El Consejo Económico y Social de España publica un análisis sobre el Sistema de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a la Dependencia (SAAD) tras la entrada en vigor en enero de 2007 de la conocida como Ley de Dependencia .

El documento se articula en torno a tres grandes bloques de contenidos:

• Capítulo I. Dependencia y Cuidados de larga duración
• Capítulo II. El Sistema de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a la Dependencia (SAAD)
• Capítulo III. Conclusiones y Propuestas

Este informe plantea un abordaje contexualizado de los avances y retos del sistema español de atención a la dependencia en el marco de la Unión Europea tras 15 años desde su creación.

El análisis de la constatación del papel prioritario que los cuidados de larga duración tienen en el modelo social europeo y la importancia de garantizar el derecho subjetivo de la ciudadanía europea a los cuidados de larga duración en un contexto sociodemográfico en el que el aumento de la demanda de cuidados plantea un desafío creciente debido a tendencias como el envejecimiento demográfico o la crisis del modelo de cuidados (derivada del cambio en las estructuras laborales, familiares y de género).

En relación con los distintos modelos de cuidados resultantes de una combinación asimétrica de la intervención pública por parte del Estado (universalista o asistencial), la familia y el mercado, este documento distingue 4 modelos de cuidados de larga duración en Europa:

• Modelo nórdico y de Países Bajos, caracterizado por ser un sistema de cobertura universal mediante la provisión de servicios sociales municipales y financiación vía impuestos.
• Modelo liberal (o anglosajón), con cobertura sanitaria universal y cuidados de larga duración de carácter asistencial, mediante prestaciones monetarias a personas dependientes y a sus cuidadores, bajo demostración de ingresos, y con un sistema de copago asociado a la renta.
• Modelo continental (con Alemania, Austria y Francia como principales exponentes), que considera a los cuidados de larga duración como un riesgo específico dentro de los sistemas de Seguridad Social. La dependencia se sitúa, así, en un plano similar al de las pensiones. Se trata de un modelo que puede considerarse universal, aunque establece ciertas limitaciones en su cobertura, en función de los grados de necesidad. Se financia mediante cotizaciones a la Seguridad Social e impuestos.
• Modelo mediterráneo, en el que los cuidados de larga duración son proporcionados principalmente por las familias (fundamentalmente por las mujeres, y con carácter no formal). La intervención pública es de carácter asistencial y residual, limitada a cubrir situaciones de escasez con recursos económicos.

En el funcionamiento de estos modelos se constatan tendencias comunes referidas a:

• Empleo de similares criterios para la definición de situaciones de dependencia, tanto en grados como en niveles.
• Expansión de los servicios de cuidados con una orientación a la asistencia a domicilio frente a la atención en establecimientos específicos para cuidados de larga duración.
• Privatización de servicios, incluso en países en los que la presencia del sector público era tradicionalmente elevada.
• Diferencias respecto a las áreas políticas en las que se sitúan las competencias de los cuidados, en algunos casos abordados de forma conjunta (política sanitaria y de servicios sociales) y en otros de forma separada.
• Ausencia de criterios homogéneos en cuanto al nivel competencial en el que se sitúan los cuidados (estatal, regional, etc.), con estructuras institucionalmente divididas, tanto a nivel vertical (territorio) como a nivel horizontal (servicios sociales y de salud), lo que genera problemas de gobernabilidad.
• Ausencia de criterios comunes de financiación o sobre el grado de participación pública y privada.
• Diversidad de políticas de apoyo a los cuidados no profesionales: prestaciones monetarias (Reino Unido), integración de cuidadores en sistemas de seguridad social (Francia, Alemania, España).
• Incremento de la demanda de cuidados en un contexto de progresivo envejecimiento demográfico y aumento de los niveles y grados de dependencia en la población que demanda cuidados.
• Descenso en la oferta de potenciales personas cuidadoras el descender la población activa.
• Mayor orientación hacia la atención en el hogar frente al modelo residencial, lo que agudiza los problemas de accesibilidad de los cuidados de larga duración entre la población que presenta grados de discapacidad más graves.
• Provisión deficitaria e insuficiente de servicios domiciliarios en la mayor parte de los países europeos, sobre todo en el caso de personas con mayores grados de dependencia.
• Escasez de personal adecuadamente cualificado para el desarrollo del trabajo de cuidados, lo que compromete la calidad de estos.

En el contexto europeo y con el objetivo de fomentar los cuidados de larga duración, este documento destaca que la Comisión Europea plantea una serie de recomendaciones a los estados miembros orientadas a:

• Desarrollar la atención formal en el hogar y para la atención comunitaria, con el diseño y despliegue de políticas de prevención y rehabilitación de forma que las personas puedan continuar viviendo en su propio hogar el mayor tiempo posible si ese es su deseo
• Evitar la reducción de la oferta residencial si previamente no se cuenta con alternativas de servicios en el hogar.
• Realizar una planificación del número de plazas de atención en base a una evaluación objetiva de las necesidades de la población.
• Garantizar que las prestaciones monetarias responden a los objetivos de la atención: en el caso de contratación de servicio doméstico, con la existencia de un contrato formal; en el caso de empleo para compensación de cuidados informales, estos deben formar parte de un plan de cuidados multidisciplinar.
• Apoyar a los cuidadores informales mediante la mejora de su capacitación y asesoramiento; con el descanso de las personas cuidadoras facilitado por la provisión de relevos en el cuidado; fomento de posibilidades que contribuyan a su permanencia en el mercado laboral.
• Atender a la situación de las trabajadoras domésticas migrantes, especialmente en lo referido a su posición, cualificación y condiciones de trabajo.
• Fomentar la sostenibilidad financiera de los cuidados de larga duración, con la apuesta por estrategias de prevención, la incorporación de tecnologías innovadoras, etc.
• Desarrollar estándares de calidad para los diversos proveedores y reforzar los controles de calidad de los cuidados.

En España, según lo recogido en la LAPAD, el reconocimiento de la condición de persona beneficiaria del SAAD se establece en base a tres grados de afectación que identifican las necesidades de ayuda de la persona.  La relativa juventud del SAAD en el sistema de protección social, justifica que se entienda su amplio margen de mejora en aspectos diversos como, por ejemplo, la limitación de las disparidades en la aplicación de los instrumentos de valoración por parte de las diferentes Administraciones competentes.

En referencia a los cuidados informales, se destaca la histórica contribución de los cuidados familiares -tradicionalmente asumidos por las mujeres-, al entramado de servicios y cuidados del Estado del Bienestar y la pretensión inicial del SAAD de aliviar la carga que estos suponían para los hogares. El limitado desarrollo del SAAD ha evidenciado la dificultad de la sustitución de los cuidados informales, entre otros factores, por su alto valor económico. El informe subraya, también, el rol de las mujeres empleadas en el servicio doméstico, en muchos casos de origen extranjero, que suplen las carencias, retrasos o los problemas de accesibilidad que plantea el SAAD.

Asimismo, el informe incide en la importancia de la medida adoptada desde el SAAD en apoyo a las personas cuidadoras familiares de personas en situación de dependencia con la inclusión obligatoria en el Régimen General de la Seguridad Social en situación asimilada al alta, mediante la suscripción de?un convenio especial.  

En cuanto al desarrollo del marco normativo de la atención a la dependencia y su despliegue en el ámbito autonómico, la LAPAD se vio condicionada desde sus inicios por dificultades de interpretación y de conjugación con la competencia autonómica sobre los servicios sociales.

Sobre las características de la cobertura del SAAD, el análisis de la asignación de prestaciones indica un predominio de las de tipo económico, (vinculadas a cuidados familiares y a servicios) en contra del carácter excepcional que se les atribuía originalmente la LAPAD. La concesión de unas u otras prestaciones viene dada por el Programa Individual de Atención (PIA), en el que se determina cuáles son las más apropiadas para cada persona beneficiaria. Asimismo, la situación de las distintas prestaciones se relaciona con un insuficiente desarrollo de la red de servicios, sustentada principalmente con la oferta del sector privado bajo el régimen de conciertos, y la diferente implantación territorial de los servicios.

Por último, este informe subraya la importancia de la atención sociosanitaria en el marco de desarrollo del SAAD, dado que frecuentemente, en la atención a las personas dependientes confluyen necesidades sociales y sanitarias.

Si desea ampliar esta información puede acceder a los contenidos del Informe 03|2020. El Sistema de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en situación de Dependencia (CES, 2021).