre, que el Departamento de Educación desea compensar económicamente. Dado que la aplicación del precitado Decreto se dirige al conjunto de centros que imparten la enseñanza obligatoria, las ayudas para el desarrollo e implantación del currículo vasco debieran haberse realizado mediante convocatoria pública que garantizase los principios de publicidad y concurrencia. Adicionalmente, la resolución de concesión no establece qué tipo de gastos son susceptibles de ser financiados por estar en relación con la actividad objeto de ayuda, requiriendo únicamente justificación documental por un importe de gastos superior a la subvención concedida. Esta falta de precisión en la identificación de los gastos impide comprobar la aplicación de los fondos a su finalidad.

* A Naturcop Redes, S.A.U., para acometer la gasificación de determinados núcleos de población, 0,5 millones de euros. Estas ayudas corresponden a las inversiones a realizar en el ejercicio 2008 del convenio de 20 de abril de 2005 suscrito entre el Departamento de Industria y el beneficiario para acometer la gasificación de núcleos de población que por sus características, hagan inviable económicamente la conexión a la red de gas natural. La suscripción del convenio con Naturcop Redes, S.A.U. se realiza, según el Departamento, en atención a que es el operador natural en la CAPV, y por tanto el único con el que resulta factible llevar a cabo las actuaciones subvencionables. Sin embargo, la Ley 34/1998 establece la autorización administrativa para la instalación de redes de distribución de gas, mediante la resolución de solicitudes en régimen de concurrencia. En consecuencia, las ayudas debían haberse establecido mediante convocatoria pública.

* A la Asociación Basolanak Elkartea, para la realización de acciones encaminadas a evaluar y promover la utilización de biomasa forestal para la producción de energía renovable, 1,5 millones de euros. La memoria no justifica la imposibilidad de hacer extensiva la ayuda en régimen de concurrencia con otros posibles beneficiarios que operen en el sector.

– A la Asociación de Ikastolas Partaide, 0,8 millones de euros y a la Asociación de Ikastolas Eusko Ikastola Batza (EIB), 0,1 millones de euros. Ambas asociaciones no se integraron la Escuela Pública Vasca, regulada en la Ley 10/1988, pasando al sistema de conciertos educativos, pero con una financiación superior que se mantuvo hasta el ejercicio 2007. Las ayudas concedidas corresponden a la diferencia entre la concertación parcial, en la que están encuadrados los centros de formación profesional de ambas asociaciones y la concertación plena de ciclos formativos del año 2007 y del periodo enero-agosto de 2008. Ni la memoria ni el acuerdo de concesión justifican las razones de interés público para el abono de dicha diferencia, tal y como requiere el artículo 49.7 de la LPOHGPV. Tampoco se indica la base legal que justifica una ayuda adicional a las establecidas, para la misma finalidad, en el régimen general de conciertos educativos.

– En la resolución de la convocatoria 2008 de Proyectos de Cooperación regulada en el Decreto 34/2007 (FOCAD) aprobada mediante Orden de 16 de diciembre de 2008 del Consejero de Vivienda y Asuntos Sociales, se asignaron ayudas por importe de 30,9 millones de euros pese a que el crédito final asignado a la convocatoria ascendía a 31,9 millones de euros. Según el acta de la Comisión Gestora de 20 de octubre de 2008, la selección de los proyectos se realizó mediante la valoración asignada a las solicitudes, rechazando aquellos proyectos que no alcanzasen una puntuación mínima. El Decreto regulador no prevé esta circunstancia, regulando la selección de ayudas de acuerdo con la puntuación obtenida hasta la asignación total del crédito. El excedente obtenido fue destinado a la financiación de convenios de cooperación que, pese a tener un proceso de valoración por parte de la citada Comisión Gestora, son ayudas que se asignan de forma directa mediante acuerdo de Consejo de Gobierno.

VI.2.2.– Otras deficiencias y recomendaciones.

– El Decreto Legislativo 1/1997, de 11 de noviembre, establece la obligatoriedad de publicar en el Boletín Oficial del País Vasco la relación de las subvenciones concedidas sujetas a concurrencia; sin embargo, de acuerdo con la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, se deberían publicar, también, aquellas concedidas directamente por Acuerdo de Consejo de Gobierno.

– Se ha incumplido el requisito de informar a las autoridades comunitarias de la concesión de las siguientes ayudas:

* A Naturcorp Redes, S.A.U., por importe de 4,3 millones de euros para la extensión de la infraestructura gasista del País Vasco 2005-2010, del que un importe de 0,5 millones de euros corresponden al ejercicio 2008.

* A la Asociación Basolanak Elkartea, por importe de 1,5 millones de euros en el ejercicio 2008.

El requisito de información viene regulado en el apartado 3 del artículo 88 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, con la finalidad de garantizar que las ayudas a conceder sean compatibles con el mercado común, en los términos recogidos en el artículo 87 del propio Tratado.

– En los convenios reguladores de las subvenciones que se detallan a continuación, los actos que los beneficiarios han de realizar para cumplir las condiciones establecidas en el convenio subvencional tienen naturaleza de prestación de servicios y por tanto, debieron contratarse respetando lo establecido en la normativa de contratos.

* Convenio con el Instituto de Estudios sobre el Desarrollo y Cooperación Internacional (Hegoa) por importe de 0,9 millones de euros, para la mejora de la calidad de la cooperación vasca en Guatemala. Las prestaciones consisten en trabajos de coordinación, gestión logística, apoyo metodológico y ejecución de procesos e iniciativas.

* El convenio con los Centros de Gestión Técnico-Económica para la mejora de la gestión del sector ganadero por importe de 0,5 millones de euros, establece la realización de tareas de asesoramiento a explotaciones ganaderas. También se establecen pagos a dichos Centros para realizar determinados servicios en la gestión de ayudas.

– Se ha incumplido el artículo 50.1 de la LPOHGPV, que establece la condición de beneficiario de ayudas o subvenciones a los destinatarios de los fondos públicos que realicen la actividad que fundamenta su otorgamiento, en las siguientes subvenciones directas:

* A Nafarroako Ikastolen Elkartea, por importe de 1,9 millones de euros para la construcción, acondicionamiento y reforma de infraestructuras educativas y a Iparraldeko Ikastolen Elkartea (SEASKA) por importe de 1,1 millones de euros para obras de mantenimiento y adaptación de edificios destinados a actividades educativas. En ambos casos, las actividades subvencionadas no se realizan por los beneficiarios, sino por las ikastolas asociadas a dichas instituciones. Adicionalmente, en la ayuda otorgada a Nafarroako Ikastolen Elkartea, la memoria de la subvención no analiza la compatibilidad de la misma con el régimen de conciertos educativos que tienen suscrito las ikastolas asociadas con las autoridades educativas de la Comunidad Foral de Navarra.

* Las actuaciones derivadas del convenio suscrito con los Centros de Gestión Técnico-Económica por importe de 0,5 millones de euros, tienen como destinatario final las explotaciones ganaderas y agrícolas asociadas a los citados Centros, que son los que reparten las ayudas de acuerdo a unos criterios generales y a un reparto territorial.

El otorgamiento de subvenciones ha de realizarse a favor de quien resulte beneficiario de acuerdo con la normativa y no a entidades intermedias aunque sean de carácter asociativo e integren y representen los intereses de todo el sector destinatario de las ayudas. No obstante, si para una mejor gestión de las ayudas se hiciera necesaria la colaboración de estas entidades, recomendamos que se estudie su participación como entidad colaboradora de acuerdo con el régimen establecido en el Decreto 698/1991.

– El sistema de pago previsto en algunas de las ayudas analizadas, permite que los beneficiarios puedan recibir la totalidad de la ayuda otorgada sin que esté totalmente justificado, como mínimo, un importe de gastos igual a la ayuda. Así en el caso de las subvenciones directas concedidas a Hegoa y FEDAEPS, basta con justificar gastos por un 70% del importe subvencionado para percibir la totalidad de la ayuda, mientras en el caso de Basolanak Elkarteak dicho porcentaje asciende al 80%.

– La determinación de objetivos y la programación de acciones y medios asociados a los proyectos subvencionados, resultan insuficientes en:

* El convenio con FEDAEPS para el establecimiento de una estrategia de incidencia en el proceso de integración latinoamericana, en torno a los ámbitos de las diversidades y la igualdad de género por importe de 0,4 millones de euros, no describe objetivos ni los medios para alcanzarlos, ni se presupuestan las acciones.

* La subvención directa a la Agencia Vasca de la Innovación-Berrikuntzaren Euskal Agentzia (Innobasque) por importe de 4 millones de euros, incluye en un anexo al convenio una relación de actuaciones asociadas a los objetivos generales del documento «Líneas estratégicas de actuación» del Fondo de Innovación. Éstas resultan claramente insuficientes para determinar la eficacia de la ayuda y no miden el impacto en los objetivos propuestos.

* La subvención concedida a la Asociación Basolanak Elkartea para evaluar y promover la utilización de biomasa forestal para la producción de energía renovable por un importe de 1,5 millones de euros mediante un convenio, no concreta sino un conjunto de actuaciones de carácter general sin fijar objetivos, actuaciones a desarrollar, calendario de ejecución, presupuesto de las actuaciones, procedimientos de valoración de resultados, estudios de aplicabilidad e implantación de resultados a las empresas del sector, etc.

– El acuerdo de Consejo de Gobierno por el que se otorgó una subvención directa a la sociedad Berroeta Aldemar, S.L., por importe de 3 millones de euros fundamentada en la necesidad de cubrir el déficit originado por el retraso en el cobro de las ayudas comprometidas por la Administración General del Estado, a través de los Ministerios de Cultura e Industria, concedidas para financiar la construcción del Museo Cristóbal Balenciaga. El citado acuerdo de concesión no establece la obligación de reintegro de la ayuda cuando se reciban los fondos pendientes del Estado ni establece otras restricciones, lo que permitiría destinar la ayuda a otras finalidades distintas a la de cubrir el déficit temporal de tesorería, sin más límite que la no existencia de sobrefinanciación.

– En 2009 se ha ordenado el pago de la anualidad 2008 de la subvención concedida a la sociedad Infernuko Auspoa, S.L., por importe de 234 miles de euros, sin que se haya constituido garantía previa de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3.2 del Decreto 698/1991 y sin que el beneficiario fuese exonerado de ese requisito por acuerdo de Consejo de Gobierno. En la justificación de este anticipo se han incluido gastos por importe de 166 miles de euros, en los que se han detectado las siguientes deficiencias:

* Los gastos justificados incluyen el IVA soportado, concepto que no puede ser considerado gasto subvencionable.

* La justificación de los gastos de personal por 44 miles euros es insuficiente, ya que no se acredita documentalmente la contratación laboral del personal, las cotizaciones a la seguridad social y los recibos salariales.

– Se ha concedido una subvención directa a Oteiza Lizeo Politeknikoa por importe de 0,3 millones de euros, para equipamiento, obras y actividades del centro, a pesar de que la Orden de 6 de mayo de 2008 del Consejero de Educación, Universidades e Investigación destinada a las entidades que forman parte de la red de centros integrales de Formación Profesional es la que establece el régimen general de ayudas. La necesidad de tramitar la ayuda como subvención directa obedece a que no se ha actualizado la relación de centros integrales de formación profesional recogidos en la Orden de 29 de enero de 2001 del Consejero de Educación, pese a que el artículo 10 de la Orden de 25 de abril de 2000 de los Consejeros de Educación, de Industria y de Justicia, establece la posibilidad de actualizar los centros de la red bienalmente.

VII.– Fiscalización de legalidad y económico-financiera en relación con las cantidades que el gobierno vasco debía ingresar y no ha ingresado por reintegros de préstamos y garantías concedidas que no han sido atendidas al vencimiento. Ejercicios 2007 y 2008.

Las cantidades pendientes de cobro que tiene la Administración General de la CAE por anticipos y préstamos concedidos como consecuencia de programas de ayuda se recogen dentro del epígrafe de inmovilizado financiero del balance de situación. Cuando los deudores solicitan aplazamiento, la deuda se reclasifica a la cuenta de Deudores a largo plazo y en el caso de incumplimiento de los pagos establecidos, la reclasificación se realiza a la cuenta Deudores a corto plazo.

El control y seguimiento durante la vida de los préstamos y anticipos se realiza por los departamentos que los concedieron. La falta de pago en los vencimientos da inicio a diversos procedimientos para la recuperación de las cantidades adeudadas a la Administración:

– En un primer momento y de acuerdo con lo previsto en el artículo 5 del Decreto 698/1991, de 17 de diciembre, por el que se regula el régimen general de garantías y reintegros de las subvenciones con cargo a los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi, se inicia el procedimiento de reintegro por el que, tras recibir las alegaciones del deudor, se dictará resolución por el órgano competente, en su caso, declarando la obligación de reintegro.

– Si transcurrido el plazo de pago, éste no se hubiera realizado se inicia el procedimiento de apremio regulado en el Título V del Decreto 212/1998, de 31 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Recaudación de la Hacienda General del País Vasco. El inicio del procedimiento de apremio supone la aplicación de un recargo de hasta el 20% de la deuda, el inicio de los intereses de demora y la ejecución del patrimonio del deudor si finalmente no pagara, respondiendo de las costas del procedimiento. La recaudación ejecutiva se corresponde a la Dirección de Finanzas del Departamento de Hacienda y Finanzas y concluye con el cobro de la deuda, la declaración de crédito incobrable por fallido total o parcial o la extinción por otras causas.

– Si el deudor es declarado en concurso de acreedores, el expediente se remite a la Dirección de Patrimonio para su seguimiento y tramitación. De acuerdo con el artículo 55.1 de la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal, podrán continuarse aquellos procedimientos administrativos de ejecución en los que se hubiera dictado providencia de apremio con anterioridad a la fecha de declaración del concurso, pero no podrán seguirse apremios administrativos o tributarios contra el patrimonio del deudor, y se suspenden las actividades de ejecución.

Respecto a la recuperación de las cantidades que la Administración ha tenido que hacer frente como consecuencia de la ejecución de avales y garantías prestados a favor de terceros, la gestión de cobro se realiza por el procedimiento descrito, excepto en los casos en que se instrumentan como reafianzamientos, en los que es el avalista principal (Elkargi, SGR, Oinarri, SGR, Audiovisuales, SGR y préstamos concedidos por Luzaro), el que realiza la gestión de cobro y remite a la Administración General de la CAE los importes que correspondan a su porcentaje de participación en el reafianzamiento, previo descuento de los gastos ocasionados por la gestión de cobro.

VII.1.– Deudas por incumplimiento de préstamos y anticipos concedidos 2007 y 2008.

La cuenta de inmovilizado financiero del balance de situación recoge las deudas pendientes de vencimiento por préstamos y anticipos concedidos. La situación de estas deudas al cierre de los ejercicio 2007 y 2008 es:

(Véase el .PDF)

La práctica totalidad de los impagos provienen de los anticipos concedidos al amparo de los programas Gauzatu y Bideratu, y fundamentalmente este último destinado a empresas en crisis.

VII.1.1.– Impagados en 2007 de los programas Bideratu y Gauzatu.

Los deudores que el Gobierno ha reconocido como fallidos en 2007, dentro del programa Bideratu, han sido:

(Véase el .PDF)

En el caso de PEAPSA, la sociedad pagó 0,2 millones de euros en 2004 y 2005. El primer incumplimiento en los pagos fue en 2006. En noviembre de ese año se resolvió el expediente de incumplimiento, requiriendo el total de la deuda más los intereses legales. En enero de 2007 se le envía requerimiento voluntario de deuda.

En mayo de 2007 se declaró el concurso voluntario, por lo que se paralizan las actuaciones recaudatorias. En 2009 la sociedad ha entrado en liquidación, estimándose que no existen posibilidades de recuperación. Esta deuda está provisionada en su totalidad.

En los otros dos casos no se ha iniciado el procedimiento de cobro por las siguientes razones:

– SETESA atendió los pagos en el ejercicio 2004 y dejó de pagar en 2005 concediéndosele un aplazamiento en 2007. En 2008 ha cumplido con sus pagos. La deuda no está provisionada.

– Industrias Eibar, S.A., ha atendido durante 5 ejercicios los vencimientos de la deuda, por lo que, de acuerdo a las bases que regían la concesión de estas ayudas, el saldo resultante se considera como subvención, y se cancela esta deuda.

Los incumplimientos del programa Gauzatu en el ejercicio 2007, han sido:

(Véase el .PDF)

Hemos analizado la situación de los incumplimientos mayores a 100 miles de euros. Los dos primeros son del programa Gauzatu Industria 2000 y el tercero es de Gauzatu Industria 2002.

– Sondeos Van Herckenrode, S.L.: dejó de atender pagos en 2004 sin que se abriera expediente de incumplimiento hasta 2006. En 2007 la empresa solicitó un fraccionamiento de pago que se le deniega por no aportar garantías. En 2008 se declara el concurso voluntario, entrando en julio de 2009 en fase de liquidación. Esta deuda está sin provisionar.

– Heroslam, S.L.: incumplió los pagos por primera vez en 2005. En marzo de 2006 se resuelve el expediente de incumplimiento en el que se exige la devolución del total de la deuda más los intereses legales. En agosto de 2006 se fijan los plazos y condiciones de devolución de la deuda. En mayo de 2007 se anulan los aplazamientos por incumplimiento de los mismos y se insta a la empresa a devolver la totalidad de la deuda. En octubre de 2007 se inicia el procedimiento de apremio. En febrero de 2008 la sociedad ha pagado la totalidad de la deuda más el recargo.

– Tornillería Fermat, S.L: incumplió el calendario de pagos que debía haber iniciado en 2005. En octubre de 2006, con casi 1,5 años de retraso, se resuelve el expediente de incumplimiento requiriendo a la sociedad la devolución de la deuda más los intereses. En mayo de 2007 es declarada en concurso ordinario de acreedores. En mayo de 2007 la empresa propone un calendario de pago aplazado que se desestima por falta de garantías. La sociedad actualmente está en liquidación, por lo que la recuperación de la deuda se prevé muy difícil. La deuda está sin provisionar.

VII.1.2.– Impagados en 2008 de los programas Bideratu y Gauzatu.

Los deudores a los que se ha tramitado expediente de incumplimiento en 2008 correspondientes al programa Bideratu, son:

(Véase el .PDF)

Hemos revisado las actuaciones llevadas a cabo para la recuperación de las cantidades adeudadas por los 6 deudores de mayor cuantía.

– Inovac Rima, S.A.: corresponde al programa Bideratu 2001 y su primer incumplimiento data de 2004. En marzo de 2005 se declaró a la sociedad en concurso voluntario de acreedores. Desde esa fecha hasta el ejercicio 2008 no se ha realizado actuación alguna. Actualmente es la Dirección de Patrimonio la responsable del expediente. La deuda está totalmente provisionada.

– Fundifes, S.A.: el primer impago se produjo en el ejercicio 2004 y corresponde al programa Bideratu 2001. En octubre de 2006 fue declarada en concurso voluntario de acreedores. La Dirección de Patrimonio es la encargada del seguimiento de este expediente. La deuda está totalmente provisionada.

– Lázaro Ituarte, S.A.: corresponde al programa Bideratu 2002. Su primer incumplimiento data de 2005. Hasta mayo de 2007, en el que se le concede un aplazamiento de pago, no se realiza acción alguna ni se inicia el procedimiento legalmente establecido para la recuperación de la deuda. A partir de esta fecha viene cumpliendo el calendario de pagos. Esta deuda no está provisionada.

– Urretxu Cast Alloys, S.L.: corresponde al programa Bideratu 2003. En 2006, año en el que se iniciaba el calendario de pagos, fue declarada en concurso voluntario de acreedores y en junio de 2007 comienza su liquidación. A fecha del trabajo no se tiene información sobre la situación del procedimiento de liquidación. Esta deuda está provisionada.

– Transformados del Nervión, S.A.L.: corresponde al programa Bideratu 2004. En 2006, primer año en el que debería comenzar a devolver el anticipo concedido, entra en concurso voluntario de acreedores. En julio de 2007 se aprueba un convenio singular con la Administración General de la CAE con una quita del 40% y la devolución del resto de la deuda en 12 años con cuatro de carencia, con lo que el primer pago se hará en 2012. Esta deuda está provisionada.

– Lucio Garay, S.L.: corresponde al programa Bideratu 2005. La empresa solicita en 2008 un fraccionamiento para la devolución de los importes adeudados, que le es concedido en noviembre de 2008. Su primer pago será en 2010. La deuda no está provisionada.

Los deudores a los que se ha tramitado expediente de incumplimiento en 2008 correspondientes al programa Gauzatu, han sido:

(Véase el .PDF)

De este programa hemos revisado los procedimientos aplicados a los tres mayores deudores:

– Euskal Garagardoa, S.L.: el anticipo reintegrable fue concedido en el programa Gauzatu Industria 2000. El primer año de incumplimiento fue 2002 y hasta octubre de 2006 no se resuelve el expediente de incumplimiento, por el que se le requiere el abono de la deuda total más los intereses legales. En marzo de 2009 pasa a vía de apremio, notificándose a la empresa en mayo de ese año. En junio, la sociedad solicita un aplazamiento que a la fecha del trabajo estaba pendiente de concesión. Esta deuda no está provisionada.

– Acid Regeneration Service Spain I, S.A.: corresponde al programa Gauzatu Industria 2002. El primer año de incumplimiento es 2005 y hasta diciembre de 2007 no se resuelve el expediente de incumplimiento. En este caso hubo un error de forma que llevó de nuevo a la iniciación del proceso que se resuelve en octubre de 2008. En febrero de 2009 esta deuda pasa a vía de apremio. En marzo de 2009 el deudor solicita un aplazamiento de la deuda, que no se concede por no aportar garantías suficientes. Esta deuda está sin provisionar.

– Innovamek, S.L.: corresponde al programa Gauzatu Industria 2002. El primer año de incumplimiento es 2006 y en junio de 2008 se resuelve el expediente de incumplimiento. Esta deuda ha pasado a vía de apremio en abril de 2009 y en mayo de este mismo año se le concede un aplazamiento. La deuda está sin provisionar.

VII.4.– Deudas por incumplimientos de préstamos avalados

VII.4.1.– Avales ejecutados

Las cantidades adeudadas a la Administración General de la CAE por la ejecución de avales y garantías prestados a favor de terceros de programas de ayudas ya finalizados (PRE y 3R), son:

(Véase el .PDF)

Estos importes, recogidos en el balance de situación en el epígrafe «Deudores por derechos reconocidos», están provisionados al 100%, descontándose la provisión del Remanente de Tesorería a 31 de diciembre.

La variación de estas deudas por cobros y anulaciones en estos dos ejercicios es la siguiente:

(Véase el .PDF)

La variación de esta deuda entre el 31 de diciembre de 2007 y el de 2008 se debe, principalmente, a la anulación de 11.243 miles de euros correspondientes a dos empresas, por considerarse incobrables. Estas deudas están en vía ejecutiva a 31-12-2008.

VII.2.2.– Avales vivos.

En los ejercicios 2007 y 2008, el Gobierno ha tenido los siguientes movimientos por avales prestados, incumplimientos y recuperaciones:

(Véase el .PDF)

A partir de estas cifras el Gobierno fija un ratio en el que recoge el porcentaje de fallidos en función de la cifra global de avales, del importe de incumplimientos y de las recuperaciones del ejercicio:

Ratio de falencia = (Fallidos del ejercicio – Recuperaciones del ejercicio) * 100

Total riesgo en vigor a último día del ejercicio

El ratio de falencia de estos ejercicios ha sido:

(Véase el .PDF)

VII.3.– Provisión para insolvencias.

El Gobierno provisiona tanto las deudas vencidas como las no vencidas de estos programas de ayudas con la siguiente cobertura a 31-12-2008:

(Véase el .PDF)

VII.4– Conclusiones.

– Las posibilidades de recuperación de la deuda pendiente de cobro por avales prestados en los programas de ayudas del PRE y del 3R son muy escasas, debido a la antigüedad de la misma y a la situación de las empresas, la gran mayoría en liquidación o sin bienes. El saldo de estas deudas está provisionado al 100% y deducido del Remanente de Tesorería.

– En el caso del riesgo por avales vivos hemos revisado los criterios tenidos en cuenta por el Gobierno a la hora de realizar las provisiones por insolvencia a 31-12-2008, y hemos considerado correctas las correspondientes a Luzaro, a Oinarri y a la línea de empresas. No así la provisión de Elkargi, que hemos estimado en 6.230 miles de euros. La provisión calculada por el Gobierno asciende a 1.822 miles de euros, por lo que debería incrementarse en 4.408 miles de euros a descontar del Remanente de Tesorería.

– En las cantidades vencidas y no pagadas de los anticipos de los programas de Bideratu y Gauzatu, de nuestra revisión se deduce que se han producido retrasos muy importantes, hasta 4,5 años, en el seguimiento de las deudas, perjudicando las posibilidades de cobro. Además a 31-12-2008 hay 1.823 miles de euros de deuda vencida pendiente de cobro perteneciente al programa Gauzatu sin provisionar, y cuya provisión debería descontarse del Remanente de Tesorería.

ALEGACIONES A LOS RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE EUSKADI CORRESPONDIENTE AL EJERCICIO 2008

I.– Introducción.

Al objeto de dar respuesta a los Resultados de la Fiscalización de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi correspondientes a 2008, en cumplimiento del artículo 13 de la Ley 1/1988, de 5 de febrero, se presentan en este informe las alegaciones y justificaciones que cada órgano gestor ha tenido a bien realizar en orden al asunto de referencia y que han sido centralizadas por la Oficina de Control Económico.

II.– Opinión.

II.1.– Opinión sobre el cumplimiento de la legalidad.

1.– Integración de las fundaciones y consorcios del Sector Público.

Según esta observación, el TVCP parece deducir que la modificación en la composición del Sector Público Vasco implica necesariamente la transformación de la integración de los Presupuestos Generales, debiéndose incluir la totalidad de los entes que lo integran, incluidas por tanto las fundaciones del Sector Público y los consorcios de igual naturaleza. Esta Administración está en desacuerdo con esta interpretación, entendiendo que, mientras el Parlamento Vasco no altere la normativa de Régimen Presupuestario de Euskadi, es ésta la norma a seguir en su literalidad e integridad para la confección tanto de los Presupuestos Generales como de las Cuentas correspondientes.

De conformidad al artículo 2.2 de la Ley de Régimen Presupuestario de Euskadi hoy vigente, solo las entidades allí enumeradas integran los Presupuestos Generales de la CAE, de tal modo que el hecho de que haya variado en el año 2007 la composición del Sector Público Vasco a efectos hacendísticos, ello no repercute directamente en la integración de los Presupuestos Generales y de la Cuenta correspondiente.

En efecto, el principio de especialidad normativa de acuerdo al cual la norma especial (LRPE) prevalece sobre la Ley General (LPOHGPV) es la que hace que no exista incoherencia normativa alguna, ya que no hay una derogación tácita de la LRPE por la modificación operada en la Ley de Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco.

Ambas leyes tienen objetos distintos y, por tanto, no son excluyentes sino compatibles. Así, la LPOHGPV establece una definición global del Sector Público Vasco, aplicable cuando otras leyes no lo pormenoricen y se remitan genéricamente al concepto, pero que cede cuando, como es el caso, hay una ley que enumera a cuales de las entidades integrantes del sector público se refiere. Por ello cada norma tiene un «ámbito de validez específico» a los efectos de lo que pretende disciplinar cada una de ellas. Lo que se ha producido no es una colisión entre ambas, sino a lo sumo una diferente técnica normativa al utilizar los mismos conceptos (sector público) con distinto contenido.

Igualmente, debe tenerse en cuenta que cuando el legislador quiso que la nueva composición del sector público establecida en la LPOHGPV tuviera correspondencia en otras normas hacendísticas, lo señaló así expresamente mediante la correspondiente modificación (así, la Ley 14/1994, de control económico y contabilidad de la CAE y la Ley 8/1996, de Finanzas de la CAE), lo que lleva a la conclusión de que la no alteración del artículo 2.2 LRPE es una decisión legislativa deliberada de no variar su contenido y no una mera omisión a la que quepa atribuir otro sentido.

Por otra parte, el Gobierno Vasco, con el objetivo de poder incluir en los Presupuestos Generales a las fundaciones y consorcios del Sector Público, remitió al Parlamento Vasco, en junio de 2008, un proyecto de Ley de modificación del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes sobre régimen presupuestario. Este proyecto de ley siguió su curso parlamentario sin llegar a aprobarse al fin de la legislatura en 2009.

En el calendario legislativo para la legislatura iniciada en 2009, se prevé una referencia de dicho texto, en la que también se incluirá una previsión en el mismo sentido.

2.– Clasificación Territorial.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley de Régimen Presupuestario de Euskadi, los Presupuestos de la Comunidad Autónoma se confeccionan incluyendo la correspondiente clasificación territorial, de acuerdo con los criterios que al respecto se recogen en las Normas Técnicas de elaboración, previstas en el mencionado artículo 57.

Una vez aprobados los Presupuestos en el Parlamento, su ejecución se registra, asimismo, territorializadamente.

En consecuencia, se da cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 57, ya que la estructura de los programas presupuestarios incluye una clasificación territorial.

3.– Obra de construcción de 42 viviendas sociales en Lutxana-Munoa (Barakaldo).

Las modificaciones del Proyecto de ejecución de estas viviendas se producen principalmente por cuatro grandes conceptos:

1) La necesidad de cambiar la sección del edificio en cuanto al volumen que ocupan los sótanos de garaje, para ajustarse más racionalmente a la realidad del terreno. Originándose una nueva distribución de trasteros y garajes con la que se consiguen ocho plazas más de garaje.

2) Dentro de esa adaptación topográfica del fuerte desnivel de la parcela, se hace preciso la construcción de un «muro verde» para conseguir una plataforma de uso dentro del área de la urbanización del sector PERI-08.

3) Al Dpto. de Vivienda le corresponde construir en la parcela un centro de transformación eléctrica para la nueva urbanización donde se encuentra esta promoción; de donde se dará servicio a nuestro edificio y a las nuevas viviendas de la parcela 4 del PERI-08.

4) Se decide hacer cambios para tener una mayor calidad del edificio en cuanto al aislamiento térmico y acústico por un lado y de mantenimiento por otro, realizando cambios en los cerramientos de fachada y en tabiques de distribución interior.

5) Se decide conseguir una mejor funcionalidad de los tendederos de las cocinas, haciéndolos pisables dentro de una terraza que se sitúa delante de las cocinas.

6) Dentro de la iniciativa por la innovación que se lidera dentro de la Viceconsejería de Vivienda, se opta por implantar otro sistema centralizado para calefacción y agua caliente; con bombas de calor aire-agua y terminales climatizadoras en las viviendas, siguiendo la política de emplear las denominadas energías renovables.

4.– Obra de construcción de 39 viviendas sociales en Lutxana-Munoa (Barakaldo).

La modificación implica al sistema constructivo de fachada, a la estructura, al sistema de compartimentación interior y a las instalaciones de electricidad, calefacción y ACS.

La fachada pasa de ser ventilada a ser convencional con acabado caravista, por considerarlo más eficaz desde el punto de vista de su calidad intrínseca como de su mantenimiento posterior. Este cambio implica a un refuerzo en viguería de fachada, un reajuste de dimensiones de las carpinterías, por modulación, y obliga a una implementación de los revestimientos de aislamiento para minimizar el efecto de puente térmico.

A nivel estructural, junto con el refuerzo realizado en las vigas de fachada se cambia el sistema de forjado unidireccional semi-industrializado a un sistema de forjado «in situ» con encofrado total de planta, por exigencias de seguridad en la ejecución. Aprovechando el cambio, se reconfiguran los forjados 7 y 8 aumentando el canto del mismo de tal forma que se eliminan vigas de canto y se gestionan de mejor manera los saltos de forjado de las terraza. Así mismo se amplia la superficie ocupada en planta baja para disponer de una nueva sala de instalaciones que de servicio a las nuevas bombas de calor y al innovador sistema energético sostenible de geotermia.

A nivel energético los cambios son muy importantes. Se introduce un novedoso sistema de calefacción y producción de agua caliente sanitaria basada en la producción térmica centralizada mediante bombas de calor con aprovechamiento de energía geotérmica. La calefacción se confía a un sistema de suelo radiante en vez de radiadores. El conjunto se controla por unidades micro procesadas tipo Leako. Así mismo se producen modificaciones en los capítulos de electricidad y fontanería como consecuencia del cambio citado.

También se reajustan las mediciones de proyecto con las mediciones realizadas por los directores de la ejecución cerrando los capítulos ejecutados de Cimentación y Estructura que estaban finalizados.

5.– Construcción de 22 viviendas sociales y anejos en el área 12, bloque 3, Fase II, de Bergara (Gipuzkoa).

El primer modificado contiene el cambio de los muros de sótano inicialmente proyectados, por una pantalla de micropilotes, al estar realizada la urbanización circundante en las fechas de inicio de las obras y el cambio de la tabiquería interior de ladrillo por la de pladur, así como la modificación del cerramiento de fachadas como modificaciones más significativas.

El segundo modificado incluye como elementos más importantes la canalización de la «regata» subterránea de agua que atraviesa el solar, no prevista inicialmente y la adecuación del proyecto al nuevo Código Técnico de la Edificación.

El tercer modificado recoge la aplicación de los parámetros del estudio realizado por Labein, encargado por la Dirección de Vivienda, Innovación y Control, a fin de aplicar las exigencias del borrador del documento de acústica del Código Técnico de la Edificación, a efectos de la incidencia en el mismo. Asimismo, debido al aumento de grueso que sufre la lámina anti-impacto en suelos, se opta por aplicar soluciones experimentales, como la realización de un recrecido y colocación de tarima flotante o el trazado de la instalación de calefacción por paredes y techos.

El cuarto proyecto modificado de la promoción ascendió a la cantidad de 103.880,22 euros (IVA incluido), y dada la fecha en que fue aprobado técnicamente, próxima a la fecha de finalización de las obras, obligó a tramitar su pago en Consejo de Gobierno celebrado el 14 de octubre de 2008.

En este cuarto modificado se recogen los precios contradictorios nuevos, surgidos en el tiempo transcurrido entre la redacción del tercer modificado y el final de las obras.

Básicamente se trata de trabajos de urbanización con acometidas de los distintos servicios, ya que aunque la urbanización se encontraba ejecutada, la previsión de las diversas instalaciones eran para dos portales, por lo que fue necesario hacer una serie de adecuaciones para dar servicio a los tres portales de que consta la promoción.

Incluye la modificación del alumbrado según acuerdos con el Ayuntamiento y se complementa con diversas modificaciones de tipo menor.

En cuanto al montante total de los modificados hay que tener en cuenta que además de recoger los cambios debidos a necesidades nuevas o causas imprevistas, tiene gran peso en ellos las modificaciones que surgen debido a la aplicación de mejoras derivadas de estudios acústicos realizados, adelantándose a su futura obligatoriedad, así como la utilización de soluciones constructivas experimentales que respondan a las nuevas dificultades planteadas al aplicar las nuevas normativas técnicas, según las directrices en materia de innovación asumidas por la Dirección de Vivienda, Innovación y Control.

6.– Obras de mejora de acceso marítimo al Puerto de Mutriku.

En febrero de 2002, el Servicio de Puertos de Gipuzkoa redactó el «Proyecto de Mejora de acceso marítimo al puerto de Mutriku» y, en base al mismo, tras una larga tramitación administrativa, que incluyó Declaración de Impacto Ambiental y Adscripción de terrenos del Dominio Público Marítimo Terrestre, fue adjudicada con fecha 20 de junio de 2005 la ejecución de las citadas obras en un presupuesto, incluido el IVA, de 20.347.510,87 euros.

Con la obra ya iniciada, el Ente Vasco de la Energía (EVE), en desarrollo del Protocolo de Colaboración entre los Departamentos de Transportes y OO.PP. y el propio Ente Vasco de la Energía firmado en el año 2005, redactó el «Proyecto de Obras de Infraestructura que la implantación de una Central de Oleaje en el Puerto de Mutriku», con la finalidad de implantar una planta generadora de energía, tipo OWC, aprovechando la construcción del nuevo dique. En efecto, según dicho protocolo, al EVE correspondía, entre otras, la tarea de redactar el Proyecto y el Departamento asumía la obra civil necesaria para llevar a cabo el aprovechamiento citado. Se trata de una iniciativa, fruto de la creciente inquietud de la sociedad civil por el medio ambiente y el fomento de las energías limpias y renovables que una vez analizada su viabilidad técnica, se decide acometer con carácter estratégico.

Solamente ésta es la motivación de la Modificación planteada, que no afecta al trazado del dique que sigue siendo el mismo, ni lógicamente a la funcionalidad de la obra de abrigo. Lo que se cambia en líneas generales es la sección tipo de dique en 100 m de su longitud (algo menos de la cuarta parte) que pasa a ser una tipología vertical en lugar de en talud, con la finalidad de ubicar el mecanismo generador de energía.

Los cambios propuestos originaron un presupuesto adicional de 4.049.791,76 euros, del orden del 19,90 % de incremento.

Ya con la obra en ejecución en el Invierno 2007-2008, se han registrado temporales extraordinarios de un valor tan significativo como para replantearse algunos aspectos del diseño de la obra. En efecto según los registros de oleaje de la boya direccional Bilbao-Bizkaia se han detectado 4 temporales en ese periodo, con una altura de oleaje significativamente superior a los máximos registrados en 16 años, desde la entrada en funcionamiento de dicha boya en 1990. Teniendo en cuenta que el diseño del dique se ha realizado basándose en esa información, se revisaron las hipótesis de cálculo manejadas en el Proyecto inicial. La nueva caracterización del oleaje realizada hace recomendable una serie de cambios en el diseño de las obras en ejecución en ese momento: Sustituir los bloques de 25 TN. en un tramo del dique, por bloques de 45 TN. y aumentar la base del espaldón en 2,25 metros en otro tramo, entre otros.

Estas modificaciones propuestas originaron un presupuesto adicional de 4.875.604,57 euros; es decir, un 23,96 % de incremento respecto al contrato original. Sin embargo, al acogerse la empresa contratista a la causa de resolución contemplada en el artículo 149 e) del TR de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, se vio interrumpida la continuidad de la obra.

8.– Prórroga del Servicio de Acompañamiento.

En el mes de enero y primeros días de febrero de 2008, en el periodo transcurrido desde la finalización el 31-12-2007 de la prórroga del contrato anterior, hasta la vigencia efectiva del siguiente, se continuaron prestando los servicios, como no podía ser de otro modo. Resultaba impensable otra interpretación de la situación. No es preciso remarcar aquí la necesidad de proseguir con las actividades, si tenemos en cuenta la trágica incertidumbre que se hubiese provocado al colectivo amenazado, con la supresión de los servicios durante el periodo citado.

10.– Trabajos de asesoramiento a diversos Departamentos.

Si bien las labores contratadas son propias de los Departamentos, se trata de actividades específicas y coyunturales, a veces muy especializadas, por lo que se consideró más adecuado el recurso a medios externos que la contratación de personal temporal. Todos estos contratos disponen de informe previo favorable de la Dirección de Función Pública.

Por otro lado, el TRLCAP no limita el tipo de servicios que la Administración puede contratar, siempre y cuando no impliquen ejercicio de autoridad pública (artículo 196.4), lo que no sucede en ningún caso. Tampoco se infringen los límites derivados del artículo 19.2.e) de la Ley de la Función Pública Vasca (tareas reservadas a funcionarios de carrera), ni se trata de funciones que deba desempeñar personal eventual.

III.– Consideraciones sobre sistemas de control interno y procedimientos de gestión.

III.2.– Gastos de personal.

3.2.6.– Acuerdo regulador de las condiciones de trabajo de la Ertzaintza.

1.– Consideración previa de carácter general.

El informe del TVCP sobre fiscalización de la Cuenta de la Administración General de la CAE 2007, dedica su apartado 3.2.7 a cuestionar la legalidad del Decreto 438/2005, de 27 de diciembre, por el que se aprueba el acuerdo regulador de las condiciones de trabajo del personal de la Ertzaintza para los años 2005, 2006 y 2007. El referido acuerdo regulador fue suscrito entre el Departamento de Interior y las organizaciones ErNE y CC.OO.-Ertzaintza en sesión de la Mesa de negociación prevista en el artículo 103 de la Ley de Policía del Vasco celebrada el 12 de diciembre de 2005. Como quiera que su validez y eficacia requería, atendiendo a las previsiones contenidas en el artículo 104.2 de la citada Ley, de su formal y expresa aprobación por el Consejo de Gobierno de la Administración de la Comunidad Autónoma, fue elevado y finalmente aprobado por este último órgano el 27 de diciembre de 2005.

Esta aprobación convierte al acuerdo plurianual firmado entre el Departamento de Interior y las centrales más representativas de la Ertzaintza en norma positiva reguladora del régimen retributivo de la Ertzaintza en los aspectos expresamente contenidos en la misma.

2.– Datos adicionales.

2.1.– El acuerdo contempla, efectivamente, que como consecuencia del compromiso de futura reclasificación de la Escala Básica de la Ertzaintza en el grupo C de clasificación de los funcionarios de las Administraciones Públicas Vascas, con efectos al 1 de enero de cada uno de los ejercicios incluidos en su ámbito temporal, se iban a producir incrementos anuales con carácter lineal a aplicar con independencia de las subidas retributivas que se acordaran con carácter general para el conjunto de empleados públicos de la Administración de la CAPV y a abonar como complemento de productividad hasta su reordenación en otros conceptos retributivos.

La Ley 2/2008, de 28 de mayo, de tercera modificación de la Ley de Policía del País Vasco aborda la modificación precisa para el aludido cambio de clasificación de los funcionarios de la escala básica de los cuerpos de Policía del País Vasco. De este modo, se adiciona un apartado 4 al artículo 105 de la citada Ley, cuyo tenor literal es el siguiente: «No obstante lo dispuesto en el apartado primero de este artículo, quienes, tras superar el curso básico de acceso y el periodo de prácticas, sean nombrados funcionarios de carrera de la Escala Básica de la Ertzaintza, se entenderán clasificados en el grupo C de la clasificación de lo funcionarios de las administraciones públicas vascas».

Por otro lado, como segunda parte de ese complemento, y con vigencia a partir del 1 de enero de 2006, el acuerdo viene a instaurar un nuevo modelo de productividad, vinculado a la prestación efectiva del servicio (no obstante lo cual se mantiene el derecho al mismo en el caso de las seis semanas de descanso obligatorio de la licencia de maternidad, de acto de servicio y accidente de trabajo en supuestos tasados).

2.2.– El artículo 81.3 de la LFPV establece, efectivamente, que los trienios se devengarán y harán efectivos con el valor correspondiente al Grupo del Cuerpo o Escala al que el funcionario pertenezca en el momento de su perfeccionamiento. No obstante lo anterior, y sin contravenir la norma, en el ámbito convencional se ha venido estableciendo, como mejora o condición más beneficiosa, la previsión de que el personal que acceda a un Cuerpo correspondiente a un grupo de titulación superior al anterior, percibirá la antigüedad en la cuantía asignada al nuevo grupo de titulación. Eso es lo que hace el apartado segundo del artículo 54 del acuerdo regulador que aprueba el Decreto 438/2005, de 27 de diciembre, que, no habiendo sido objeto de impugnación, se convierte en norma válida de obligado cumplimiento por cuya correcta ejecución han de velar los distintos órganos de la Administración encargados de su aplicación.

2.3.– La regulación del complemento de productividad por el desempeño en comisión de servicios de puestos de trabajo de categoría o Escala superior resultó incorporada al contenido del acuerdo regulador de condiciones de trabajo del personal de la Ertzaintza aprobado mediante Decreto 438/2005, de 27 de diciembre, siendo así que hasta ese momento formaba parte de los sucesivos Decretos de vigencia anual por los que se establecían medidas económicas vinculadas al reforzamiento de las condiciones de seguridad en la prestación del servicio por los funcionarios de la Ertzaintza.

Se ha comenzar recordando el contenido de la memoria que se incorporó al expediente de tramitación del primero de aquellos Decretos, el 131/2002, tras el dictamen 45/2002, de 28 de mayo, de la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno Vasco.

Transcribimos a continuación los puntos 1 y 2 de la citada memoria, en el entendimiento de que de sus términos se extrae claramente la argumentación a oponer a la objeción que se plantea:

«1.– Antecedentes.

La Comisión Jurídica Asesora del Gobierno Vasco, en sesión celebrada el 28 de mayo de 2002, emitió dictamen sobre el Anteproyecto de Decreto por el que se establecen medidas económicas vinculadas al reforzamiento de las condiciones de seguridad en la prestación del servicio por los funcionarios de la Ertzaintza, dictamen que quedó registrado con el número 45/2002.

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 26 del Decreto 187/1999, de 13 de abril, por el que se crea y regula la Comisión Jurídica del Asesora del Gobierno Vasco, si tras la emisión del dictamen, el proyecto de norma sobre el que versó fuera objeto de modificaciones sustanciales que no respondieren a las sugerencias o propuestas efectuadas en aquél, se elevará nueva consulta sobre dichas modificaciones.

El texto que ahora se presenta introduce determinadas modificaciones que responden fielmente a las sugerencias y propuestas efectuadas en el dictamen 45/2002, por lo que no se está en el supuesto al que se refiere el artículo 26 del Decreto 187/1999.

2.– Nueva formulación de la regulación proyectada en el Capítulo III.

La objeción fundamental del dictamen se circunscribe a la regulación proyectada en el Capítulo III del texto sometido a examen; el citado Capítulo viene a configurar un sistema excepcional de abono de gratificaciones extraordinarias por el desempeño en comisión de servicios de puestos de categoría o Escala superior a la de pertenencia que, a tenor del repetido dictamen, no se encuentra amparado por la Ley que se invoca de pretendida cobertura.

A decir de la Comisión Jurídica Asesora, la única comisión de servicios que el legislador ha querido retribuir mediante una gratificación es la prevista en el artículo 72.5 de la Ley de Policía del País Vasco, sin que tal gratificación pueda extenderse a las comisiones asignadas para el desempeño de un puesto de trabajo. Añade el dictamen que el legislador ha prefigurado enteramente y de forma taxativa los supuestos que permiten asignar gratificaciones por servicios extraordinarios, sin que entre ellos figure el que se quiere poner en vigor a través del proyecto que, por tanto, incurre en ultra vires con infracción del principio de legalidad, y vulnera, además, de forma indirecta o por conexión, lo dispuesto en los artículos 72.4 y 74.1.a) de la mencionada Ley de Policía.

No obstante lo anterior, la propia Comisión establece en el párrafo 58 de su dictamen que lo antedicho «... no es óbice para que a la vista de la actividad desarrollada por un funcionario en comisión de servicios éste pueda merecer, de forma singular y excepcional, una retribución complementaria individual, al igual que sucede con otros funcionarios, siendo indiferente al respecto que la provisión del puesto sea de la misma o de una categoría superior o lo haya sido a través de una comisión o a través de uno de los sistemas ordinarios –concurso y libre designación–. Lo decisivo es que reúna los requisitos exigidos para ello: atendidas las condiciones o circunstancias en las que ha tenido que desenvolverla, que éstas sean diferentes a las normales o habituales en ese puesto, o que haya alcanzado determinados objetivos que muestren el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés o iniciativa con que lo ha desempeñado».

Claramente se está apuntando, por tanto, la vía del complemento de productividad como forma de reorientar la regulación proyectada, siempre que se reúnan los presupuestos y requisitos exigidos para ello. A tal fin, introduciendo las pertinentes modificaciones en el Capítulo III del proyecto, así como en su artículo 1.2 y en su parte expositiva, se propone ahora establecer, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto 298/1997, de 16 de diciembre, de retribuciones de los funcionarios de la Ertzaintza, un sistema de asignación, con carácter transitorio, de un complemento de productividad destinado a retribuir la actividad extraordinaria que conlleva el desempeño en comisión de servicios de puestos de trabajo de categoría o Escala superior a la de pertenencia, eliminando la idea de inherencia a la que aludía la antigua redacción del artículo 1.2.

Una vez más se hace forzoso recordar las singularidades que, con respecto a la función pública general, presenta la función pública policial. El sistema ordinario de ingreso en las distintas escalas y categorías de los Cuerpos de Policía del País Vasco es la promoción interna, reservándose el acceso por turno libre al ingreso en la categoría de Agente de la Escala Básica (la posibilidad de ingreso por turno libre en la categoría de Subcomisario se plantea en la Ley –artículo 56.3– como fórmula residual). Ello supone que la provisión de los puestos de trabajo reservados a las categorías de Agente primero, Suboficial, Oficial, Subcomisario, Comisario, Intendente y Superintendente pasa por la previa articulación de los procesos selectivos de ingreso en cada una de ellas. Con la entrada en vigor de la Ley de Policía del País Vasco se buscó compatibilizar el ingreso en la categoría de Agente con la promoción interna a las categorías superiores del Cuerpo de la Ertzaintza. Dado que el sistema educativo general no oferta titulaciones referidas estudios policiales, la capacitación profesional que permite el acceso a las distintas categorías está reservada a la Academia de Policía del País Vasco.

Consecuencia de todo ello es que las distintas categorías de la Ertzaintza se nutren de funcionarios que han ingresado en la Ertzaintza en la categoría de Agente. Pero, siendo ello así, no es posible hacer dejación del ejercicio de las funciones correspondientes a las categorías superiores del Cuerpo, por lo que la Ley prevé la habilitación en funciones de superior categoría a los funcionarios de las categorías inferiores al establecer en su artículo 72 que de no existir funcionarios suficientes en la escala y categoría correspondiente, y si las necesidades del servicio así lo exigen, podrán conferirse comisiones de servicio para el desempeño de puestos de trabajo o funciones propias de otra categoría distinta a la de pertenencia, siempre que sean de la misma escala o de la inmediatamente superior.

En aplicación de esta dispensa excepcional, legalmente prevista, de uno de los requisitos del puesto es como, hasta tanto se completen los correspondientes procesos de promoción interna, las necesidades que plantea la compleción de toda la cadena de mando de la Ertzaintza vienen cubriéndose, mediante comisiones de servicio, por funcionarios a quienes, aún a pesar de no reunir, en principio, el grado óptimo de formación requerido (o precisamente por ello), se les exige un esfuerzo adicional para desempeñar puestos de trabajo de categoría superior a la que ostentan.

Negar que ese esfuerzo constituya una actividad extraordinaria que, más allá de la mera percepción de las retribuciones complementarias específicamente asignadas al puesto de trabajo efectivamente desempeñado, sea susceptible de ser gratificada a través del complemento de productividad supone desconocer la problemática específica que presenta una organización como la Ertzaintza y las soluciones normativas, como el Decreto 298/1997, de retribuciones de los funcionarios de la Ertzaintza, que han venido aprobándose para su superación (ver nota 1 al final del documento).

3.2.7.– Régimen retributivo de los funcionarios de la Administración de Justicia.

En referencia a la Ley Orgánica 6/1985, debemos indicar que en la disposición transitoria quinta de la citada Ley se establece lo siguiente:

«Disposición transitoria quinta.– Régimen retributivo transitorio.

1.– Hasta tanto se fije la cuantía de las nuevas retribuciones previstas en el Título II del libro V de esta Ley, los funcionarios del Cuerpo de Secretarios Judiciales y el resto de funcionarios al servicio de la Administración de Justicia continuarán percibiendo las retribuciones previstas en el Real Decreto 1130/2003, de 5 de septiembre, por el que se regula el régimen retributivo del Cuerpo de Secretarios Judiciales; en la Ley 17/1980, de 24 de abril, sobre régimen retributivo de los funcionarios al servicio de la Administración de Justicia; en el Real Decreto 1909/2000, de 24 de noviembre, por el que se regula el complemento de destino de los funcionarios al servicio de la Administración de Justicia; la Orden PRE/1417/2003, de 3 de junio, por la que se regulan las retribuciones complementarias por servicio de guardia del personal al servicio de la Administración de Justicia y en las demás normas retributivas vigentes en el momento de la entrada en vigor de esta Ley.

2.– Sin perjuicio de lo anterior, se autoriza al Gobierno para que, mediante Real Decreto, una vez publicada esta Ley orgánica, fije transitoriamente para el año 2004 las cuantías y fecha de efectos de las retribuciones básicas y complementarias que procedan, en relación con los funcionarios a los que se refiere la disposición adicional cuarta de esta Ley.

3.– Hasta tanto se produzcan los procesos de acoplamiento y nombramiento a que se refiere la disposición transitoria cuarta, se entenderá que los funcionarios siguen prestando servicio en sus actuales destinos».

Dado que aún no se ha efectuado el mencionado proceso de acoplamiento, no se han aplicado los conceptos establecidos en la Ley Orgánica 6/2003. Esta misma circunstancia está indicada en el citado III Acuerdo (Decreto 38/2007) mencionado asimismo en el Informe del Tribunal Vasco de Cuentas y que dice lo siguiente:

«Artículo 80.– Estructura Retributiva Definitiva. Una vez que se publicare el nuevo marco retributivo, el Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social negociará con las Organizaciones Sindicales la adecuación de las retribuciones actuales a dicho nuevo marco retributivo, recogido en la Ley Orgánica del Poder Judicial y en los Reales Decretos que lo desarrollan».

III.4.– Contratación.

3.4.2.– Servicio de acompañamiento.

1.– La adjudicación múltiple dentro de cada lote, obedeció a diversas razones:

a) De índole operativa:

La propia naturaleza de la amenaza terrorista provoca que, en no pocas ocasiones, la necesidad de asignación de escoltas a personas no sea una cuestión previsible ni que admita demora. Dada la responsabilidad en la gestión operativa de los servicios de Acompañamientos, que reside en la Ertzaintza, es necesario contar con una disponibilidad casi inmediata de personal cualificado, y esto no es posible garantizar si no se cuenta con varias empresas contratadas que, en función de sus recursos en cada momento, y conforme a la asignación proporcional establecida, aseguren la presta cobertura del servicio.

b) De capacidad:

En la actualidad hay activos 613 servicios de acompañamientos privados, prestados por un total de 1.107 escoltas. La gestión interna de dicho servicio conlleva otros puestos relacionados: operadores de centros de recepción de llamadas 24 horas, personal administrativo, inspectores de servicios, etc., cuyo volumen total supera ampliamente la capacidad de cualquier empresa del sector, lo que desaconseja una adjudicación única al licitador más valorado, por muy ventajosa que sea su propuesta.

Además, cualquier evidencia de amenaza terrorista a un colectivo que hasta le fecha no haya sido, por así expresarlo, objetivo de ETA, podría suponer un aumento inmediato en el número de servicios a realizar.

Esto obliga a una adjudicación múltiple, que puede ser concretada, sin duda, de varias maneras.

De hecho, la primera fórmula para la contratación de empresas de seguridad fue elaborada por la Dirección de Patrimonio y Contratación, y definido como «Procedimiento de selección de contratistas y fijación de condiciones económicas en orden a generar expedientes de gasto de naturaleza contractual referentes al servicio de acompañamiento»: Esa modalidad permitía que cualquier empresa que reuniese los requisitos establecidos y presentase su oferta económica podía ser adjudicataria, y ello podía suceder en cualquier momento de la vigencia de esta contratación.

Esto se hizo así atendiendo a la enorme dificultad de previsión respecto del volumen de escoltas a realizar, los recursos necesarios, y las limitaciones de capacidad de las empresas. Progresivamente se fue modelando el expediente, regulando con mayor precisión el número mínimo y máximo de empresas necesarias, distribuyendo los volúmenes de cada lote y cerrando los límites de las contraprestaciones económicas (totalmente abiertas en el inicio).

No obstante, no sólo persisten los argumentos que aconsejan una adjudicación múltiple, sino que incluso, en la elaboración de los pliegos para el siguiente Concurso, se ha solicitado por parte de los responsables policiales la reducción en los porcentajes máximos de servicios a adjudicar a cada empresa, y un mayor número de contratistas por lote, para incrementar los sistemas de control interno de cada adjudicatario, y el desarrollo de protocolos y criterios de mejora en la calidad de la prestación.

c) De reducción o limitación del riesgo:

Cualquier fórmula de adjudicación de lotes a una sola empresa, aumenta el riesgo de graves consecuencias para la posibilidad de prestación de un servicio tan delicado y específico como éste si la adjudicataria sufriera cualquier eventualidad:

– Conflictos sociales o huelgas: ya hubo una experiencia que obligó a disponer, en el plazo de pocas horas, de personal de otras empresas y de la propia Ertzaintza para atender 68 servicios.

Baste recordar ejemplos de este mismo sector de la seguridad (huelga en Erandio) o de otros sectores como la limpieza para poner de manifiesto que es imprescindible tener establecido en las especificaciones del contrato dos condiciones inamovibles:

* La posibilidad de anular la adjudicación de uno o varios servicios e incluso la totalidad de la prestación a una o varias empresas, en función de condiciones previamente fijadas, y

* La opción de asignar inmediatamente esos servicios a otro adjudicatario y garantizar la escolta.

– Por otro lado, la posibilidad de adjudicar el mismo lote a varios adjudicatarios, supuesto excepcional justificado por las normas excepcionales citadas, está además debidamente anunciado en los pliegos con total respeto a los principios de publicidad y transparencia, y los porcentajes adjudicados son mayores cuanto más ventajosa es la oferta.

2.– Fijación de precios mínimos:

En primer lugar, ha de aclararse que la exclusión de un licitador por ofertar precios inferiores al mínimo establecido en los pliegos vino derivada de un error cometido y reconocido verbalmente en el acto público de apertura de ofertas por el propio licitador, quien presentó precios sin incorporar el correspondiente Impuesto sobre el Valor Añadido.

El establecimiento de precios mínimos en este expediente obedeció a un largo proceso de negociación llevado a cabo por dos vías:

– Por un lado, desde el Departamento de Interior se establecieron conversaciones con las empresas del sector para abandonar el sistema inicial de pago por horas de prestación de servicio, que estaba dando lugar a abusos por parte de algunos escoltas y que suponía con enorme esfuerzo de control, llegando incluso a plantearse la contratación de una empresa encargada específicamente de esa labor, y alcanzar una fórmula que estimase el coste mínimo asignable a cada escolta, a pesar de la variabilidad de los servicios.

Se obtuvo un acuerdo para fijar datos mínimos, vinculando el coste del servicio a los días de prestación efectiva del mismo (y no a una cantidad mensual fija, como en el caso del contrato que con idéntico objeto tiene abierto el Ministerio de Interior, con un coste superior al presente).

– Por otro lado, se celebraron reuniones con las organizaciones sindicales de escoltas, en un delicado momento de conflictividad, que finalizaron con la adopción de la actual fórmula de establecimiento de coste y prestación mínima a considerar (precio básico) y pago adicional por cada día de servicio que superase los 17 por mes.

Ambas cuestiones han permitido durante estos años, por un lado, que el coste medio de cada servicio contratado por el Departamento de Interior sea inferior a los contratados por el Ministerio del Interior, y por otro, que las empresas con ámbito de actividad en la C.A.V. alcanzaran con los sindicatos acuerdos estables que han mantenido una paz social que no ha sido perturbada ni siquiera por conflictos surgidos en Madrid o Cataluña y promovidos por los mismos sindicatos o asociaciones.

3.– Necesidad de disponer de delegación en cada Territorio a licitar.

Este requisito obedece a la insalvable obligación de contar con una delegación autorizada por el Ministerio de Interior que cuente con el preceptivo armero y medidas de seguridad (ver nota 2 al final del documento).

Además de lo anterior, hay motivos de coordinación operativa con la Ertzaintza y de organización del servicio que en la práctica requieren de una estructura en cada Territorio.

VI.2.– Análisis de subvenciones directas.

VI.2.1.– Incumplimientos de legalidad.

A) Subvenciones directas a los Ayuntamientos de Portugalete y Sestao para la financiación de la instalación de rampas mecánicas.

Los Ayuntamientos de Portugalete y Sestao presentaron solicitud de subvención al amparo de la Orden de 17 de julio de 2008 del Consejero de Vivienda y Asuntos Sociales, por la que se convoca y regula la concesión de subvenciones a Ayuntamientos, entidades locales menores y entidades privadas sin ánimo de lucro y de utilidad pública para la elaboración de plan de accesibilidad y para la ejecución de obras de mejora y la adquisición de equipamiento para garantizar la accesibilidad en el entorno urbano y de las edificaciones.

Si bien las rampas mecánicas se recogen entre el equipamiento subvencionable en el anexo I de la mencionada Orden, los Planes de Accesibilidad de los citados Municipios no contemplan estas obras, condición necesaria para acogerse a dicha Orden de subvenciones. Es por ello que para los casos que nos ocupan, los presupuestos presentados por los Ayuntamientos de Portugalete y Sestao para la implantación de rampas mecánicas, no se tomaran en consideración a la hora de baremar las solicitudes de subvención al amparo de la mencionada Orden.

El Gobierno Vasco, a través del Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales, en ejecución de las competencias que le son propias en materia de accesibilidad, consideró necesario apoyar la iniciativa planteada mediante subvenciones directas.

B) Subvención al Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián para el proyecto de ampliación y rehabilitación del Museo de San Telmo.

Esta subvención no se puede encuadrar en lo dispuesto en el apartado d) del artículo 2 de la Orden de 23 de abril de 2008, de la Consejera de Cultura ya que dicha Orden va dirigida a la convocatoria de subvenciones, que provienen de la reserva presupuestaria del 1% contemplado en el artículo 106 de la Ley 7/1990 de Patrimonio Cultural Vasco, para la defensa, enriquecimiento, protección y fomento del Patrimonio Cultural Calificado e Inventariado y no se contemplan en ella intervenciones de rehabilitación, conservación y mucho menos de ampliación de Monumentos.

Las actividades objeto de subvención van dirigidas a:

a) Conjuntos Monumentales:

– La eliminación o demolición de elementos degradantes.

– El mantenimiento de la parcelación gótica.

– La reutilización de edificios (en estos casos no se incluye la rehabilitación, sólo el proyecto técnico y la adaptación del interior a los nuevos usos).

b) Patrimonio rural e industrial:

– Reutilización y puesta en valor de los edificios industriales y rurales. Tampoco en este apartado, como en el apartado anterior, se subvenciona la rehabilitación y/o conservación. Exclusivamente se habla de proyectos técnicos, instalaciones necesarias e intervenciones interiores para adaptarlos a un nuevo uso.

c) Patrimonio arqueológico:

– La adquisición de terrenos situados en los entornos de protección del patrimonio arqueológico, referido a cuevas, recintos fortificados y monumentos megalíticos.

d) Cualquier otra subvención pero encuadrada en la defensa, enriquecimiento, protección y fomento del Patrimonio Cultural.

Se observa que en este último apartado tampoco se incluyen subvenciones a actuaciones de rehabilitación, conservación y/o ampliaciones.

De haber sido esa la voluntad del legislador, y dado el peso específico que tiene la rehabilitación del Patrimonio Construido, dentro de la legislación de Patrimonio Cultural, se habría expresado claramente que la Orden estaba abierta a intervenciones de conservación, restauración y/o rehabilitación. Sin embargo, estos términos no aparecen en el texto de la citada Orden y no hay ningún otro que lo relacione categóricamente con este tipo de operaciones rehabilitadoras.

Por todo lo expuesto, se concluye que en el Departamento de Cultura no existen disposiciones de carácter general que regulen las actuaciones de rehabilitación y es por ello que se acudió a una subvención directa, otorgada por acuerdo de Consejo de Gobierno, para el proyecto de ampliación y rehabilitación del Museo de San Telmo.

C) Subvención a Infernuko Auspoa, S.L.

Con relación a las cuestiones planteadas por el Tribunal de cuentas respecto a este expediente se aportan las siguientes aclaraciones

1) Subvención extraordinaria fuera de la convocatoria de ayudas a la producción musical.

Los Departamentos implicados consideraron en su día la necesidad de valorar de forma global el proyecto presentado por la entidad, habida cuenta de que se trataba de un plan cuyo desarrollo precisaba de actuaciones durante 3-4 años y cuya fragmentación hubiera supuesto vaciarlo de contenido. La fuerza del proyecto radicaba en su totalidad: canciones vascas interpretadas por músicos de todo el mundo. Los proyectos de producción que acceden a la modalidad de Producción musical en la convocatoria a la que se alude deben ser finalizados y justificados al año siguiente al de la concesión de la subvención.

Asimismo, el alcance del proyecto superaba como mucho los fines y objetivos a los que pretende responder la convocatoria a la que se alude, puesto que más allá de la producción musical se trataba de una acción de apoyo al euskera y a la difusión de la cultura vasca en general. Se contemplaban también objetivos y acciones dirigidas a acercar la música y la cultura vasca a la comunidad de inmigrantes en Euskadi. Por otra parte, los recursos económicos con los que cuenta la convocatoria no permitían otorgar una ayuda mínimamente eficaz a un proyecto de aquella envergadura.

2) Respecto al pago anticipado se alude al artículo 3.2 del Decreto 698/1991 –obligación de la constitución de garantía real en los supuestos de pagos anticipados y cuando el importe de la subvención o ayuda sea superior a 180.303,63 euros.

Con fecha 23 de marzo de 2009 se recibió en la Dirección de Promoción de la Cultura facturas correspondientes a los gastos derivados de la edición y publicación del primer trabajo objeto de subvención por importe de 166.084,82 euros (IVA incluido). Una vez acreditado por la Dirección gestora la adecuación del gasto, 143.176,57 euros al objeto señalado –excluido el IVA correspondiente a las facturas de gasto presentadas–, y habiendo calculado que de esta forma el pago anticipado a realizar respecto a la cantidad prevista suponía la cantidad de 90.823,43 euros, inferior a los 180.303,63 euros estipulados respecto a la obligación de constituir la correspondiente garantía, con fecha 7 de abril de 2009 se procedió al pago a favor de Infernuko Auspoa, S.L. por importe de 234.000 euros (de los cuales, 90.823,43 euros se correspondían a pago anticipado, cantidad inferior a los 180.303,63 euros previstos para la constitución de garantía) (Importe liquidado con cargo a los presupuestos del 2008).

Con fecha de 5 de octubre de 2009, la entidad remitió a esta Dirección una nueva remesa de facturas por importe de 204.566,67 euros (IVA incluido). Una vez acreditado por la Dirección gestora la adecuación del gasto al objeto señalado, 176.350,58 euros, y teniendo en cuenta que el pago anticipado se corresponde con 148.472,85 euros (90.823,43 + 234.000 – 176.350,58), esto es, (90.823,43 + 57.649,42), cantidad en todo caso inferior a los 180.303,63 euros previstos para la constitución de la garantía, con fecha 5 de octubre de 2009 se inició la tramitación del segundo pago previsto a la entidad Infernuko Auspoa, S.L. por importe de 234.000 euros (Importe liquidado con cargo a los presupuestos de 2009).

Por lo tanto, nunca se le ha anticipado al beneficiario por encima del importe a partir del cual debe constituirse garantía (ver nota 3 al final del documento).

3) Plan de difusión del proyecto.

En el Informe del Tribunal de Cuentas se menciona que, a pesar de los fines aludidos en la memoria de subvención no se ha previsto un Plan de difusión del proyecto.

A este respecto es preciso recordar que en el Convenio suscrito con la entidad Infernuko Auspoa se realizan las siguientes previsiones –obligaciones para le entidad beneficiaria–:

a) Utilizando todos los medios a su alcance realizar la mayor divulgación posible de la iniciativa y de su seguimiento.

b) Publicar en formato audible en la página web www.euskadi.net, una selección de las canciones más significativas de cada uno de sus trabajos con el objetivo de difundir al mayor número posible de gente la iniciativa de manera gratuita.

c) Ofrecer un concierto de presentación del primer trabajo con fines no lucrativos en alguna de las tres capitales de territorio de la CAPV.

d) Proporcionar de manera gratuita 1.000 copias en total de cada uno de los trabajos editados, a los Departamentos de Vivienda y Asuntos Sociales y de Cultura (750 al Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales y 250 al Departamento de Cultura).

Respecto a estas cuestiones, al margen de la difusión parcial que la entidad Infernuko Auspoa y el propio artista implicado está ya desarrollando –incluido el concierto de presentación previsto en el punto c), los Departamentos implicados prevén desarrollar acciones de difusión, utilizando los materiales que aporte la entidad, entre estas acciones se prevé la distribución de los discos entre casas regionales y asociaciones de inmigrantes de la Comunidad Autónoma (ver nota 4 al final del documento).

D) Subvención directa a Naturcorp Redes, S.A.U. para acometer la gasificación de determinados núcleos de población.

En primer lugar se pone de manifiesto por el Tribunal que la Ley 34/1998 establece que la autorización administrativa para la instalación de redes de distribución de gas se hará en régimen de concurrencia por lo que concluye que las ayudas deberían haberse establecido mediante convocatoria publica. Este Departamento no comparte la afirmación anterior por dos motivos fundamentales:

– La Orden ITC 102/2005, de 28 de enero, por la que se establece la retribución de las actividades reguladas del sector gasista, es la que inicia un procedimiento de concurrencia para la obtención de estas ayudas al determinar en su artículo 5 que las compañías distribuidoras podrán solicitar la retribución específica, posibilidad que, por lo que se refiere a esta Comunidad Autónoma, solo ejercitó Naturgas que, por otra parte, es el operador natural en la CAPV.

– A mayor abundamiento hay que matizar que, lo que la Ley 34/1998, del Sector de Hidrocarburos, viene a exigir cuando establece la resolución de las solicitudes en régimen de concurrencia para la autorización administrativa de la instalación de redes de distribución de gas, hace referencia a una fase posterior a la de la concesión de la ayuda, esto es, a la de la autorización administrativa y que en dicha fase se ha respetado asimismo la concurrencia competitiva mediante la preceptiva información pública, sin que haya habido ninguna otra empresa distribuidora de gas natural canalizado de las que actualmente operan en la Comunidad Autónoma que se haya presentado en concurrencia en los municipios objeto de retribución específica (ver nota 5 al final del documento).

En segundo lugar se afirma por el Tribunal de Cuentas que se ha incumplido el requisito de informar a las autoridades comunitarias la concesión de la ayuda citada. A este respecto es necesario precisar que las ayudas referenciadas se consideran compensaciones para el suministro de servicios de interés general que, de conformidad con la Sentencia de Altmark de 24 de julio de 2003 y la Decisión adoptada a partir de la misma por la Comisión Europea, el 28 de noviembre de 2005, no tendrían la consideración de ayudas estatales y por este hecho no requerirían ser previamente notificadas a la Comisión ni aprobadas por ésta (ver nota 6 al final del documento).

Las ayudas objeto de fiscalización pretenden garantizar un desarrollo suficiente de las infraestructuras, así como el derecho de todos los ciudadanos al acceso a las infraestructuras que constituyen la red básica y de distribución de gas natural mediante un sistema de retribuciones que permita una adecuada rentabilidad de las inversiones y traen causa de las ordenes estatales reguladoras del régimen retributivo del gas natural que conscientes de las dificultades de algunos núcleos de población para acceder a dicho servicio prevén una retribución especifica para las instalaciones de distribución que tengan por objeto acometer la gasificación de los núcleos que se hallen en la situación explicitada anteriormente. En este sentido, se trata de una ayuda de especial naturaleza, en la que los parámetros para el cálculo de la misma se han establecido ya previamente por la Reglamentación Estatal.

E) Subvención a la Asociación Basolanak Elkartea para la realización de acciones encaminadas a evaluar y promover la utilización de biomasa forestal para la producción de energía renovable.

1.– En relación a que «la memoria no justifica la imposibilidad de hacer extensiva la ayuda en régimen de concurrencia con otros posibles beneficiarios que operen en el sector», debemos decir que, el Consejero de Agricultura, Pesca y Alimentación suscribió, con fecha 12 de septiembre de 2008, la Memoria Explicativa de las razones de interés público, social, económico o humanitario que justificaban la concesión de la subvención directa, así como la imposibilidad de su convocatoria mediante una disposición de carácter general.

En dicha memoria se puede leer, entre otras, que Basolanak Elkartea es la única asociación de empresas de trabajos forestales existente en la Comunidad Autónoma del País Vasco. Así, también, que la ayuda directa que se proponía trataba de dar cobertura a necesidades puntuales y concretas que imposibilitaban la consecución de las mismas mediante la convocatoria de disposiciones de carácter general (ver nota 7 al final del documento).

2.– En relación a que «se ha incumplido el requisito de informar a las autoridades comunitarias la concesión de la ayuda concedida a la Asociación Basolanak Elkartea», hay que decir que, no existía la obligación establecida en el artículo 88.3 del Tratado CE de comunicar dicha medida a las autoridades comunitarias, y ello porque no constituía una ayuda estatal en virtud del concepto de ayuda estatal que la Comisión Europea plasma en el artículo 87.1 del mismo Tratado:

«Salvo que el presente Tratado disponga otra cosa, serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».

Si bien no existe ninguna definición concreta del propio concepto de ayuda de estado, tanto la Comisión como el Tribunal de Justicia han intervenido en los últimos años para delimitar este concepto, estableciendo que para poder considerar que una medida tiene carácter de ayuda a la que se le puede aplicar el principio de incompatibilidad con el mercado común formulado en el artículo 87.1 del Tratado (debiendo por tanto notificar la ayuda a las autoridades comunitarias en virtud del artículo 88.3 del Tratado), debe reunir cuatro requisitos:

– Suponer un beneficio para una empresa.

– Ser concedida por el Estado o con el concurso de fondos públicos.

– Favorecer sólo a determinadas empresas o producciones (carácter selectivo).

– Que falsee la competencia, afectando a los intercambios comerciales entre estados miembros.

La carencia de cualquiera de los requisitos señalados supone la inaplicabilidad de la prohibición del artículo 87.1 del Tratado, no teniendo por tanto obligación establecida en el artículo 88.3 del Tratado de notificar la medida a las autoridades comunitarias.

En ese sentido, en el caso concreto de la subvención concedida a la asociación Basolanak Elkartea, se consideró que la medida no reunía dos de los cuatro requisitos señalados anteriormente:

– Por un lado, la medida no tuvo carácter selectivo.

A pesar de que la ayuda se concedió a una sola empresa y eso podría indicar la existencia de un elemento de selectividad, cabe recordar que en el País Vasco existía tan solo una única empresa (Basolanak Elkartea) que podía desempeñar los trabajos forestales previstos en el Convenio, y que además esa empresa era en realidad una asociación de empresas, por lo cual aglutinaba en sí misma a gran parte de las empresas del sector forestal dedicadas a las acciones previstas en el Convenio. Por lo tanto, la elección de esta asociación para la realización de las actividades previstas en el Convenio resultaba necesaria y lógica.

Además, esa diferenciación estaba justificada también por la naturaleza misma y los objetivos de la subvención, a saber: promover en el País Vasco una correcta gestión de la biomasa forestal, con el objetivo de promover la producción de energía renovable y de reducir los riesgos de incendios y problemas fitosanitarios. Así, en la medida que con la ayuda se buscaba la consecución de unos objetivos que sin duda resultan beneficiosos para todos los ciudadanos, se consideró de interés social.

– Por otro lado, la medida no falseó ni amenazó falsear la competencia afectando a los intercambios comerciales entre estados miembros, en la medida que la subvención no se dirigía a una actividad (explotación de biomasa forestal) que implique un comercio significativo entre los estados miembros.

3.– En relación a que «el convenio suscrito no concreta sino un conjunto de actuaciones de carácter general sin fijar objetivos, actuaciones a desarrollar, calendario de ejecución, presupuesto de las actuaciones, procedimientos de valoración de resultados, estudios de aplicabilidad e implantación de resultados a las empresas del sector, etc.», diremos que, tanto en el texto del Convenio que nos ocupa como en la Memoria Explicativa que se acompaña en el expediente de tramitación, se pueden leer:

Objetivos: ...«La necesidad de evaluar modelos de explotación, incluyendo las fases de extracción y pretratamiento de la biomasa, requiere de la realización de acciones de forma sistemática con las empresas de trabajos forestales al objeto de optimizar los costes de recogida y pretratamiento, tratando de que dicha actividad sea económicamente viable, y por lo tanto, una oportunidad para el conjunto del sector forestal de la CAPV, además de permitir cumplir los objetivos del País Vasco en materia de producción de energías renovables y la reducción de emisiones de CO₂ de acuerdo con lo establecido en el Plan de Acción contra el Cambio Climático».

Actuaciones a desarrollar: las que se enumeran en el anexo al Convenio, a decir:

– Acciones de explotación real en monte de biomasa.

– Pruebas de secado de biomasa.

– Pruebas reales de combustión de biomasa.

– Acciones de formación a operarios y a las empresas de trabajos forestales.

Calendario de ejecución: el Convenio se firma en octubre de 2008 y en su estipulación sexta se establece que la vigencia será hasta el 31 de diciembre de 2008, retrotrayéndose sus efectos a 1 de enero de 2008.

VI.2.2.– Otras deficiencias y recomendaciones.

A) General.

Los artículos 49.7 y 49.9 de la Ley de Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco establecen que no será de aplicación a las subvenciones directas la publicidad de los Acuerdos de concesión de las mismas. En su lugar, se establece la obligación de dar cuenta de ellas, semestralmente, a la Comisión de Economía, Hacienda y Presupuestos del Parlamento Vasco.

Lo que pueda establecer la Ley estatal 38/2003, no es de aplicación a la Comunidad Autónoma de Euskadi en virtud de la disposición adicional vigesimosegunda de la misma (ver nota 8 al final del documento).

B) Subvenciones a FEDAEPS y Hegoa.

No se trata de subvenciones directas concedidas al amparo del artículo 49.7 de la Ley de Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco, sino de convenios de cofinanciación de programas de desarrollo, fundamentados en la disposición adicional del Decreto 34/2007, de 27 de febrero, por el que se regulan las ayudas a proyectos con cargo al Fondo de Cooperación al Desarrollo (ver nota 9 al final del documento).

C) Subvenciones a Seaska y Nafarroako Ikastolen Elkartea.

En relación al presunto incumplimiento del artículo 50.1 de la LPOHGPV en los casos de las subvenciones directas instrumentadas a través de los respectivos convenios con Seaska y Nafarroako Ikastolen Elkartea, esta Administración entiende que se hace una lectura parcial de lo que dice el artículo citado de la LPOHGPV ya que el Tribunal entiende que la condición de beneficiario ha de tenerla siempre el destinatario de los fondos públicos que realice la actividad que fundamenta su otorgamiento, pero en realidad el articulo 50.1 encierra otra cualidad de beneficiario al referirse como beneficiario a aquel que se encuentre en la situación que legitima su concesión.

En los dos casos citados, en los que se actúa a través del artículo 49.7 de la LPOHGPV, una lectura del convenio y de los acuerdos del Consejo de Gobierno indica que los beneficiarios son las Federaciones de las Ikastolas tanto de Navarra como Seaska y que la relación se tiene con ellas, con independencia de que tengan que justificar actividades de sus asociadas, que es solo un modo de justificar el destino de la subvención que no hace variar al beneficiario con el que se ha querido mantener la relación de fomento; de hecho las subvenciones no se otorgan para unas obras concretas, sino que se justifica con obras concretas, siendo la federación la encargada de gestionar las condiciones en que sus asociadas han de emplear el dinero que el GV ha concedido a la federación respectiva y sin que el Gobierno, conocedor de un plan global, dirija la subvención a tal o cual ikastola asociada. Solo en este caso habría un incumplimiento que no se da en el caso que nos ocupa.

Ello no encuentra oposición legal alguna y menos resulta incumplimiento de la normativa subvencional sino una voluntad gubernamental amparada en la normativa contenida en la LPOHGPV. Incluso en el caso de que solo se entendiera que pueda ser beneficiario quién realice la actividad que fundamenta el otorgamiento de la subvención, la relación establecida y querida con las federaciones, su posición frente a sus asociadas y el elenco de sus obligaciones convencionales haría que fueran las beneficiarias ya que no es posible confundir el destinatario de los fondos públicos con un modo determinado de justificación (ver nota 10 al final del documento).

D) Subvención directa a la Agencia Vasca de Innovación-Berrikuntzaren Euskal Agentzia (Innobasque).

Teniendo en cuenta que Innobasque en el año 2008 era un proyecto joven y pionero, se procede a remitir documentación complementaria. Más concretamente, una copia de la memoria final de objetivos y actividades realizadas en el año 2009 por Innobasque Agencia Vasca de Innovación-Berrikuntzaren Euskal Agentzia a financiar por el Fondo de Innovación.

Esta documentación es extensa y detallada y ha sido el documento sobre el que se ha valorado la bondad del ajuste de las actividades y del cumplimiento de los objetivos marcados en el Fondo de Innovación.

E) Subvención a la sociedad Berroeta Aldamar, S.L

Según el Acuerdo de concesión, la subvención extraordinaria a la sociedad Berroeta Aldamar, S.L. tenía como objeto financiar la deuda acumulada como consecuencia de la obra ya ejecutada (2.053.094,12 euros) y finalizar las obras (946.905,88 euros).

Antes de proceder a los pagos, debía justificarse documentalmente la ejecución de los gastos.

Asimismo, se estableció la compatibilidad con cualquier otra subvención a percibir para el mismo objeto, con la única condición de que no hubiera sobrefinanciación, en cuyo caso debería reducirse la subvención concedida (o devolverse el importe excedido).

En definitiva, el objeto de la subvención no era cubrir el déficit temporal de tesorería, ni estaba permitido destinar la ayuda a otra finalidad distinta a la establecida en su objeto.

VII.– Reintegro de préstamos y garantías.

El TVCP aprecia un déficit de dotación de 4,4 millones de euros en las provisiones constituidas por el Gobierno Vasco a 31-12-2008 por el riesgo en vigor derivado de los avales reafianzados a Elkargi SGR en virtud de los sucesivos convenios de reafianzamiento concertados con esta entidad.

El ratio utilizado por el Gobierno Vasco (1,01%) proviene de un análisis de falencia que periódicamente efectúa la Dirección de Finanzas de la cartera de avales sujetos a convenio de esta entidad. El último se efectuó tomando datos de 30-09-2006. Puesto que el coste presupuestario neto para el Gobierno Vasco de estos convenios viene dado tanto por los fallidos brutos soportados como del importe de recuperaciones habidas por dicha entidad, que se trasladan ambos al Gobierno en virtud del porcentaje concreto de reafianzamiento concedido a cada aval, la Dirección de Finanzas trata de evaluar no el importe de dudosos finales de Elkargi SGR a cada fecha de análisis (que se obtiene básicamente de acuerdo con la normativa de entidades de crédito) sino la pérdida estimada final tras la ejecución de las posibles garantías, si las hay.

La normativa de entidades de crédito es muy estricta en la dotación de provisiones en la medida que las garantías basadas en activos de explotación (como ocurre mayoritariamente con Elkargi SGR) ni afectan al calendario de dotación ni limitan su importe, que puede llegar al 100% aunque la entidad se adjudique el pabellón industrial (activo de explotación). La evidencia histórica acredita que dichas provisiones están sobreestimadas. Ejemplo de ello es que por ejemplo desde la entrada en vigor de los convenios de reafianzamiento en el año 2000, la CAE ha recuperado el 47,8 % de los fallidos abonados lo que da fe de la relevancia de las garantías adoptadas a la hora de minorar el fallido y la provisión inicial.

Si bien el sistema empleado por la Dirección de Finanzas es más subjetivo, y por ello discutible, que el derivado de una mera aplicación de los porcentajes de reafianzamiento al saldo de provisiones constituidas a una fecha por Elkargi SGR consideramos, sin embargo, que se ajusta más a la realidad y a la experiencia histórica. En este sentido, es significativo que de acuerdo con los datos de Elkargi SGR el ratio de activos en suspenso brutos sobre el riesgo vencido de los últimos 25 años se sitúa en el 1,12% a 31-05-2009. Este ratio se obtiene de una serie histórica superior a los últimos 25 años por lo que comprende tanto períodos de bonanza como de crisis, no estando por lo tanto sesgado por la elección del período. Ese ratio aporta información extremadamente relevante sobre la pérdida real sufrida por la Entidad por su cartera de avales puesto que es resultado de la combinación del efecto del dudoso-fallido inicial y de la ejecución de las garantías asociadas.

Aunque probablemente, la crisis actual presente factores diferenciadores respecto a las precedentes, sobre todo en su profundidad, siendo por ello conveniente actualizar el último análisis, sería no obstante más acertado incluir un factor de corrección (por ejemplo, 1,25) al ratio conocido que acudir a otros mecanismos de cálculo que sobreestiman la pérdida neta efectiva soportada en el ciclo económico dadas las características que rigen su elaboración.

NOTAS DEL TRIBUNAL VASCO DE CUENTAS PÚBLICAS

Nota 1: Precisamente la consideración de las singularidades que presenta la función pública policial debieran ser objeto de atención normativa mediante su inclusión en la Ley 4/1992, de 17 de julio, de Policía del País Vasco, que regula «el régimen específico del personal de los Cuerpos de Policía dependientes de las Administraciones Públicas Vascas» (artículo 1).

Nota 2: El artículo 17.2 del Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Seguridad Privada, no establece la obligación de abrir delegación en los casos de prestación de servicios de acompañamiento.

Nota 3: El artículo 3.2 del Decreto 698/1991 determina la obligación de constituir garantía en el caso de que se realicen «pagos anticipados y cuando el importe de la subvención o ayuda sea superior a 30 millones de pesetas» (180.303,63 euros). Por tanto, la obligación de constituir garantía no está condicionada a las cantidades pendientes de justificar, sino a la existencia de pagos anticipados en subvenciones o ayudas de cuantía superior al importe establecido.

Nota 4: Las obligaciones exigibles al beneficiario de las ayudas, al margen de los actos de naturaleza institucional, constituyen un compromiso voluntarista e imposible de evaluar y no puede ser considerado un plan de difusión de la obra artística.

Nota 5: Dado el carácter deficitario del servicio de gasificación a núcleos rurales, solamente mediante convocatoria pública de selección de proyectos y concesión de ayudas se garantiza la concurrencia efectiva en los procedimientos de autorización administrativa exigida en la Ley 34/1998.

Nota 6: La Decisión 609/2007 de la Comisión Europea, establece para unas ayudas idénticas a las analizadas, que dicho régimen constituye ayuda a efectos de lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE. Asimismo, en el informe de 14 de julio de 2008 de la Dirección de Asuntos Europeos del Gobierno Vasco y en el que se analizaba la compatibilidad del convenio celebrado con Naturcorp Redes con el Tratado de la CE, se indica que no se cumplen los criterios establecidos para aplicar la sentencia Altmark, ya que «la elección de Naturcop Redes, S.A.U., para la firma del convenio no tuvo lugar a través de un procedimiento de contratación pública».

Nota 7: El TVCP/HKEE se refiere a la existencia de otras asociaciones o empresas del sector forestal, aserrado, reciclado de madera y de otros sectores como el térmico, eléctrico y energético en general, que también pueden realizar actuaciones tendentes al uso de la biomasa forestal.

Nota 8: El artículo 18 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, establece, en su apartado primero, la obligatoriedad de publicar en los correspondientes diarios oficiales las subvenciones concedidas. La disposición adicional 22.ª señala que: «En virtud de su régimen foral la aplicación de esta Ley a la Comunidad Autónoma del País Vasco se realizará con respeto a lo establecido en su Estatuto de Autonomía y en la disposición adicional segunda de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local»; además, el artículo 18 de la citada Ley tiene el carácter de legislación básica del Estado, y sin que se aprecie que el Estatuto de Autonomía de la CAPV establezca ninguna exigencia de respeto adicional que implique la no aplicabilidad de su contenido.

Nota 9: Las ayudas concedidas a través de lo previsto en la disposición adicional 1.ª del Decreto 34/2007 y que se rigen por lo dispuesto en los respectivos convenios de colaboración aprobados por el Consejo de Gobierno, se otorgan sin concurrencia ni objetividad y son por tanto subvenciones directas de las previstas en el artículo 49.7 del Decreto Legislativo 1/1997.

Nota 10: En esta subvención la condición de beneficiario no la determina el hecho de encontrarse en una situación concreta. Son las actividades de construcción, acondicionamiento y reforma de infraestructuras educativas, las que determinan la causa de la concesión de las ayudas, y son las entidades que lleven a cabo dichas actividades (ikastolas asociadas), las que tendrán la condición de beneficiarias.

Análisis documental